사회복지법인설립불허가처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 300번지 및 300-1번지에 장애인 등을 위한 사회복지시설(가칭 ‘○○의 집’)을 설치하기 위하여 피청구인에게 사회복지법인설립허가를 신청하자, 피청구인은 청구인의 사업계획서와 수지예산서를 검토한바 구체적인 내용이 미흡하고 수지예산서에 있어서도 인건비 등 운영비를 국ㆍ도비로 지원받아 운영한다는 계획이어서 목적사업의 실현여부가 불투명하고, 목적사업용 기본재산은 부지출연계획만 있고 건물신축비에 대한 재원출연이 없어 법적 허가요건을 갖추지 아니하였다는 등의 이유로 2004. 10. 7. 청구인에 대하여 사회복지법인설립불허가처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 청구인이 신청한 사회복지법인 허가신청상 목적사업의 실현여부가 불투명하고, 목적사업용 기본재산의 부지출연계획 만 있고 건물신축비에 대한 재원출연이 없어 법적 허가요건을 갖추지 않음을 거부사유로 들고 있으나, 이는 청구인이 그 허가요건을 잘 몰라 충족하지 못한 사항으로서 향후 심판과정에서 동 요건을 보완할 용의가 있다. 나. 환경부고시(제2004-72호)중 ‘○○ㆍ△△호 상수원수질보전 특별대책지역지정 및 특별종합대책’에 의하면, 1997. 10. 1. 이후 필지를 분할한 토지의 경우에는 외지인구유입을 유발하는 시설(예컨대 장애자ㆍ노인 등을 위한 의료ㆍ요양 및 휴양시설)은 설치할 수 없고, 분할등기된 필지중 일부만을 건축허가 또는 건축허가를 위한 농지전용허가 등의 사전 인ㆍ허가를 신청하는 경우에는 동 건축허가 또는 건축허가를 위한 농지전용허가 등의 사전 인ㆍ허가가 된 날부터 필지가 분할된 것으로 본다고 되어 있는바, 청구인은 2002. 8. 14. 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 300번지 소재 답 900㎡에 대하여 농지전용허가를 받았고(동 허가에 의하여 ○○리 300 및 300-1로 분필됨), 청구외 이○○는 사회복지시설인 가칭 "○○의 집"에 시설부지를 기증하기 위하여 청구인으로부터 2004. 5. 15. 위 ○○리 300번지 소재 답 900㎡ 및 같은 리 300-1번지 소재 답 3,642㎡를 매입하였는데 ○○시 공무원이 매매허가를 받으려면 청구인의 명의로 되어 있는 2002. 8. 14.자 농지전용허가에 대하여 취소신청을 하라고 하여 2004. 5. 16.경 농지전용허가신청을 취소하고 농지전용부담금 500만원을 환불받았다. 다. 그런데 ○○시는 위 농지전용허가가 취소되었으면 의당 합필절차를 취하고 그에 의한 매매허가를 하였어야 함에도 불구하고 합필절차를 밟지 않은 채 매매허가를 하였고 이에 따라 2004. 5. 21. 위 ○○리 300번지와 같은 리 300-1번지가 별도의 필지로 이○○ 명의로 이전등기를 하게 되었으며, 그 후 청구외 이○○는 위 ○○리 300번지 소재 답 900㎡ 및 같은 리 300-1번지 소재 답 3,642㎡를 위 사회복지법인에 기증하여 청구인이 위 사회복지법인의 설립허가를 신청하였는바, 2002. 8. 14.자 농지전용허가에 기하여 주택을 신축하는 등의 농지전용사실은 없었으므로 위 농지전용허가로 인하여 분필된 ○○리 300번지 및 300-1번지는 당연히 합필된 것으로 보아야 하고 행정절차상 합필절차를 밟지 않았다 하더라도 위 환경부고시상 필지가 분할된 것으로 간주되지는 아니한다 할 것이다. 라. 설령, 위 2 필지가 분할된 것으로 간주된다고 하더라도 환경부고시에서 "1997. 10. 1. 이후 필지를 분할한 토지의 경우"로 규정하고 있고 위 규정의 취지가 외지인의 유입을 막기 위하여 필지분할을 억제하려는 의도라면 분필되기 전의 ○○리 300번지 소재 900㎡에 대하여는 사회복지법인의 설립을 허가하는 것이 상당하므로 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 사회복지법인은 「사회복지사업법」 제23조의 규정에 의하여 기본재산과 보통재산을 갖추도록 규정하고 있는바, 청구인이 신청한 사회복지법인설립허가는 시설운영비를 국ㆍ도비에 의존하고 기본재산으로 부지출연계획만 있으며 시설(건물)설치비에 대한 출연이 없는 등 목적사업의 실현능력이 부족하고 재정적 기초가 확립되지 아니하여 법적 허가요건을 갖추었다고 볼 수 없으므로 불허가처분의 대상이다. 나. 위 ○○리 300번지 및 300-1번지는 2002. 8. 14.자로 분할한 토지로서 「환경정책기본법」 제22조 및 환경부고시(2004-72호)에 의하여 1997. 10. 1. 이후 필지를 분할한 토지의 경우 외지인구유입을 유발하는 장애인요양시설의 건축행위를 할 수 없는 ○○호상수원수질보전특별대책지역Ⅰ권역이면서 관리지역(하수처리외 지역)으로 지정되어 있어 영아ㆍ장애인요양시설을 설치ㆍ운영할 수 없으며, 설령 청구인의 주장과 같이 농지전용을 하지 아니하여 위 ○○리 300번지 및 300-1번지가 종전의 300번지 면적(4,542㎡)으로 합필된 것으로 본다 하더라도 위 토지이용에 따른 사정을 감안할 때 청구인이 영아ㆍ장애인요양시설을 설치ㆍ운영하기 위해서는 새로 분필을 하거나 2002. 8. 14.자로 분필된 것을 인정하지 않을 수 없어 위 토지는 1997. 10. 1.자 이후에 분필된 것에 해당하게 되므로 피청구인의 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 사회복지사업법 제2조, 제16조 및 제23조 동법 시행령 제8조 등 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 사회복지법인 업무편람, 농지전용허가통지서, 농지전용허가취소통지서, 사회복지법인 설립허가신청서 불허가통보서, 토지대장, 등기부등본(토지), 환경부고시(제2004-72호) 등 각 사본의 내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 300번지 토지(4,542㎡)는 2002. 4. 23.자로 청구인이 소유하였고, 2002. 8. 14.자로 300-1번지(3,642㎡)로 분할(분할후 남는 300번지는 900㎡)되었으며, 2004. 5. 21.자로 청구외 이○○가 소유하였다. (나) 청구인은 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 300번지상에 주택(창고ㆍ차고ㆍ도로 포함)부지조성을 위한 농지전용허가를 신청하였으며, 이에 대하여 ○○시장은 2002. 8. 16. 청구인에게 농지전용허가를 통보하였고 같은 리 300-1번지에 대하여는 2002. 8. 19. 청구외 허○○에게 주택부지조성을 위한 농지전용허가를 통보하였다. (다) ○○시장은 2004. 5. 10. 청구인이 신청한 위 ○○리 300번지 농지전용허가취소원을 수리하고 이를 청구인에게 통지하였으며, 같은 날 청구외 허○○이 신청한 위 ○○리 300-1번지 농지전용허가취소원을 수리하고 이를 위 허○○에게 통지하였다. (라) 2004. 5. 20.자 환경부고시 제2004-72호인 「○○ㆍ△△호 상수원수질보전 특별대책지역 지정 및 특별종합대책」에 의하면, 특별대책지역은 ○○ㆍ△△호의 수질에 미치는 영향을 고려하여 Ⅰ권역 및 Ⅱ권역으로 구분하는데, 경기도 ○○시 ○○면은 ○○호 상수원 수질보전 특별대책지역 Ⅰ권역에 해당하고, 동 권역내에서의 필지분할 등에 따른 입지제한기준(별표 3)에 의하면, 분할등기된 필지중 일부만을 건축허가 또는 건축허가를 위한 농지전용허가 등의 사전 인ㆍ허가를 신청하는 경우에는 동 건축허가 또는 건축허가를 위한 농지전용허가 등의 사전 인ㆍ허가된 날부터 필지가 분할된 것으로 보며, 1997. 10. 1. 이후 필지를 분할한 토지의 경우는 지역주민의 공공복리시설(장애자ㆍ노인 등을 위한 의료ㆍ요양 및 휴양시설과 같이 외지인구 유입을 유발하는 시설은 제외함)의 경우에만 입지할 수 있다고 되어 있다. (마) 보건복지부 홈페이지에 2004. 7. 11.자로 등록된 질의응답 모음란에 의하면, 목적사업용 기본재산중 영아전담보육시설 설치대상 부지는 확보하였으나 시설기준에 적합한 시설건립에 필요한 재산은 정부의 예산지원을 전제로 하는 경우 정부예산지원의 확정내역이 법인설립신청시 기본재산의 소유를 증명할 수 있는 서류로 볼 수 있는지의 질문에 대하여, 「사회복지사업법 시행령」 제8조 및 동법 시행규칙 제7조의 규정에 따르면 법인설립허가를 받고자 하는 자는 설립허가신청서에 재산출연증서와 함께 그 재산이 출연자의 소유임을 증명할 수 있는 서류(부동산의 경우에는 등기부등본)를 제출하도록 규정하고 있는바 시설(건물)건립에 필요한 정부의 예산지원을 전제하는 것만으로는 기본재산의 소유를 증명할 수 있는 서류로 인정할 수 없다는 내용으로 답변이 되어 있고, 2004. 9. 23.자로 등록된 전자민원 접수 및 조회란에서 사회복지시설의 건물부지로 사용할 토지(답)만 있고 건축비와 운영비를 국ㆍ도비로 보조받는 것으로 작성된 사업계획서를 가지고 법인설립허가가 가능한지에 대한 질문에 대하여도 위 답변내용과 같은 취지로 답변이 되어 있다. (바) 청구인이 위 ○○리 300번지 및 300-1번지에 복지시설(가칭 ‘○○의 집’)을 설치하기 위하여 피청구인에게 사회복지법인설립허가를 신청하자, 피청구인은 청구인의 사업계획서와 수지예산서를 검토한바 구체적인 내용이 미흡하고 수지예산서에 있어서도 인건비 등 운영비를 국ㆍ도비로 지원받아 운영한다는 계획이어서 목적사업의 실현여부가 불투명하고, 목적사업용 기본재산은 부지출연계획만 있고 건물신축비에 대한 재원출연이 없어 법적 허가요건을 갖추지 못하였으며, 신청지역은 「환경정책기본법」 및 환경부고시에 의하여 1997. 10. 1. 이후 필지를 분할한 토지의 경우에는 외지인구의 유입을 유발하는 시설에 해당되어 건축행위가 불가능하다는 이유로 2004. 10. 7. 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (2) 「사회복지사업법」 제2조의 규정에 의하면, "사회복지사업"이라 함은 「아동복지법」ㆍ「노인복지법」ㆍ「장애인복지법」 등의 법률에 의한 보호ㆍ선도 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담ㆍ부랑인 및 노숙인보호ㆍ직업보도ㆍ무료숙박ㆍ지역사회복지ㆍ의료복지ㆍ재가복지ㆍ사회복지관운영ㆍ정신질환자 및 한센병력자 사회복귀에 관한 사업 등 각종 복지사업과 이들에 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말하고, "사회복지법인"이라 함은 동 사회복지사업을 행할 목적으로 설립된 법인을 말하는데, 「사회복지사업법」 제16조의 규정에 의하면, 사회복지법인을 설립하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 보건복지부장관의 허가를 받아야 하며, 동법 제23조의 규정에 의하면, 법인은 사회복지사업의 운영에 필요한 재산을 소유하여야 하고, 법인의 재산은 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 기본재산과 보통재산으로 구분하고 있으며, 동법 제32조의 규정에 의하면, 법인에 관하여 동법에 규정된 것을 제외하고는 「민법」과 「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」을 준용하도록 되어 있는바, 비영리법인인 사회복지법인의 설립허가를 할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다고 할 수 있으며, 주무관청의 법인설립 불허가처분에 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 특별한 사유가 있지 아니하고 주무관청이 그와 같은 결론에 이르게 된 판단과정에 일응의 합리성이 있음을 부정할 수 없는 경우에는 다른 특별한 사정이 없는 한 그 불허가처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수 없을 것이다. 위 인정사실에 의하면, 청구인이 신청한 사회복지(장애인)시설의 설치와 관련된 사업계획서 및 수지예산서에 대한 검토결과 구체적인 내용이 미흡하고 수지예산서에 있어서도 인건비 등 운영비를 국ㆍ도비로 지원받아 운영한다는 계획이어서 목적사업의 실현여부가 불투명하며, 목적사업용 기본재산은 부지출연계획만 있고 건물신축비에 대한 재원출연이 없어서 법적 허가요건을 갖추지 못하였다고 보이는 점, 위 ○○리 300번지는 토지대장 및 등기부등본상 2002. 8. 14. 300-1번지로 분할되어 있다고 인정되므로 환경부고시에 의하면 1997. 10. 1. 이후 필지를 분할한 토지에 해당되어 외지인구유입을 유발하는 장애인요양시설의 건축행위를 할 수 없는 경우에 해당된다고 보이고, 설령 위 2 필지가 합필된 것으로 본다 하더라도 위 토지이용에 따른 사정을 감안할 때 청구인이 사회복지시설을 설치하기 위하여 새로이 분필을 하거나 농지전용을 할 경우에는 환경부고시 및 농지관련 법령 등에 의한 제한사유에 해당하게 되는 점, 청구인의 신청지가 위치한 경기도 ○○시 ○○읍은 ○○호 상수원 수질보전 특별대책지역 Ⅰ권역에 해당하는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 피청구인이 청구인의 사회복지법인 설립을 불허가한 데에 있어 특별히 관련법령에 위반하거나 재량권의 일탈 내지 남용을 하였다고 보기 어려우므로 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.