사회복지법인설립불허가처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 1999. 9. 3. 피청구인에게 (가칭)사회복지법인○○어린이집(이하 “이 건 설립예정법인”이라 한다)설립허가신청을 하였으나, 피청구인은 청구인이 출연하려는 부동산에 과다한 채무가 설정되어 있는 등 정상적인 목적사업 수행이 어렵다는 이유 등으로 1999. 10. 15. 청구인에 대하여 사회복지법인설립불허가처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 융자보육시설의 문제해결은 보육사업 전체발전의 시각에서 보아야 하고 개별융자보육시설의 채무에 대해서 금융기관의 동의가 있다면 법인으로 전환하여 융자문제를 해결하여야 하는데 이는 사회복지사업법의 주무관청인 보건복지부장관의 정책적 방침이기도 하다. 나. 보육사업 3개년 확충사업에 따라 마련된 목적사업이 어려운 경제여건하에서 국가적인 사회문제화하고 있는 시점에서 보건복지부에서 마련한 융자보육시설의 법인전환은 중앙부서에서 충분히 고려되고 검토된 사항이고, 융자보육시설의 문제점을 해결하는 것은 그 큰 목적이 보육사업발전을 위한 것이므로 융자시설의 법인전환은 바람직하며, 어린이집이 개인시설로 있을 때보다 법인으로 전환하면 후원금을 얻거나 법인의 수익사업을 하던지 하여 융자금을 상환하는데 있어 긍정적 효과를 기대할 수 있고, 인건비 등 정부지원이 강화되어 결국 서비스 대상인 아동에게 훨씬 유리한데도 이를 불허하는 것은 국민의 권리를 제약하고 보육의 공공성 확보를 방치하게 하는 것이다. 다. 피청구인은 허위로 조작된 음해성 보고서를 도정조정위원회에 올려 청구인에게 불리한 쪽으로 심의하게 하였는 바, 이러한 심의자체는 무효이고 절차상 하자가 있으므로 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 공익법인의설립ㆍ운영에관한법률 제4조(설립허가기준)제1항에 의하면 기본재산으로 목적사업을 원활히 달성할 수 있다고 인정될 경우 법인을 허가하도록 되어 있고, 보건복지부장관및그소속청장의주관에속하는비영리법인의설립및감독에관한규칙 제4조(허가기준)에 의하더라도 법인에 출연하는 재산에 과다한 근저당권이 설정되어 있어 목적사업을 원활히 수행할 수 있다고 인정하기 어려우며, 과다한 근저당권이 설정된 부동산을 법인에 출연하면 채권이행에 따른 채권자, 법인, 법인설립허가권자간의 법적분쟁이 예상된다. 나. 청구인이 조작되었다고 주장하는 허위공문서는 도지사비서실에서 면담요청정보를 관련실과에 통보하는 통상적 사안 중의 하나로 검토보고한 것으로, 청구인이 운영하는 ○○어린이집을 경매진행중으로 파악한 부분은 ○○시 상당구청 직원이 성업공사 ○○지점에 문의하여 파악한 사항을 시를 거쳐 도에 보고한 것이었으나 추후 확인시 위 ○○지점에서 이를 포함하여 관련 금융정보를 확인해 주길 거절하여 현실적으로 확인이 불가능해짐에 따라 도정조정위원회의 서류에서 제외하고 재산상황 판단을 위한 자료로 ○○어린이집의 동산에 대한 압류사실을 기재한 것이다. 다. 보건복지부에서 시달한 융자보육시설의 법인전환시 업무처리 지침에 의하면, 법인인가 관청이 법인전환시의 재산관리상황, 융자금상환능력 등을 기준으로 판단조치하되 융자금 및 담보물권의 규모가 법인의 기본재산의 관리와 법인의 목적사업운영에 지장을 초래하지 않는다고 인정되는 경우 및 융자금의 원리금 상환계획이 충분하다고 인정되는 경우에 법인전환을 해주도록 되어 있다. 라. 따라서 청구인이 출연하려는 기본재산에 과다한 제한물권인 근저당권이 설정되어 있어 과다한 채무상환을 위해서는 추가적 부담이 예상되어 목적사업 수행이 어려울 뿐만 아니라 근저당권이 설정된 부동산을 법인으로 출연 후 발생할 수도 있는 채무상환에 따른 지역안정 책임자로서의 공공성 확보를 위한 부담을 이유로 한 피청구인의 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 민법 제32조 사회복지사업법 제16조제1항, 제32조 사회복지사업법시행령 제8조제1항 공익법인의설립ㆍ운영에관한법률 제4조제1항 보건복지부장관및그소속청장의주관에속하는비영리법인의설립및감독에관한규칙 제4조제1항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 사회복지법인(융자보육시설)설립허가신청에 대한 불허가 알림, 충청북도정조정위원회 심의결정서, 충청북도정조정위원회 심의(안), 지사님면담요청자검토보고, 민간융자보육시설법인전환에 따른 검토보고, 민간융자보육시설의 법인전환시 업무처리 지침시달, 사회복지법인설립허가신청서, 민간융자보육시설의 현안 및 대책 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1999. 9. 3. 피청구인에게 이 건 설립예정법인설립허가신청서 및 관련서류들을 제출하였다. (나) 1999. 9. 30. ○○시장이 작성한 검토의견서의 검토의견에 의하면, “가. (가칭)○○어린이집은 민간보육시설 시설건축비 8억 7,000만원을 융자받아 1995. 8. 4. 개원한 민간보육시설을 법인으로 전환 신청함, 나. 사회복지사업법시행령 제8조제2항의 규정 및 융자시설 법인전환시 검토사항인 융자원리금 상환능력 판단을 위해 1999. 9. 4. 농협에 융자원리금 상환 현황을 조회하였으나 신용정보이용및보호에관한법률 제24조제1항 및 동법시행령 제2조제1항제2호에 의거 확인 불가함을 회신받은 시설로서 융자원리금 상환능력 판단은 할 수 없는 상황임, 다. 어린이집내 모든 집기류가 채무관계로 법원에 압류조치 중인 시설임”이라고 기재되어 있다. (다) 1999. 10. 12. 사회복지법인(민간융자보육시설)설립허가 심사제안서에 의하면, 충청북도정조정위원회 심의결정서 심의결정사항에 “불허가 : 9명”으로 기재되어 있고, 심의(안)의 제안자의견에 “사회복지법인을 설립함에 있어 담보물권이 설정된 목적용 기본재산의 출연은 사회복지법인설립취지(공익성을 지닌 보육사업)에 어긋나며 사회복지법인설립을 허가할 경우 열악한 국가 및 지방재정에 부담을 가중시키고 순수자기자본으로 설립한 개인보육시설의 반발과 기존법인의 상대적 불이익 등에 대한 반발이 우려되어 불허가 처분함이 바람직하다고 판단됨”이라고 기재되어 있다. (라) 피청구인은 청구인이 출연하기로 되어 있는 부동산의 상태를 검토해 볼 때 과다한 채무상환을 위해서는 목적사업외의 상당한 추가적인 부담이 예상되는 등 정상적인 목적사업 수행이 어려울 것으로 판단되고, 담보가 설정된 부동산을 법인으로 출연 후 발생할 수도 있는 채무상환에 따른 공적인 부담 문제도 우려되고 있다는 이유로 1999. 10. 15. 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (마) 보건복지부에서 1998. 8. 25. 피청구인에게 시달한 ‘민간융자보육시설의 법인전환시 업무처리 지침’에 의하면, 융자보육시설의 법인전환시 업무처리와 관련하여 현행란에는 “1) 융자금 상환 후 법인전환, 2) 융자금이 법인 출연기본재산의 50%미만인 시설(출연기본재산에 담보권이 설정된 경우 원칙적으로 불가)”라고 되어 있고, 개선란에는 “1) 삭제, 2) 법인인가 관청이 법인전환시의 재산관리상황, 융자금 상환능력 등을 기준으로 판단 조치 ㉮ 융자금 및 담보물건의 규모가 법인의 기본재산의 관리와 법인의 목적사업 운영에 지장을 초래하지 않는다고 인정되는 경우 ㉯ 융자금의 원리금 상환계획이 충분하다고 인정되는 경우”라고 되어 있다. (2) 살피건대, 사회복지사업법 제16조제1항에 의하면, 사회복지법인을 설립하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 보건복지부장관의 허가를 받아야 한다고 규정되어 있고, 동법 제32조에 의하면, 법인에 관하여 이 법에 규정된 것을 제외하고는 민법과 공익법인의설립ㆍ운영에관한법률을 준용한다고 규정되어 있으며, 사회복지사업법시행령 제8조제1항에 의하면, 동법 제16조의 규정에 의하여 사회복지법인의 설립허가를 받고자 하는 자는 법인설립허가신청서에 보건복지부령이 정하는 서류를 첨부하여 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장을 거쳐 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다고 규정되어 있고, 보건복지부장관및그소속청장의주관에속하는비영리법인의설립및감독에관한규칙 제4조제1항의 규정에 의하면, 피청구인이 법인설립을 허가함에 있어서 허가를 신청한 법인이 목적을 실현할 충분한 능력이 있고, 목적을 실현할 수 있는 재정적 기초가 확립되어 있거나 확립될 수 있을 것이라고 규정되어 있으며, 공익법인의설립ㆍ운영에관한법률 제4조에 의하면, 주무관청은 민법 제32조의 규정에 의하여 공익법인의 설립허가신청이 있는 때에는 관계사실을 조사하여 재단법인에 있어서는 출연재산의 수입, 사단법인에 있어서는 회비ㆍ기부금등으로 조성되는 재원의 수입으로 목적사업을 원활히 달성할 수 있다고 인정되는 경우에 한하여 설립허가를 한다고 규정되어 있고, 민법 제31조 및 제32조에서는 법인의 자유설립을 부정함과 동시에 비영리법인의 허가주의를 채용하고 있고, 현행법령상 비영리법인의 설립허가에 관한 구체적인 기준이 정하여져 있지 아니하므로, 비영리법인의 설립허가를 할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다고 할 것이고, 따라서 주무관청의 법인설립불허가처분에 사실의 기초를 결하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 있지 아니하고, 주무관청이 그와 같은 결론에 이르게 된 판단과정에 일응의 합리성이 있음을 부정할 수 없는 경우에는 다른 특별한 사정이 없는 한 그 불허가처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수 없을 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 피청구인이 “청구인이 출연하기로 되어 있는 부동산의 상태를 검토해 볼 때 과다한 채무 상환을 위해서는 목적사업외의 상당한 추가적인 부담이 예상되는 등 정상적인 목적사업 수행이 어려울 것으로 판단되고, 담보가 설정된 부동산을 법인으로 출연 후 발생할 수도 있는 채무상환에 따른 공적인 부담 문제도 우려되고 있다”는 등의 사유를 들어 청구인의 신청을 배척한 것은 사회복지사업의 공정성ㆍ투명성ㆍ적정성 증진 등 정책적 판단에 의한 것으로서 이는 일응 재량의 범위내에서 이루어진 합리적인 것이라 할 것이므로 달리 객관적인 반증이 없는 이상 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.