사회복지사업법 위반 개선명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○1로 ○○ 반○○ ○○타운 ○○동 소재 ○○어린이집(이하‘이 사건 어린이집’이라 한다)의 대표자 겸 원장인데, 피청구인은 2019. 6. 3. 이 사건 어린이집 지도·점검에서 2018. 8. 16.자로 이 사건 어린이집의 자산인 임대보증금 500만 원이 어린이집 운영비 통장에서 지출된 사실을 적발하여, 같은 해 6. 17. 청구인에게 처분사전통지, 같은 해 6. 28. 의견서 접수, 같은 해 7. 10. 의견제출에 따른 검토의견 회신 절차를 거쳐, 같은 해 9. 20. 「사회복지사업법」 제34조제4항 위반을 사유로 같은 법 제40조제1항제4호에 의거 500만 원을 어린이집 통장에 여입하라는 개선명령(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2017. 2. 1.부터 ○○시 ○○읍 ○○1로 ○○ 반○○ ○○타운 ○○동 소재 ○○어린이집의 대표자 겸 원장으로서 어린이집을 운영하고 있는데, 2018. 8. 16. 어린이집 운영비 통장에서 반○○ ○○동 임대보증금 500만 원이 지출된 사실이 있어 재무회계에 관한 기준 위반으로 개선명령처분을 받았다. 2) 처분의 부당성(또는 위법성) 가) 청구인은 2017. 3. 31. ○○어린이집을 운영하기 위해 입주자대표와 전임 원장과의 사이에서 있었던 동일한 전월세 조건으로 보증금 3천만 원, 월세 240만 원으로 입주자대표와 임대차계약을 체결하였다. 이후 박○○ 관리소장이 경기도 공동주택관리규약 준칙 제54조제2항에 따라 월세를 보육료 수입의 5% 이내로 3차례 걸쳐 입주자대표회의에 상정하였으나 부결되어, 같은 해 5. 1.부터 2018. 8. 31.까지 15개월 동안 정원 미달 등으로 어린이집을 어렵게 운영하면서 안타깝게도 월세를 지급하지 못하는 형편에 이르러 유일한 자본금인 보증금으로 대체하여 왔다. 2018. 8. 1. 재계약시 보증금은 모두 소진된 상태이므로, 입주자대표가 운영에 어려움을 고려하여 보증금 최저 500만 원, 월세는 보육료 수입의 5% 이내인 887,630원으로 계약을 체결하였다. 나) 청구인은 고액 월세, 최저임금상승, 정원미달, 보육료 동결, 물가상승 등으로 힘겨운 운영으로 수중에는 500만 원조차 보유하지 못한 형편이라, 친구 장○○(개명 후 장○○)에게 보증금 500만 원을 차용하였다. 청구인은 당연히 어린이집 운영에 관련된 차입금으로 여기고 어린이집 통장으로 송금받아 곧바로 입주자대표에게 계좌이체를 하였다. 그러나 회계처리가 아무래도 잘못 처리된 것 같아서 그로부터 1개월 뒤 보육정책과 담당주무관에게 문의하였다. 담당주무관은 보증금은 지출할 수 없다고 답을 주었고, 여입하여야 한다는 생각은 못하고 회계업체에 전화해서 관련항목에 맞게 수정 요청을 하니, 기타 잡수입으로 기재하여, 이 사건에 이르게 된 것이다. 다) 「2019년 보육사업안내」, 「사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계규칙」을 살펴보면 임차건물일 경우 전세·월세 보증금을 자산으로 본다고 명시되어 있다. 임차보증금이 자산이므로 마땅히 청구인의 개인통장으로 입금하였어야 함에도 업무미숙으로 어린이집 운영비 통장으로 입금하도록 하였다. 이 점에 대해서는 본의 아니게 위 사건이 발생하게 된 점에 대해서 잘못을 인정하고 반성한다. 「사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계규칙」에 의할 때 임차건물일 경우 전세·월세·보증금은 자산으로 명시되어 있으므로 어린이집 통장에 여입할 수도 없다. 주의의무를 게을리 한 이유로 회계부정이나 불법행위 또는 그 밖의 부당행위 등에 해당하여, 청구인은 개선명령 처분으로 인하여 3년간 공공형어린이집, 국공립어린이집 모집 신청자에 제외되는 결격사유에 해당하여 너무도 가혹하고 큰 타격이다. 3) 결론 위와 같은 여러 가지 사정과 청구인이 어린이집을 운영하면서 별다른 행정처분을 받은 적이 없는 점 등을 고려하면 이 사건 개선명령처분은 청구인에게 가혹한 처분이므로 취소되어야 마땅할 것이다. 【보충서면 1】 4) 피청구인의 주장에 대한 답변 전세 보증금은 자산으로 2018. 8. 16. 어린이집 통장으로 잘못 입금되어 2019. 11. 11. 입주자대표가 어린이집 통장으로 계좌이체하고, 그 다음날 청구인은 지인 장○○(개명 후 장○○)에게 계좌이체하였으며, 같은 날 지인 장○○는 청구인의 개인통장(국민은행)으로 계좌이체하여, 청구인은 같은 날 입주자 대표에게 계좌이체하였다. 【보충서면 2】 5) 개선명령으로 인한 과중한 불이익에 관하여 청구인은 지난 행정심판청구서에서 이 사건 개선명령처분으로 인하여 3년간 공공형 어린이집 및 국공립어린이집 모집 신청자에서 제외되는 결격사유에 해당되게 되므로 청구인의 잘못에 비하자면 너무 과중한 불이익이 되고, 청구인이 위법사항을 시정하였으므로, 피청구인에게 개선명령을 취소하여 줄 것을 청구한 바 있다. 피청구인은 현재 경기도 공공형 어린이집 모집공고에 의하면 보육료 부정수급 및 부정유용(횡령)한 경우에만 공공형 어린이집 지원 자격에서 제외되므로 청구인의 경우에는 2019년 공공형 어린이집 모집공고에 지원할 자격을 가지고 있다는 사실을 확인하여 주었지만, 위와 같은 내용은 2019년 기준으로 위 지원자격이 언제든지 변경될 수 있어서 추후 만약 제외기준이 상향되어 「사회복지사업법」 제40조제1항제4호의 모든 경우가 지원자격에서 제외되는 것으로 변경된다면 청구인은 최대 5년까지 공공형 어린이집, 시립 위탁어린이집에 지원하지 못하는 불이익을 입게 될 가능성을 전혀 배제할 수 없다. 6) 이 사건 처분의 부당성에 관하여 청구인은 한부모 가정으로 4명의 자녀를 홀로 양육하고 있다. 청구인은 자녀들을 안정적으로 양육하기 위해 청구인이 운영하는 어린이집의 보증금 3,000만 원이 모두 임대료에서 공제되는 최악의 상황에서도 어린이집을 계속 운영하였고, 이러한 청구인의 어려운 사정을 아는 ○○타운 입주자대표회의가 최소금액으로 보증금과 임대료를 책정해 주었던 것이다. 그런데 청구인에게는 보증금 500만 원마저도 낼 돈이 없어 친구에게 500만 원을 빌렸던 것이고, 다만 회계에 관한 지식이 없어 실수로 어린이집 계좌로 그 돈을 입금하였던 것이다. 만약 청구인이 관련 지식을 알고 있었다면 일어나지 않았을 단순한 회계처리의 실수였던 것이다. 피청구인은 예금거래내역 및 당시 사정을 확인하였으므로 이러한 딱한 사정의 청구인이 단순한 실수를 범한 것임을 충분히 알 수 있었음에도, 청구인이 추후 공공형 어린이집에 지원할 수 있는 자격이 박탈될지도 모르는 과중한 처분을 행하였던 것인바, 사실은 행정청의 지도행위만으로도 청구인은 그 위법사항을 충분히 시정하였을 것이므로 이 사건 개선명령부과는 청구인의 잘못에 비하여 매우 과중하여 부당한 처분이라 할 것이다. 만약 올해 공공형 어린이집에 지원할 수 있었다 하여 이 사건 개선명령 취소청구가 기각되고, 그 다음해부터 지원자격이 강화되어 「사회복지사업법」 제40조제1항제4호 위반의 모든 경우에 지원자격을 배제하게 된다면, 그 때에 청구인은 그 누구에게도 청구인의 억울함을 호소할 수 없게 될 것이다. 7) 결론 청구인에게 「사회복지사업법」을 위반하려는 그 어떠한 고의가 존재하지 아니하고 단순한 부지에 의한 실수로 그 위반내용 자체가 매우 경미하여 개선명령을 부과하지 아니하였더라도 충분히 시정할 수 있었던 잘못임에 비하여, 이 사건 개선명령의 부과 및 그것이 기록으로 남음으로 인해 청구인이 추후 받을 불이익과 불이익이 발생될지 모른다는 걱정 등으로 청구인이 입을 정신적인 피해 역시 매우 과중하다고 할 것이어서 이 사건 처분이 부당함을 다투는 것이므로 이 사건 개선명령을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 피청구인은 2019. 6. 3. 청구인이 운영하는 ○○어린이집 지도점검 시 어린이집 운영비에서 지출 불가능한 항목인 임대 보증금을 지출한 사실을 확인하였다. 「사회복지사업법」 제34조(사회복지시설의 설치)제4항에 따르면 시설을 설치ㆍ운영하는 자는 보건복지부령으로 정하는 재무ㆍ회계에 관한 기준에 따라 시설을 투명하게 운영하여야한다. 따라서 「사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계규칙」 제10조제3항제2호에 따라 「영유아보육법」 제2조에 따른 어린이집은 [별표8]에 따른 세출예산과목 구분에 따라 편성해야 한다. 「사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계규칙」 제10조제3항제2호 [별표8]에 따르면 기타운영비 항목으로는 건물 임대료, 건물 융자금의 이자 등을 지출할 수 있다. 하지만 청구인이 운영하는 어린이집 운영비에서 세출예산과목 중 기타운영비에 해당하지 않는 임대보증금을 지출하였기에 2019. 6. 3. 「사회복지사업법 시행규칙」 제26조의2 [별표4]에 따라 「사회복지사업법」 제40조제1항제4호를 근거하여 개선명령 처분을 하였다. 2) 처분의 적법·타당성 청구인이 운영하는 어린이집 운영비에서 세출예산과목 중 기타운영비에 해당하지 않는 임대 보증금을 지출한 사실이 확인되었다. 다만, 보육료 부정유용(횡령)으로 「사회복지사업법」 제40조제1항제4호를 위반하여 행정처분을 받은 경우 어린이집 보조교사 지원 제외 대상이지만, 청구인의 이러한 행위를 「사회복지사업법 시행규칙」 제26조의2 [별표4] 2. 개별기준의 도표 4.다.(그 밖에 회계 및 시설운영과 관련한 부당행위가 발생된 때)을 적용하여 보육료 부정유용이 아닌 단순 회계 부당행위로 판단하였다. 따라서 「사회복지사업법」 제40조제1항제4호 및 같은 법 시행규칙 제26조의2 [별표4]에 따라 행정처분을 하였기에 처분이 부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 【보충서면】 3) 청구인의 주장 요지 청구인은 전세 보증금은 자산으로 2018. 8. 16. 어린이집 통장으로 잘못 입금되어 2019. 11. 11. 입주자대표가 어린이집 통장으로 보증금에 대한 금액을 계좌이체하였다고 한다. 이에 2019. 11. 12. 청구인은 지인 장○○(개명 후 장○○)에게 이 금액을 계좌이체한 후 같은 날 지인 장○○는 청구인의 개인통장(국민은행)으로 계좌이체하였으며, 청구인은 같은 날 보증금을 입주자 대표에게 계좌이체 하였다고 한다. 이에 따라 청구인은 잘못 입금된 오류가 원상복구 되었기에 피청구인이 2019. 9. 20. 청구인에 대하여 한 개선명령 처분은 취소되어야 한다고 주장하고 있다. 4) 보충 답변 보충서면의 주장에서와 같이 청구인이 처분일인 2019. 9. 20. 이후 2019. 11. 11. 및 2019. 11. 12.에 재무·회계와 관련하여 개선을 한 것은 단지 잘못된 행위에 대한 개선명령을 이행한 것으로 이미 피청구인이 행한 처분일 이후의 행위를 근거로 하여 이 사건 위반행위가 「사회복지사업법」 위반이 아닌 적법한 행위라고 보기는 어렵다. 처분 이후 청구인이 이에 대해 개선조치를 하였다면 처분에 대한 인정을 뜻하므로 개선명령처분에 대한 취소는 어렵다. 5) 결론 청구인의 전반적인 주장을 살펴볼 경우 처분에 대해 인정을 하고 있으며, 이에 대해 개선조치도 한 상황이다. 따라서 행정처분을 이행한 상황에서 어린이집 개선명령처분이 취소되어야 한다는 청구인의 주장은 이유가 되지 않으므로 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【사회복지사업법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "사회복지사업"이란 다음 각 목의 법률에 따른 보호ㆍ선도(善導) 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담, 직업지원, 무료 숙박, 지역사회복지, 의료복지, 재가복지(在家福祉), 사회복지관 운영, 정신질환자 및 한센병력자의 사회복귀에 관한 사업 등 각종 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말한다. 바. 「영유아보육법」 4. "사회복지시설"이란 사회복지사업을 할 목적으로 설치된 시설을 말한다. 제3조(다른 법률과의 관계) ① 사회복지사업의 내용 및 절차 등에 관하여 제2조제1호 각 목의 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다. 제34조(사회복지시설의 설치) ④ 시설을 설치ㆍ운영하는 자는 보건복지부령으로 정하는 재무ㆍ회계에 관한 기준에 따라 시설을 투명하게 운영하여야 한다. 제40조(시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 폐쇄 등) ① 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 시설이 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 그 시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 장의 교체를 명하거나 시설의 폐쇄를 명할 수 있다. 4. 회계부정이나 불법행위 또는 그 밖의 부당행위 등이 발견되었을 때 ③ 제1항에 따른 행정처분의 세부적인 기준은 그 위반행위의 유형과 위반 정도 등을 고려하여 보건복지부령으로 정한다. 【사회복지사업법 시행규칙】 제26조의2(행정처분의 기준) 법 제40조제3항의 규정에 의한 행정처분의 세부적인 기준은 별표 4와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024065"></img> 【사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계 규칙】 제2조(재무ㆍ회계운영의 기본원칙) 사회복지법인(이하 "법인"이라 한다) 및 사회복지시설(법인이 설치ㆍ운영하는 사회복지시설을 포함하며, 이하 "시설"이라 한다)의 재무ㆍ회계는 그 설립목적에 따라 건전하게 운영되어야 한다. 제10조(예산의 편성 및 결정절차) ① 법인의 대표이사 및 시설의 장은 예산을 편성하여 각각 법인 이사회의 의결 및 「사회복지사업법」 제36조에 따른 운영위원회 또는 「영유아보육법」 제25조에 따른 어린이집운영위원회(이하 "시설운영위원회"라 한다)에의 보고를 거쳐 확정한다. 다만, 법인이 설치ㆍ운영하는 시설인 경우에는 시설운영위원회에 보고한 후 법인 이사회의 의결을 거쳐 확정한다. ②법인의 대표이사 및 시설의 장은 제1항에 따라 확정한 예산을 매 회계연도 개시 5일전까지 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출(「사회복지사업법」 제6조의2제2항에 따른 정보시스템을 활용한 제출을 포함한다)하여야 한다. ③ 제1항에 따라 예산을 편성할 경우 법인회계와 시설회계의 예산은 별표 1부터 별표 4까지에 따른 세입ㆍ세출예산과목 구분에 따라 편성하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 시설은 각 호에서 정하는 바에 따라 편성한다. 2. 「영유아보육법」 제2조에 따른 어린이집: 별표 7 및 별표 8에 따른 세입ㆍ세출예산과목 구분에 따라 편성 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024063"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 차용증, 각 어린이집 계좌 금융거래내역, 임대차계약서, 처분사전통지, 의견서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○1로 ○○ 반○○ ○○타운 ○○동 소재 ○○어린이집의 대표자 겸 원장이다. 나) 피청구인은 2019. 6. 3. 이 사건 어린이집에 대하여 지도·점검을 한 결과, 임대보증금 500만 원이 2018. 8. 16. 어린이집 운영비 통장에서 지출된 사실을 적발하였다. 다) 피청구인은 2019. 6. 17. 청구인에게 처분사전통지, 같은 해 6. 28. 의견서 접수, 같은 해 7. 10. 의견제출에 따른 검토의견 회신 절차를 거쳐, 같은 해 9. 20. 이 사건 어린이집의 자산인 임대보증금을 어린이집 운영비에서 지출하여 「사회복지사업법」 제34조제4항을 위반하였다는 사유로 같은 법 제40조제1항제4호에 의거 500만 원을 어린이집 통장에 여입하라는 개선명령을 하였다. 2) 「사회복지사업법」 제34조제4항에 의하면 시설을 설치ㆍ운영하는 자는 보건복지부령으로 정하는 재무ㆍ회계에 관한 기준에 따라 시설을 투명하게 운영하여야 하고, 「사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계 규칙」 제10조제1항 본문 및 제3항제2호에 의하면 법인의 대표이사 및 시설의 장은 예산을 편성하여 각각 법인 이사회의 의결 및 「사회복지사업법」 제36조에 따른 운영위원회 또는 「영유아보육법」 제25조에 따른 어린이집운영위원회에의 보고를 거쳐 확정되는데, 예산을 편성할 경우 「영유아보육법」 제2조에 따른 어린이집의 예산은 별표 8에 따른 세입ㆍ세출예산과목 구분에 따라 편성하여야 한다. 「사회복지사업법」 제40조제1항제4호에 의하면 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 시설에서 회계부정이나 불법행위 또는 그 밖의 부당행위 등이 발견되었을 때에는 그 시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 장의 교체를 명하거나 시설의 폐쇄를 명할 수 있다. 같은 법 제40조제3항 및 같은 법 시행규칙 제26조의2 [별표 4] 2.개별기준의 제4호다목에 의하면 같은 법 제40조제1항제4호를 위반하여 그 밖의 회계 및 시설운영과 관련한 부당행위가 발생된 때 그 부당행위가 1차 위반의 경우에는 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그 시설의 개선을 명할 수 있다. 3) 청구인은 단지 회계에 대한 지식 부족으로 인한 경미한 과실로 어린이집 운영비에서 임대차보증금 500만 원을 이체하였을 뿐이고, 개선명령을 받아 원상복구를 하였고, 사실은 행정청의 행정지도만으로도 청구인은 그 위법사항을 충분히 시정하였을 것인데, 이 사건 처분으로 인하여 추후 공공형 어린이집 등에 지원 자격이 강화되는 경우 지원 자격이 박탈될지도 모르는 상황에 처하게 되었으므로, 이 사건 처분은 청구인의 잘못에 비하여 매우 과중하여 부당한 처분이라고 주장한다. 살피건대, 청구인은 2018. 8. 16. 이 사건 어린이집의 자산인 전세보증금을 어린이집 운영비 통장에서 입주자대표회의 통장으로 계좌이체하였는데, 「사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계규칙」 별표8에 의하면 어린이집 세출 항목 중 기타운영비는 다른 항목에 포함하여 지출할 수 없는 제반경비를 말하고 건물 임대료와 건물 융자금의 이자를 기타운영비 항목으로 지출할 수 있으나 전세보증금은 이에 포함되지 아니하므로, 청구인이 「사회복지사업법」 제34조제4항을 위반한 사실이 인정되고, 청구인도 이와 같은 위반사실을 인정하여 이 사건 처분 이후에 이를 시정하여 원상회복을 하였던 것이므로, 이 사건 처분에 하자가 있다고 보기 어렵다. 행정법상의 제재 및 규제는 객관적인 행위 위반사실에 대하여 부과되는 것으로서 제재상황을 초래한 개인의 주관적인 상황을 전제하거나 판단하지 않는 것이 원칙이다. 어린이집은 「사회복지사업법」 제2조제1호바목의 사회복시시설로서 보건복지부령으로 정하는 재무ㆍ회계에 관한 기준에 따라 시설을 투명하게 운영하여야 하고, 이를 위반하는 행위에 대한 제재규정들은 위반의 목적이나, 동기, 개인적인 유용의 여부를 떠나 행위위법성 자체를 규율하려는 목적이 크다. 그리고 행정지도와 행정처분은 그 본질상 전혀 다른 성질의 것으로서 행정지도는 행정기관이 행정객체에 대하여 권력적이고 법적 행위에 의하지 않고 행정목적을 달성하기 위하여 규제 내지 유도의 수단으로서 협력을 구하는 일을 의미한다. 이에 대하여 법규정상에 명문으로 규정된 제재처분은 규정에 따라 행정처분의 방식에 의할 것이지, 사전에 행정지도라는 방식을 거쳐야 하거나 혹은 행정지도의 방식을 선택할 수 있는 선택의 가능성이 행정의 의사에 따라 달라지는 것은 아니다. 따라서 행정지도는 이 사건 개선명령처분과 같이 논의될 수 있는 것이 아니다. 나아가 청구인이 주의의무를 게을리하였다는 사정이나 개선명령에 따라 원상복구를 하였다는 사정만으로 이 사건 처분이 위법하다 할 수 없다. 위와 같은 점에서 법위반사실을 이유로 한 제재처분에 대하여 행정지도를 하지 않고 개선명령처분을 한 것이 청구인의 위반행위에 비하여 과중하여 비례원칙에 반한다는 취지의 주장은 행정지도의 본질을 오해하고 있는 것으로서 이 사건에서는 고려될 수 없다고 할 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.