사회복지사업법위반 개선명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2015. 9. 1. 공공형 어린이집으로 선정된 OOO시에 소재한 OOOO 어린이집(이하‘이 사건 어린이집’이라 한다)의 대표자이며, 피청구인이 2018. 2. 8. 이 사건 어린이집에 대한 점검을 실시한 결과, 청구인이 퇴직금 지급을 위해 가입한 보험상품이 퇴직금 지급에 부적합한 개인연금보험임에도 어린이집 회계에서 매월 400,000원을 퇴직적립금 목(계정)으로 2012. 5.부터 2018. 1.까지 27,600,000원 처리한 사실을 적발하였다. 이에 피청구인은 2018. 3. 22. 청구인에 대하여 개선명령에 대한 사전통지 후, 2018. 4. 12.「사회복지법」제40조제1항제4호 위반에 따라 어린이집 운영비로 부당지출한 27,600,000원에 대한 여입조치 개선명령 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2012. 5. 25. OOOOOO주식회사와 퇴직금 지급을 위하여 계약자 및 수익자를 OOOOOO어린이집(현 명칭인 OOOO 어린이집으로 변경하기 전 명칭이다)으로 하여 보험료는 40만원의 저축성보험인“무)Bestplan 연금보험v12 1종(적립형)”보험상품(이하“이 사건 보험상품”이라 한다)에 가입을 하였고, 이 사건 보험상품의 만기시나 중도해지시 보험금이나 해약금은 이 사건 어린이집 명의의 통장으로 돌아오도록 하였다. 2) 청구인은“퇴직금 지급을 위해 보험상품을 가입한 경우에는 수익자가 개인(원장 또는 대표자)명의가 아닌 어린이집 명의로 되어 있는 계약자에 한하여 인정”된다는 보건복지부의 공문에 따라 퇴직금 지급을 위하여 이 사건 보험상품에 가입하게 된 것이다. 3) 그리고 당시 시행되고 있는 근로자퇴직급여 보장법 시행령 제17조제1항제1호나목에 따르면 적립금의 운용방법의 하나로“「보험업법」에 의한 보험회사가 취급하는 보험계약”을 인정하고 있었다. 4) 이 사건 보험상품에 가입한 청구인은 이 사건 어린이집에서 근무하던 교사가 퇴직하게 되면 이 사건 보험상품에서 중도인출한 돈을 이 사건 어린이집 운영비통장으로 반환받은 후 퇴직하는 교사에게 퇴직금으로 지급하였고, 다른 용도로 사용한 돈은 한 푼도 없다. 5) 청구인은 이 사건 보험상품을 2012. 5. 25. 가입한 이래 6년 가까이 공공형 어린이집 선정 및 재선정, 재무회계 개별컨설팅, 평가인증, 지도점검 시 단 한 번도 이 사건 보험상품으로 퇴직적립금을 운영하는 것에 대해 개선명령이나 시정명령을 받은 적이 없었다. 청구인은 OOOO진흥원에서 실시하는 재무회계 개별 컨설팅을 받을 때 코디네이터들로부터 이 사건 보험상품으로 퇴직적립금을 운영하는 것이 법에 위반되니 다른 제도로 변경할 것을 권고 받은 적이 없고, 2015년 컨설팅시 코디네이터로부터 그 동안 보육교사들의 인건비가 상승하였으니 이 사건 보험상품의 보험료를 40만원에서 45만원으로 올릴 것을 조언 받았을 뿐이며, 회계교육이나 직무교육을 받을 때에도 보험상품으로 퇴직적립금을 운영해서는 안 된다는 말을 듣지 못하였다. 당시 많은 어린이집들이 청구인과 같이 퇴직금 지급을 위한 보험상품에 가입을 하였는데, 청구인이 이 사건 처분을 받은 후 다른 어린이집 원장들로부터 들은 바에 의하면 이 사건 처분의 원인이 된 사실과 동일한 사실에 대하여 지적을 받고 그 시정을 권고 받았을 뿐, 청구인처럼 이 사건 처분과 같은 개선명령처분을 받지 않았다고 하였다. 6) 위와 같이 청구인은 법령 및 보건복지부의 공문에 의거하여 이 사건 보험상품으로 퇴직적립금을 운영한 것으로 이는 적법한 것이며, 위와 같이 퇴직적립금 운영이 위법한 것이라 하더라도 청구인은 위 보건복지부의 공문을 신뢰하고 위와 같이 이 사건 처분 전까지 피청구인을 비롯한 관련기관들이 위 퇴직적립금 운영에 대해 위법함을 지적하지 않음으로써 적법한 것으로 신뢰하고 지금까지 이 사건 보험상품으로 퇴직적립금을 운영한 것인데, 이제 와서 청구인에게 이 사건 처분을 하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위배되므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2015. 9. 1. 공공형 어린이집으로 선정된 이 사건 어린이집의 대표자로, 피청구인은 2018 공공형 어린이집 특별 기획점검 계획에 따라 2018. 2. 8. 이 사건 어린이집에 대하여 현장점검을 하였다. 지도점검 결과 피청구인은 2012. 5.부터 청구인이 개인종신보험을 가입하여 어린이집 회계에서 매월 400,000원을 퇴직적립금 목으로 2018. 1.까지 총 27,600,000원을 처리한 사실을 적발하였다. 점검 시 이에 대해 이 사건 어린이집의 원장인 OOO은 퇴직적립금은 OO생명에 적립하고 있고, 1년 이상 근무한 교사의 퇴직금은 청구인의 개인 돈으로 지급하였다고 하였으나, 퇴직금 수령증 등 지급증빙내역은 없어 확인불가하였다. 피청구인은 원고가 가입한 OO화재“무)BestPlan 연금보험v12 1종(적립형)보험”의 계약서 및 약관을 검토하여 이 보험이 개인종신연금 보험임을 확인하고 2018. 3. 22. 개선명령에 대한 사전통지를 하였다. 청구인은 2018. 3. 30. 제출한 의견제출서를 통해 이 보험은 계약자가 어린이집으로 되어있는 법인계약이며, 사망시 보험금은 개인통장이 아닌 어린이집 통장으로 지급되며 퇴직금 운영용도로만 사용할 수 있다고 주장하였다. 피청구인은 청구인의 의견에 대한 사실 확인을 위해 2018. 4. 6. 고용노동부에 이 보험이 법으로 정한 퇴직급여제도에 해당하는 지에 대해 질의하여 2018. 4. 10. 이 보험은 근로자퇴직급여보장법 제4조에 따른 퇴직급여제도를 설정한 것이라고 보기는 어렵다고 사료된다는 답변을 받았다. 이에 따라 피청구인은 2018. 4. 12. 청구인에 대하여 「사회복지사업법」제40조제1항제4호 위반에 따라 어린이집 운영비로 부당지출한 27,600,000원에 대한 여입조치하라는 개선 명령처분을 하고, 2018. 4. 23. 공공형 어린이집 취소처분 사유가 발생한 이 사건 어린이집과 관련된 자료를 경기도 보육청소년 담당관에 제출하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 청구인은 퇴직금 적립을 위하여 퇴직적립금 목에서 이 보험상품을 가입하였다고 주장하지만, 이 보험은 주계약자가 종신연금형(개인형)으로 퇴직금 지급 목적을 위한 퇴직연금상 품이 아닌 개인연금상품이다. 또한 청구인의 주장대로 교사의 퇴직금 적립을 위해 이 보험에 가입하였다면, 1년 이상 근무한 교직원의 퇴직 시 이 보험에서 인출하여 퇴직금을 지급했어야 할 것이다. 그러나 청구인은 이 보험을 통해 단 한 차례도 교사의 퇴직금을 지급한 적이 없으며 점검 당시 재무회계서류에서 퇴직교직원에 퇴직금을 지급한 사실 및 증빙자료를 확인할 수 없었다. 이 사건 어린이집의 2012년부터 현재까지 퇴직교직원 18명 중 근무기간 1개월 미만을 제외하고 근속기간이 1년 미만인 교직원은 총 11명이다. 근속기간이 1년 미만인 자가 퇴직한 경우 해당 근로자의 퇴직적립금을 반환하지 않고 퇴직 후 3월 이내에 퇴직적립금목으로 여입 후 타목으로 재편성해야 함에도 1년 미만 퇴직교직원에 대해 회계처리도 하지 않았다. 따라서 퇴직적립금은 보육교직원의 퇴직금 지급을 위한 인출금으로 사용해야 하나 청구인 개인을 위한 연금보험 적립금으로 사용하였기에 이는 청구인이 보조금을 개인용도로 부정사용한 것이다. 보조금을 개인용도로 사용한 청구인의 행위가「사회복지사업법」제40조 위반에 따른 개선명령 사유에 해당하는 것은 명백하므로 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다. 3) 청구인 주장의 부당성 청구인은“퇴직금 지급을 위해 보험상품을 가입한 경우에는 수익자가 개인(원장 또는 대표자)명의가 아닌 어린이집 명의로 되어있는 계약에 한하여 인정”된다는 보건복지부의 공문에 따라 퇴직금 지급을 위하여 이 사건 보험상품에 가입하게 된 것이라는 주장에 대하여, <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270903"></img> 청구인이 보험가입의 증거로 제시한 보건복지부의 공문의 수익자에 대한 내용이 기재된 바로 밑줄에 별표로“보험상품의 특성상 가입 초기 중도 인출 시 원금손실 등이 발생 할 수 있으므로 퇴직자 발생 시 퇴직금 지급에 지장이 없도록 관리”라고 기재되어 있다. 청구인이 이 보건복지부 공문을 참고하여 보험에 가입하였다면, 퇴직자 발생 시 퇴직금 지급에 지장이 없도록 관리하라는 별표의 유의사항에 대해서도 알고 있었을 것이다. 그럼에도 퇴직적립금 운영관리에 관한 다른 안내사항은 다 무시하고 퇴직적립금 조건 중에 일부분인 청구인에게 유리한 내용만을 발췌하여 계약자 및 수익자가 어린이집 명의로 되어있으므로 퇴직적립금이라고 하는 청구인의 주장은 개선명령처분에 대해 면피하기 위한 변명일 뿐이다. 또한 청구인이 보험가입 후 서명한 상품주요내용 확인서에는 이 보험에 대한 설명이 자세히 기재되어 있다. 이 상품의“중도인출은 해약 시 환급되는 금액의 일정비율(70%) 이내에서 가능하므로 보험가입 초기부터 상당기간은 중도인출금이 없거나 매우적어 종업원 퇴직금 지급이 곤란” 할 수 있고,“중도인출은 적립액의 일부를 인출하는 것으로 조기에 과다 인출하거나 수시로 인출할 경우 원금손실이 발생”할 수 있다고 안내되어 있으며, 이에 대한 고객확인란에는“예”로 표시되어 있다. 따라서 청구인이 보험가입 당시에 이 보험을 통해서는 교직원에 대한 퇴직금 지급이 어려울 수 있다는 사실을 인지하고 있었으므로 이 보험 상품의 가입당시부터 교직원의 퇴직금 지급하기 위해 사용할 의사가 없었고 청구인 개인의 연금의 적립을 위해 이 보험에 가입한 것으로 볼 수 있다. 4) 청구인이 이 사건 어린이집에서 근무하던 교사가 퇴직하게 되면 이 사건 보험상품에서 중도인출한 돈을 이 사건 어린이집 운영비통장으로 반환받은 후 퇴직하는 교사에게 퇴 직금으로 지급하였고, 다른 용도로 사용한 돈은 한 푼도 없다는 주장에 대하여, 청구인은 경기도 보육청소년담당관 공공형어린이집 담당자로부터 공공형 어린이집 취소처분에 대한 사전통지를 받고, 도 담당자에게도 같은 내용의 의견제출서를 제출하였다. 도 담당자는 청구인의 주장대로 실제로 이 보험상품에서 중도인출하여 퇴직금이 지급되었는지에 대해 사실 확인을 위해 청구인에게 관련 증빙자료를 제출하라고 하였으나, 청구인은 이를 제출하지 않았다. 도 담당자는 해당 보험사에 이 보험상품에서 중도인출된 내역이 있는지에 대해 보험사에 문의하였고, 보험사로부터 중도인출된 것을 확인해줄 수는 없고, 중도인출이 되었다면, 통장에 입금내역이 있으므로 입증자료를 제출받으라는 답변을 들었고, 이에 재차 청구인에게 증거자료를 제출하라고 요구하였으나, 청구인은 제출하지 않았다. 청구인은 이 보험 상품을 다른 용도로 사용한 돈이 없다고 하지만, 이는 이 보험상품의 특성상 중도인출이나 해지시 손실이 크기 때문에 다른 용도로 사용할 수 없었던 것으로 보인다. 5) 청구인은 이 사건 처분 전까지 피청구인을 비롯한 관련 기관들이 위 퇴직적립금 운영에 대해 위법함을 지적하지 않음으로써 적법한 것으로 신뢰하고 지금까지 이 보험상품으 로 퇴직적립금을 운영한 것인데 이제 와서 신청인에게 이 사건 처분을 하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위배되는 것이라는 주장에 대하여, 청구인은 OOOO진흥원에서 실시하는 재무회계 개별 컨설팅을 받을 때 코디네이터들로부터 이 사건 보험상품으로 퇴직적립금을 운영하는 것에 대해 권고 받은 적이 없고, 보험료를 45만원으로 올릴 것을 조언 받았다고 하였다. 공공형 재무회계 보육컨설팅은 운영관리 컨설턴트가 어린이집에 개별 방문하여 재무회계 운영상태에 따른 맞춤형 컨설팅을 실시하는 것이다. 피청구인이 2018. 5. 21. OOOO진흥원 공공형 회계컨설팅담당자 신O성에게 유선으로 확인해 본 결과 전반적인 회계나 영수증 처리방법에 대한 컨설팅으로 인건비 상승에 따라 퇴직적립금의 금액을 증액하라고 안내했을 수 있으나 지도·점검이 아니므로 관련 증빙자료를 요구하여 서류를 확인한 적은 없다는 답변을 들었다. 피청구인은 보육통합시스템에 2012. 2. 17.「어린이집 퇴직적립금관리 안내」의 제목의 공지사항을 게재하였다. 이 공지사항을 통해 2011. 9. 28. 금융감독원 보도자료‘사회복지·보육시설에 대한 보험상품 불완전판매 시정조치’발표에 따라 퇴직금 제도를 설정하여 운영하는 어린이집이 불완전판매 보험상품 등으로 인해 피해를 입지 않도록 퇴직급여제도 중 퇴직금제도를 설정한 어린이집에 대한 관리 방안을 안내하였다. 2014. 3. 7.에도‘[공지]퇴직적립금 관련입니다’라는 제목으로 퇴직연금제도는 은행 및 보험상품을 가입하는 것으로 해지 시 손실금이 발생되면 안 되며 중도인출이 언제든지 자유로워야 한다는 내용을 보육통합시스템을 통해 공지한 바 있다. 이와 같이 수차례 언론보도를 통해 보험회사의 퇴직연금상품에 대한 위험성이 보도되었고, 피청구인이 보육통합시스템을 통해서도 공지하였으나 청구인은 이 보험상품의 계약자가 어린이집이라는 이유로 2012. 5. 25. 이 보험상품에 가입하였고 매월 40만원을 퇴직적립금으로 납부하였다. 그러나 퇴직자 발생 시 본 보험 상품에서 퇴직금을 지급한 사실을 확인 할 수 없다. 이는 퇴직금 지급을 위해 가입한 보험 상품이 아님을 방증하는 것이다. 따라서 청구인의 이와 같은 행위는 그에 따른 처분을 면하기는 어렵다. 6) 위와 같이 청구인이 가입한 보험상품은 보육교직원 퇴직금 지급 목적을 위한 퇴직연금상품이 아닌 개인연금상품이다. 피청구인은 이에 따라 보조금을 부적절하게 사용한 객관적 사실을 바탕으로 사회복지법위반에 따른 개선명령 처분을 한 것이므로 적법·타당하다. 이 사건 처분이 공공형 어린이집 선정 취소의 전제조건이라고 하여 이 사건 처분이 이행되지 않는다면, 보육서비스의 질을 향상시키는 동시에 그 공공성을 확보한다는 목적으로 우수한 시설을 선정하여 운영비를 지원하고 양질의 보육을 영유아에게 제공하는 등 우수보육 인프라로서 기능할 수 있도록 하고자 하는 공공형 어린이집 취지에도 반한다. 청구인은 보조금의 지급이 축소되는 경제적 불이익을 받겠지만 일반 어린이집으로 이 사건 어린이집을 운영할 수 있으므로 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익이 더 중대하다. 위와 같은 이유로 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다 할 것이므로 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【사회복지사업법】 제40조(시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 폐쇄 등) ① 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구 청장은 시설이 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 그 시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 장의 교 체를 명하거나 시설의 폐쇄를 명할 수 있다. 1. 시설이 설치기준에 미달하게 되었을 때 2. 사회복지법인 또는 비영리법인이 설치ㆍ운영하는 시설의 경우 그 사회복지법인 또는 비영리법인의 설립허가가 취소되었을 때 3. 설치 목적이 달성되었거나 그 밖의 사유로 계속하여 운영될 필요가 없다고 인정할 때 4. 회계부정이나 불법행위 또는 그 밖의 부당행위 등이 발견되었을 때 5. 제34조제2항에 따른 신고를 하지 아니하고 시설을 설치ㆍ운영하였을 때 6. 제36조제1항에 따른 운영위원회를 설치하지 아니하거나 운영하지 아니하였을 때 7. 정당한 이유 없이 제51조제1항에 따른 보고 또는 자료 제출을 하지 아니하거나 거짓으로 하였을 때 8. 정당한 이유 없이 제51조제1항에 따른 검사ㆍ질문을 거부ㆍ방해하거나 기피하였을 때 9. 시설에서 「성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」 제2조제1항 제3호부터 제5호까지의 성폭력범죄 또는 「아동ㆍ청소년의 성보호에 관한 법률」 제2조제3호의 아동ㆍ청소년대상 성폭력범죄가 발생한 때 10. 1년 이상 시설이 휴지상태에 있어 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 재개를 권고하였음에도 불구하고 재개하지 아니한 때 ② 제1항에 따른 사업의 정지 및 시설의 폐쇄 명령을 받은 경우에는 제38조제3항을 준용한다. ③ 제1항에 따른 행정처분의 세부적인 기준은 그 위반행위의 유형과 위반 정도 등을 고려하여 보건복 지부령으로 정한다. 【사회복지사업법 시행규칙】 제26조의2(행정처분의 기준) 법 제40조제3항의 규정에 의한 행정처분의 세부적인 기준은 별표 4와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270905"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2015. 9. 1. 공공형 어린이집으로 선정된 OOO시에 소재한 OOOO 어린이집의 대표자이다. 나) 피청구인은 2018. 2. 8. 이 사건 어린이집에 대한 점검을 실시한 결과, 청구인이 가입한 보험상품이 개인연금보험임에도 어린이집 회계에서 매월 400,000원을 퇴직적립금 목(계정)으로 2012. 5.부터 2018. 1.까지 27,600,000원 처리한 사실을 적발하였다. 다) 이 사건 어린이집의 원장인 OOO이 2018. 2. 1. 작성한 확인서에는 다음과 같이 기재되어 있다. 퇴직금 적립은 동부생명에 보험금을 적립하였습니다. 1년 이상 근무한 선생님의 퇴 직금은 대표자의 개인 돈으로 지불함 라) 또한 청구인이 보험상품 가입 시 상품 주요내용 확인서에 자필서명한 내용에 따르면 상품 가입 목적에 대한 확인사항으로, 본인이 가입한 상품은 퇴직연금 상품이 아닌 개인연금 상품이며, 종업원 퇴직금 지급목적을 위한 퇴직연금 상품이나 단기저축성상품이 아님을 설명 받았습니까? 라는 질문에 예(O) 표시한 사실이 있다. 마) 이에 피청구인은 2018. 3. 22. 청구인에 대하여 개선명령에 대한 사전통지 후, 2018. 4. 12.「사회복지법」제40조제1항제4호 위반에 따라 어린이집 운영비로 부당지출한 27,600,000원에 대한 여입조치 개선명령 처분을 하였다. 2)「사회복지법」제40조(시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 폐쇄 등)제1항제4호에 의하면 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 시설이 회계부정이나 불법행위 또는 그 밖의 부당행위 등이 발견되었을 때에는 그 시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 장의 교 체를 명하거나 시설의 폐쇄를 명할 수 있다. 또한「사회복지사업법 시행규칙」제26조의2 행정처분의 기준에 따르면 1차 위반인 경우 개선명령 처분에 처한다고 규정하고 있다. 3) 위 인정사실에 의하면, 청구인이 어린이집 회계에서 매월 퇴직적립금 계정에서 개인연금상품에 해당하는 보험상품에 비용을 납입하고, 대표자 개인 돈으로 퇴직금을 지급한 행위는「사회복지사업법」제40조제1항제4호 소정의 회계부정이나 불법행위 또는 그 밖의 부당행위로서 국가나 지방자치단체의 보조금 또는 후원금을 사용용도 외의 용도로 사용한 때에 해당함을 인정할 수 있고, 그에 대하여 청구인이 어린이집 운영비로 부당지출한 27,600,000원에 대하여「사회복지사업법 시행규칙」제26조의2 소정의 행정처분 기준에 의하여 동액 상당의 여입조치 개선명령을 한 피청구인의 처분은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.