사회서비스이용법위반 부당이득징수처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2013. 7. 18. 인가를 받아 ○○시 ○○구 ○○대로 ○○번길 ○○-○○에 소재하는‘○○○○ 어린이집’(이하‘이 사건 어린이집’이라 한다)을 운영하는 대표자겸 원장인 자로, 2013. 8월부터 2014. 4월까지 경기도 외에 거주하는 입소아동 51명에 대하여 보육통합정보시스템 상〈입소시등록거주지〉를“서울특별시 ○○구”가 아닌 “경기도제2청사 ○○시 ○○구”로 등록하여 경기도 거주 보육아동에게만 지원되는 누리과정 차액보육료를 부정수급 받은 사실이 적발되어, 피청구인은 2014. 11. 3. 「사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률」(이하‘사회서비스이용법’이라 한다) 제21조에 따라 부정수급 받은 누리과정 차액보육료 5,160,000원의 부당이득징수처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분은 누리과정 차액보육료 등 보육료를 교부받은 자는 어린이집 운영자가 아니라 영유아보호자이므로 비록 어린이집 운영자의 부당한 방법이 개입되었다하더라도 어린이집에 반환명령을 할 수 없다는 대법원 판례(대법원 2014. 6. 12. 2012두28032 판결)에 정면으로 배치되고, 청구인 어린이집은 사회서비스이용법 적용대상이 아니므로 동법을 적용하여 행한 이 사건 처분은 법률에 근거 없이 행하여진 것이며, 적용대상이라 하더라도 이 사건 처분의 근거조항인 사회서비스이용법 제21조 제1항의 ‘부당한 방법으로 사회서비스 제공 비용을 지급받은 제공자’에는 위 대법원 판례에 비추어 볼 때 부당이득의 환수대상은 어린이집이 아니라 영유아보호자이므로 청구인에게 행한 이 사건 처분은 부당한 것이다. 2) 피청구인은 어린이집 누리과정 차액보육료 지원대상이 아닌 서울 거주 어린이에게도 이를 지급 후, 청구인 어린이집에 영유아보육법에 의거 부당이득 반환명령처분을 행한 이후 “영유아보육법에 근거하여 지원되는 누리과정 보육료는 어린이집에 지원하는 보조금이 아니므로 비록 어린이집이 거짓이나 부당하게 개입되었다 하더라도 부당하게 보육료를 지급받은 자는 영유아 보호자”라고 대법원에서 판시함에 따라 당초의 영유아보육법에 의한 반환명령처분을 취소하고 다시 사회서비스이용법 제21조를 적용하여 청구인에게 누리과정 차액보육료를 부당이득으로 보아 청구인에게 환수 처분을 하였다. 3) 누리과정 차액보육료는 영유아보호자가 아이사랑카드로 어린이집에 보육료를 결제할 때 전자시스템에 의거 자동적으로 부모가 납부해야할 보육료 중 누리차액보육료 3만원이 공제되고 나머지 차액보육료만 어린이집에 결제되는 것으로, 예를 들어 만3세 어린이의 보육료 총액 283,000원을 학부모가 아이사랑카드로 결제하면, 정부지원액 220,000원 + 학부모부담액 33,000원 + 경기도 누리과정 차액보육료 30,000원이 합산되어 보육료 총액인 283,000원이 어린이집 통장으로 입금되는 형태이다. 4) 피청구인의 ‘누리과정차액보육료 지원’에서와 같이 누리과정차액보육료는 경기도가 어린이집 이용 만3-5세 어린이부모의 보육비 부담 경감을 위해 부모 본인부담 보육비의 일부(3만원)를 지원하는 제도로써 경기도민인 학부모에게만 지원하는 제도(서울시는 누리과정 차액보육료제도 없음)이고, 결국 누리과정 차액보육료는 어린이집 이용 학부모가 부담하는 비용 중 일부를 경기도가 지원하는 것이므로 누리과정 차액보육료는 학부모에게 지원되는 것이지 어린이집에 지원되는 것이 아니며, 비록 구청에서 누리과정 차액보육료 3만원을 지원하는 절차를 학부모에게 직접 지급하지 않고 학부모가 아이사랑카드 결제를 통해 해당 금액을 지원하는 형태라 하더라도 누리과정 차액보육료의 수혜자는 학부모이다. 5) 보육료는 복지부에서 운영하는 보육통합정보시스템에 의거 전산으로 입력 및 자동 청구·지급되는 구조이고, 이 사건의 누리차액보육료는 경기도에만 있는 제도이므로 우리나라의 보육료 시스템인 보육통합정보시스템의 기능을 활용하여 운영되고 있으며, 이 사건 누리차액 보육료 지급시스템의 핵심은 ‘어린이집 지원시스템 사용자 매뉴얼’ 제39쪽의 아동관리 화면에서 아동 등록시 팝업창에서 이름과 주민등록번호, 자격확인(보육료 지원자격 자동반영), 실명인증, 기타정보입력, 저장 순으로 입력하라고 되어 있고, 이와 같이 청구인 어린이집에서 입력하는 과정에서 ‘입소시 등록거주지’란은 입력하지 않고 이름과 주민등록번호만을 입력하였다. 6) 피청구인은 ‘입소시 등록거주지’가 누리과정 차액보육료 지급대상을 가려내는 기준으로 보고 행정처리 한다고 주장하고 있고, 청구인은 서울 ○○구에 거주하는 어린이의 경우 ‘입소시 등록거주지’를 서울 ○○구로 등록하지 않고 입력자체도 하지 않았고(경기도 거주 어린이와 서울거주 어린이를 불문하고 입소시 등록거주지 자체를 입력하지 않았고, 허위로 입력하지도 않았음), 입력하지 않으니까 입소 어린이의 ‘입소시 등록거주지’가 자동적으로 청구인 어린이집 주소지(경기도 ○○시 ○○구)로 생성되었으며, 이러한 결과로 피청구인은 서울거주 어린이도 경기도 거주로 보아 누리과정 차액보육료가 지급되었다는 주장이다(이는 피청구인 직원이 2014. 10. 17. 이후 구두로 주장한 사항임). 7) 청구인은 서울에서 다년간 어린이집을 운영하여 오면서 ‘입소시 등록거주지’란은 입력하지 않은 경험에 따라 경기도에 이 사건 어린이집을 개설하고 나서부터도 당연히 ‘입소시 등록거주지’란은 입력하지 않았으며, 어린이집 행정업무를 전자적으로 처리하는 업무시스템이 복잡·다양하고 ‘입소시 등록거주지’는 누리과정 차액보육료의 지급 기준이 되므로 서울 등 타시도 어린이가 경기도 소재 어린이집에 입소한 경우에는 어린이의 ‘입소시 등록거주지’에 주의하라는 등 업무화면 입력 매뉴얼이나 기타 교육 자료에 상세한 설명도 없는 등 입력 여부를 이해하지 못하여 그냥 입력을 하지 않은 것이다. 8) 한 가정의 두 자녀가 동시에 본 어린이집에 입소하게 되어 두 자녀를 보육통합시스템 상에서 신규 아동등록을 할 때도 ‘입소시 등록거주지’란은 입력하지 않았으나 주민등록상 주소지가 동일함에도 불구하고 한 명은 누리차액보육료가 지원이 되고 다른 한명은 누리차액보육료가 지원되지 않은 사실을 확인하였고, 청구인 어린이집에서 ‘아동관리’화면상의 어린이의 주민등록번호를 입력하였으므로 우리나라의 전자 행정망 수준(특히, 보육통합정보시스템은 행정기관의 행복e음과 연계되어 있음)으로 미루어 볼 때, 자동적으로 아동의 거주지 주소가 활성화 되어 피청구인은 아동의 실 주소확인이 가능한 것으로 확인된다. 9) 즉, ‘입소시 등록거주지’를 입력하지 않았다 하더라도 구청에서는 어린이집에서 입력한 어린이의 주민번호를 활용하여 얼마든지 어린이가 경기도에 거주하는지 여부를 가려낼 수 있었고, 청구인은 ‘입소시 등록거주지’ 입력관련 고의성이 없고 결과론적으로 어린이의 주소지를 자동적으로 알 수 있도록 어린이의 주민등록번호를 입력하였으며, 청구인은 입소아동이 서울 ○○구에 거주하고 있다는 사실을 주민등록 등본 및 기타 서류로 알고 있었으나 보육료 결제는 부모가 직접 ARS시스템을 이용하여 아이사랑카드로 결제하므로 누리과정차액까지 지원받은 사실은 몰랐고, 청구인이 어린이 가정에 보낸 보육료 안내문상에서도 서울거주 어린이는 누리과정 차액지원대상이 아니므로 경기도 거주 어린이보다 월 3만원을 더 납부해야 한다는 내용의 금액표를 각 가정에 안내한 것으로도 알 수 있다. 10) 피청구인의 이 사건 반환명령 사전통지문에서 밝힌 대법원 판결에 따르면, 이 사건과 같은 누리차액보육료는 지방자치단체(경기도)가 영유아의 보호자에게 보육에 필요한 비용을 지원하는 것이므로 보육료(이 사건 누리과정 차액보육료)를 교부받은 자는 어린이집 운영자가 아니라 영유아 보호자이고, 따라서 누리과정 차액 보육료를 부당한 방법으로 교부받은 주체는 어린이집 운영자가 아니라 해당 영유아의 보호자이므로 어린이집 운영자인 청구인에게 행한 반환명령은 잘못된 행정처분이며, 대법원 판례는 한발 더 나아가 어린이집 운영자가 보육료를 결제 받는 과정에 거짓이나 그 밖의 부당한 방법이 개입되어 있다고 하더라도 특별한 사정이 없는 한 어린이집 운영자를 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 보조금을 교부받은 자로 볼 수 없다고 판시하고 있어, 청구인은 누리과정 차액보육료를 지급받은 자가 아니므로 이 사건 처분은 누리과정차액보육료를 지원받은 어린이보호자로 변경되어져야 마땅하다. 11) 이 사건 처분은 사회서비스이용법 제21조를 근거로 하고 있는데, 같은 법 제21조제1항은 사회서비스 제공 비용을 지급받은 제공자를 부당이득 징수대상으로 하고 있으며, 여기서 제공자란 같은 법 제16조에 따라 등록을 하고 이용자가 제시하는 이용권에 따라 사회서비스를 제공하는 자 또는 기관을 말하므로 청구인 어린이집을 포함한 모든 어린이집은 사회서비스이용법 소정의 등록을 하지 않은 자이므로 사회서비스이용법 제21조의 제공자에 해당되지 아니하므로 결국 청구인은 적용대상이 아닌 것이 명백하며, 피청구인은 동법에 따라 등록을 하지 않은 기관이라 하더라도 그 성격으로 보아 사회서비스 제공자에 해당한다고 해석하고 있으나 이는 법리를 오해한 것이다. 12) 위와 같이 등록을 하기 위해서는 사회서비스이용법 제16조 소정의 인력·시설을 갖추어야 하고, 등록증을 발급받아야 하는 등 소정의 행정절차를 거쳐야 하며, 등록을 하지 않으면 징역이나 벌금이라는 벌칙을 적용받게 되는 같은 법 제36조제2호를 보아도 등록하지 않은 기관은 동법의 적용대상이 아니라는 것이 분명하며, 피청구인의 논리대로라면 전국의 모든 어린이집들은 등록대상기관인 제공자에 해당되므로 모두 형사 처벌대상이 되며, 행정당국에서 행정지도를 통하여 등록할 것을 요청한 사실도 없고, 또한 등록하지 않았다 하여 고발 등을 하지 않은 사실을 보아도 이 사건을 사회서비스이용법 적용대상으로 보는 처분은 법률에 근거 없는 처분이므로 당연 무효임이 분명하다. 13) 피청구인은 또한 보육서비스와 보육서비스 이용권이 각각 사회서비스이용법상 사회서비스와 사회서비스 이용권의 개념에 포함되는 점도 사회서비스이용법 제21조의 적용대상의 사유로 들고 있는바, 사회서비스와 이용권이라는 형태로 서비스를 제공하는 기관은 어린이집뿐만 아니라 노인장기요양보험법상의 장기요양급여와 장기요양인정서 및 장기요양기관, 국민건강보험법상의 요양급여와 건강보험증 및 요양기관 등이 있는데, 이들 기관 모두가 등록을 하지 않았는데 사회서비스이용법 적용대상이라는 것은 등록이라는 행정행위 법리를 잘못 해석하였음이 분명하며, 이 사건의 누리과정 차액보육료 지원은 이용권의 형태로 제공되는 것이 아니므로 그 환수에 있어서도 사회서비스이용법이 적용될 수 없다. 14) 100보 양보하여 청구인이 사회서비스이용법상의 적용대상인 제공자라 하더라도 청구인은 같은 법 제21조제1항의 부당한 방법으로 사회서비스 제공비용을 지급받은 제공자에 해당하지 않으며, 대법원은 이 사건과 같은 보육료를 교부받은 자는 어린이집 운영자가 아니라 영유아 보호자라고 판시하는 한편 그 보육료를 부당하게 교부받은 부당이득의 주체 또한 어린이집이 아니라 영유아 보호자라고 명시적으로 밝히고 있고, 위 판례에서 밝힌 부당이득을 취한 자에 대한 법리는 민법상의 부당이득 법리와 그 궤를 같이하는데 이는 모든 법을 해석하는 기본 틀로써 적용되어져야 하는 것이며, 부당이득을 취한 사람은 어린이집이 아니라 영유아보호자라고 하였으므로, 사회서비스이용법 제21조의 부당이득의 납부주체 법리 또한 위 대법원 판례에 따라 그 반환 주체가 결정되어져야 하는 것이다. 15) 누리과정 차액보육료를 사회서비스 제공비용이라고 볼 때 이는 어린이 보호자에게 지급된 것이지 청구인에게 지급된 것이 아니며, 누리과정 차액보육료 지원에도 잘 나타나 있듯이 보육료 중 학부모 부담의 일부를 경기도가 지원하여 주는 것이므로 사회서비스 제공비용을 지급받은 자는 어린이 보호자임이 분명하며, 청구인 계좌에 입금된 누리과정 차액보육료는 어린이 보호자가 부담할 보육료를 지급한 것이므로 결과적으로 누리과정 차액보육료는 어린이 보호자에게 지급된 것으로 이를 지급받은 어린이 보호자에게 환수하는 것이 법의 정의에 맞는 것이다. 16) 피청구인은 어린이집 운영자가 요건을 갖추지 못한 이용아동의 보호자를 매개로 하여 누리과정 차액을 지급받은 점, 어린이집 운영자는 지급요건을 숙지하고 있어야 하고, 주민등록등본 등의 제출 요구를 통해 주소를 파악할 수 있었던 점, 어린이집 운영자는 이용자가 다른 지역으로 전출하는 경우 이를 운영자에게 알리도록 주의를 줄 수 있었던 점 등을 들며 사회서비스이용법 제21조의 거짓 또는 그 밖의 부당한 방법이라는 태양에 포섭된다고 주장하고 있으나, 그 태양에 포섭된다고 하더라도 누리과정 차액보육료는 어린이의 보호자에게 지급된 것이므로 이 사건 처분은 부당한 것이다. 17) 이 사건 누리과정 차액보육료를 교부받은 자는 어린이집을 운영하는 청구인이 아니라 어린이 보호자이므로 부당하게 지급된 보육료는 어린이 보호자에게 환수되어야 하며, 청구인은 사회서비스이용법의 적용대상이 아니므로 사회서비스이용법 제21조에 근거하여 청구인에게 행하여진 부당이득 징수처분은 마땅히 취소되어져야 하고, 이 사건 누리과정 차액보육료를 지급받은 어린이 보호자에게 피청구인의 계좌로 직접 납부하도록 안내문을 통보하는 등 이 사건 징수에 피청구인에게 협력하겠다는 의사를 표명하였으나 피청구인은 이를 받아들이지 않고 있다. 18) 청구인은 이 사건의 누리차액보육료 환수처분에 불응하여 이를 납부하지 않았으나 피청구인의 독촉장에서 이를 납부하지 않을 경우 ‘형사고발 및 재산압류 등을 추진할 예정’이라는 통보를 받아 청구인은 형사고발이나 재산압류로 인하여 청구인의 명예나 재산권에 불이익이 발생될까 우려되어 부득이 2014. 12. 22. 이 사건 환수 고지금액 5,160,000원을 피청구인에게 납부하였으나 청구인이 이를 납부한 것은 피청구인의 처분을 받아들이는 것은 절대 아니라는 것을 분명히 밝힌다. 19) 피청구인은 사회서비스이용법 제21조의 ‘부당한 방법으로 사회서비스 제공비용을 지급받은 제공자’에게 부당이득을 환수한다는 법리를 잘못 이해하고 있으며, 설혹 사회서비스이용법을 적용한다 하더라도 부당이득의 환수대상이 청구인이 아니라 실질 이득을 취하게 된 사회서비스 이용자임을 밝히며, 이 사건의 누리과정보육료 차액은 어린이 보호자에게 경기도가 지원해 주는 제도라는 것은 자명한 사실이며 피청구인도 이를 부인할 수 없는 것이고, 그렇다면 이 사건의 잘못 지급된 누리과정 보육료차액으로부터 이득을 본 사람은 청구인이 아니라 어린이 학부모이며 대법원 판결도 그와 같은 취지이다. 20) 누리과정 차액보육료 지급절차나 과정을 종합하면 결과적으로 청구인은 이 사건의 누리과정 차액보육료를 피청구인으로부터 지급받은 사실이 없는 것이고, 사회서비스이용법 제21조의 ‘사회서비스 제공비용을 지급받은 제공자’에 청구인은 해당되지 않으며, 피청구인이 청구인에게 누리과정 차액보육료를 지급하였다 하더라도, 어린이 보호자는 청구인에게 지급할 본인부담 보육료를 지급함에 있어 피청구인이 청구인에게 지급한 누리과정 차액보육료 해당액을 공제하여 청구인에게 납부하였으므로 결과적으로 청구인은 피청구인으로부터 누리과정 차액보육료를 지급받지 않았는데 사회서비스이용법 제21조의 ‘사회서비스 제공비용을 지급받은 제공자’규정을 적용할 수는 없다. 21) 피청구인이 누리과정 차액보육료 지급과 관련 일련의 전산입력과정에서 부작위가 있었다 하더라도 부당이득의 법리상 청구인은 부당이득을 취하지 않았고, 부당이득을 취한 자는 어린이 보호자이기 때문에 대법원 판례와 같이 피청구인이 어린이 보호자에게 이를 환수하는 것은 별론으로 하더라도 청구인에게는 환수할 수 없다 할 것이며, 청구인이 이 사건의 환수고지처분에 응하여 누리과정 차액보육료를 피청구인에게 납부한다면 청구인은 납부금액만큼 손실이 발생하고 해당 어린이 보호자만 부당하게 이득을 얻게 되며, 부당이득의 법리는 부당하게 이득을 얻은 자에게 이를 환수하여 법의 공평과 정의를 실현하는 것이다. 22) 피청구인은 <입소시 등록거주지> 등록시 청구인이 서울 ○○구 거주 어린이를 경기도제2청사로 등록하였다고 주장하고 있으나, <입소시 등록거주지>란은 이미 ‘경기도제2청사’로 되어 있어 입력하지 않았으며(아이사랑카드 업무편람 39쪽 안내에서 이름, 주민등록번호, 확인 순으로 안내함) 등록하지 않으니까 전산상 자동적으로 입소시 등록거주지가 ○○구로 생성되었던 것임을 밝히며, 피청구인은 청구인이 아동등록을 하기 위해 보육통합시스템을 열면 ‘선택’란이 있음에도 불구하고‘경기도 제2청사’로 셋팅하여 놓았으며 현재도 그렇게 셋팅되어 있어 청구인은 거짓이나 부당한 방법으로 부모들에게 혜택이 돌아가도록 ‘경기도제2청사’를 선택하지 않았음을 분명히 밝힌다. 23) 피청구인은 시스템상의 오류를 범할 수 있도록 셋팅되어 있음에도 불구하고, 청구인이 서울 인접지역인 ○○구 ○○동에 처음 원을 운영하기 시작할 때에도 피청구인은 어린이집 운영을 지도해야 하는 기관임에도 불구하고 보육통합시스템 상의 경기도 누리차액보조금에 대한 아무런 안내조차 없었고, 그로 인해 서울 근접한 ○○구 ○○지역의 어린이집에서는 많은 원장들이 ‘아동등록거주지’란을 선택하지 않고 그대로 아동등록을 하게 되어 보육통합시스템상 ‘경기도제2청사’로 등록된 사례의 어린이집이 ○○구 ○○지역 등 10군데 이상이라고 누리담당자인 전 직원이 말하였다. 24) 이 사건이 처음 발견된 당시에 피청구인의 담당직원들조차 모르고 있다가 새로 부임한 ○○○ 팀장은‘이제야 이 사건이 어떻게 된 것인지 알게 되었다. 아동등록시 등록거주지를 잘못 선택하여 생긴 일이다’며 이 사건이 발견된 시점에서 약 6개월 후인 2014. 10. 17.에 청구인의 어린이집으로 유선 연락하여 왔는데, 지도해야 할 담당자도 이해하지 못하고 있던 시스템인데 원장이 시스템을 스스로 알아서 잘 하지 못했다고 해서 그것을 원장의 거짓이나 부당한 방법으로 경기도의 재정을 편취한 자로 몰아세운다면 수많은 원장들이 그 어떤 업무를 수행할 수 있겠는지 의문이다. 25) 더구나 서울인근인 ○○지역에 아파트 단지가 형성되어 서울지역의 아이들이 유입되면서 이 지역의 약 10군데 이상의 어린이집에서 이와 똑같은 일이 생겨 누리차액보조금이 지원되었던 점을 감안한다면 이 일로 연루된 이 지역의 원장들은 모두 거짓 부당한 방법으로 누리차액 보조금을 편취했다가 발각이 되자 환불했다는 논리라면 그것은 지나친 주장이며 이 지역의 부모님들과 지역사회에서 원장을 매도하여 명예를 실추시키는 억지주장에 불과하고, 청구인은 어린이집 입학시 학부모에게 안내하는 ‘보육료 안내’에서도 서울거주 부모 차액과 경기도 거주 부모차액보육료를 ‘표’를 통해 비교하여 적법한 안내를 드렸음을 증명하였는데도 불구하고 피청구인은 청구인이 어린이 보호자들을 매개로 누리차액보육료를 부정수령한 자로 몰아세우고 있다. 26) 피청구인은 청구인의 학부모들이 일부 카드로 결제했을 것이라 추정된다 하였으나 청구인의 어린이집에서는 보호자 직접결제 시스템을 채택하여 결제하도록 안내하였고, 단 한 건도 원에서 보호자의 카드로 결제한 사실이 없음을 알려드리며, 피청구인은 정확하지 않은 사실을 추정하여 청구인을 부당한 사람으로 매도하고 있고, 청구인은 ‘입소시 등록거주지’는 입력하지 않은 것으로 이해하고 있다가 이 사건이 발견된 시점(2014. 4. 15.경)에 이미 ○○구청 누리보조금 담당직원으로부터 누리보조금 지급에 문제가 있다는 사실을 유선으로 통보받았고, 이후 2014. 4. 25.경 서울지역 아동의 명단(행복e음 시스템을 통해 ○○구청에서는 ‘서울시 ○○구’로 등록된 것을 알 수 있음)을 우편을 통해 어린이집으로 통보하여 주었기에 그에 맞춰 일괄 수정한 것이지, 피청구인의 주장처럼 증거인멸을 하기 위해 임의로 수정한 것이 아님을 밝힌다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 본인이 운영하는 어린이집 입소아동 51명이 경기도 이외 거주자임을 확인하고도 보육통합정보시스템에 아동의〈입소시등록거주지〉를 “서울특별시 ○○구”가 아닌 “경기도제2청사 ○○시 ○○구”로 부정등록 하여 경기도 거주 보육아동에게만 지원하는 누리과정차액보육료 월 3만 원을 2013. 8월부터 2014. 4월까지 부정수급 받은 사실을 확인하였고, 이에 피청구인은 청구인 어린이집에 영유아보육법에 의거 보조금 반환명령처분을 한 이후“어린이집의 보육비용 부정수급 발생시 보조금 부정수급으로 간주할 수 없으며, 영유아보육법을 근거로 한 어린이집 대상 행정처분 불가하다”는 취지의 대법원 판결에 따라 당초의 영유아보육법에 의한 보육료 반환명령처분을 직권취소하고, 청구인에게 「사회복지사업법」 제2조제4호에 사회복지시설의 사회서비스 제공자로서 보육아동을 거짓·부당하게 등록하여 사회서비스 제공비용을 지급받은 사실에 대해 2014. 11. 4. 사회서비스이용법 제21조에 의거 부정수급한 누리과정차액보육료를 부당이득 징수처분하였다. 2) 사회서비스이용법 제21조는 “거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 사회서비스 제공비용을 지급받은 제공자에 대하여 그 비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수한다.”라고 규정하여, 사회서비스 제공비용을 거짓 또는 부당한 방법으로 지급받은 사회서비스 제공자로부터 비용의 징수가 가능한 것으로 명확하게 규정하고 있고, ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’이란 정상적인 절차에 의하여는 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다고 할 것이고(대법원 2007. 12. 27. 선고 2006도8870 판결 참조), 조세범처벌이나 퇴직연금 반환 등에서 문제되는 ‘사기 기타 부정한 행위’나 ‘허위 기타 부정한 방법’의 경우와 같이 반드시 적극적인 부정행위가 있어야만 하는 것은 아니라고 할 것이라 할 것이다(대법원 2012.12.27. 선고 2011두30182 판결 참조). 3) 이 사건의 누리과정차액보육료는 경기도가 영유아의 보호자에게 사회서비스를 제공받을 수 있도록 그 비용의 일부를 지급하는 것으로서 ‘사회서비스 제공비용’에 해당하고, 어린이집은 사회서비스 제공자에 해당한다고 할 것이어서 사회서비스이용법 제21조가 적용된다 할 것이며, 그렇다면 누리차액보육료를 지급받기 위해서는 반드시 경기도내 어린이집 이용아동으로서 부모 중 1명 이상과 보육아동이 경기도내 주민등록을 두고 있어야 하는데, 청구인이 이 요건을 갖추지 못한 보육아동을 보육통합정보시스템에 “서울특별시 ○○구”로 등록하지 않고 마치 경기도내 주소를 두고 있는 양 “경기도제2청사 ○○시○○구”로 부정하게 등록하여 보호자를 매개로 누리과정차액보육료를 지급받은 것으로 사회서비스 제공비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 이를 지급받은 행위임이 명백하다는 점과 어린이집 원장은 어린이집 운영을 총괄하고 보육료에 대하여 부모에게 숙지시킬 의무를 태만한 점을 보태어 보면 이 사건과 같은 보육료 수급행위는 사회서비스이용법 제21조의 ‘거짓 또는 그 밖의 부당한 방법’으로 부당이득을 취한 것으로 이에 대한 청구인에게 행한 부당이득징수 처분은 적법·타당하다. 4) 청구인은〈입소시등록거주지〉가 누리과정차액보육료 지급대상 기준이 아니라고 주장하나, 누리과정차액보육료는 경기도 특수시책으로 중앙정부의 정부 지원보육료 지원과 별도로 경기도가 경기도 예산으로 보육료를 지원하는 사업이며, 지원방식은 바우처(사회복지서비스 이용권)에 담아 부모에게 직접 지원(아이사랑카드 결제)하고 있고 바우처 생성일은 매월 1일 24시 기준이며, 생성조건은 보육통합정보시스템에 등록한 사업조건의 어린이집 특성과 아동특성이 부합되어야 하는데, 이는 아동주소지와 어린이집 소재지가 동일한 아동인 경우 등입니다. 보건복지부의 지침에서는 지방특수시책의 바우처 생성 조건으로 “입소시 등록거주지와 어린이집 소재지가 동일한 아동”으로 명시하고 있고, 〈입소시등록거주지〉는 아동의 주소지 행정관청과 이용시설 소재지 행정관청이 다른 경우에도 이용시설 소재지 행정관청에서 해당아동의 보육료를 지원하기 위해서 주민등록등본, 생활기록부 주소를 확인하여 어린이집에서 직접 입력하게 되어 있으며, 누리과정차액보육료는 지원지역을 “경기도”로 한정하고 있는바, 어린이집에서 아동의〈입소시등록거주지〉를 경기도 이외의 지역으로 등록되는 경우 바우처 생성 대상에 해당하지 않으며 누리과정차액보육료는 〈입소시 등록거주지〉가 “경기도000”로 등록되어야 바우처 생성 조건에 부합된다. 5) 청구인은 이와 같은〈입소시등록거주지〉의 의미에 대하여 부인하고 있는데 실제로 청구인이 개원 후 2013. 8월부터 2014. 4월까지 〈입소시등록거주지〉를 “경기도 제2청사 ○○시○○구”로 한 아동 전체가 바우처 생성되어 69명이 지원되었으며, 청구인(변경자ID○○○○)이 부정수급 적발 시점인 2014. 4. 25. ○○구 거주 아동 50명에 대해〈입소시등록거주지〉를 실제 거주지와 일치하도록 “서울특별시 ○○구”로 수정 등록한 이후 2014. 5월은 19명만이 바우처 생성이 되었음이 확인되었고, ○○구 거주자이면서 2014. 4. 25. 수정되지 않은 ○○○(아동번호 37번), ○○○(아동 번호 52번)만 4월과 5월에 바우처 생성되었음도 확인되었으며, 그 외 17명은 경기도 주소지의 아동으로 〈입소시등록거주지〉가 “경기도제2청사”와 일치하여 수정할 필요가 없었던 사항이다. 6) 청구인은 한 가정의 두 자녀가 동시에 어린이집에 입소하게 되어 1명만 지원되었다고 주장하고 있는데, 이는 아동들의 보육료 등록 생성조건이 보육료 지원자격, 시점 등 여러 가지가 있으므로 개별적으로 세부적 원인을 찾아야 할 것이며 청구인이 개별적인 인적사항을 명확히 언급하지 않고 있으나, 유사 건으로 ○○○(아동번호 7번)와 ○○○(아동번호 8번)은 한 가족으로 2013. 8. 28. 동일일자 입소하였으나, ○○○는 2013. 8. 27. 예가어린이집을 퇴소하여 2013. 8. 28. ○○○○ 어린이집으로 입소하면서 보육료지원자격 “누리(만3~5세)”가 2013. 8. 28.에 반영되어 9. 1.일자 바우처 생성으로 9월부터 누리과정차액보육료를 지원받았으며, 이에 반해 ○○○은 유치원 재원 중인 유아학비지원대상자로 별도의 보육료자격책정 등록을 통해 2013. 9. 4.에서야 “누리(만3~5세)”보육료 지원자격으로 등록 되었고(영유아보육료 처리기간 14일 이내), 그에 따라 ○○○은 매월 1일자로 생성되는 바우처 형성이 9. 1.일자로 반영되지 못하고 10. 1.일자로 생성되어 10월부터 지원된 사례가 있다. 7) 청구인은“보육아동의〈입소시등록거주지〉를 허위로 입력하지 않았다”고 주장하나, 청구인은 서울에서 다년간 어린이집 운영 경험으로 보아 원장으로서 충분한 직무수행능력을 갖췄음에도〈입소시등록거주지〉의 의미를 이해하지 못하여 입력하지 않았다는 주장은 경험법칙상 납득하기 어려우며, 보육통합정보시스템 입소등록시 매번 나타나는 입력사항에 대해 주시하여 아이사랑 헬프데스크로 간단히 문의 했을 경우 얼마든지 확인 가능한 사항이며, 청구인은 「영유아보육법」 제18조에 어린이집의 원장은 어린이집을 총괄하고 보육교사와 그 밖의 직원을 지도·감독하며 영유아를 보육할 의무자로서 어린이집 운영을 위해 충분한 직무수행능력을 갖추었음에도 이를 이해하지 못하였다는 것은 청구인의 명백한 과실이라 할 것이다. 8) 더욱이 부정수급 대상의 아동 51명의 어린이집 이력을 조회한 결과 청구인의 아이디○○○○가 공통적으로 부정등록 한 증거를 확인할 수 있는데, 등록이력을 살펴보면 해당어린이집에 최초 등록시 일괄적으로 〈입소시등록거주지〉가 “경기도제2청사 ○○시 ○○구”로 입력되었다가 피청구인이 누리과정차액보육료가 부당하게 지급된 사실을 적발할 시점인 2014. 4. 25. 일괄적으로 아동의 거주지역이 “서울특별시 ○○구”로 황급히 수정되어 있고, 이는〈입소시등록거주지〉의 정확한 의미를 알고 있어 임의로 “경기도제2청사 ○○시○○구”로 등록으로 부당한(부정한) 방법으로 청구인이 보육료를 부정수급 받았으며 이후 발각되지 않기 위해 2014. 4. 29. “영유아보육법 위반에 따른 보조금 반환명령에 대한 사전통지”전에 긴박하게 임의 수정한 것으로 보이고, 결국 이는 어린이집의 보육통합정보시스템에서는 변경자 ID가 출력되지 않아 부정수급 증거인멸을 목적으로 외관을 갖추었으나 오히려 ID확인이 가능한 구청의 보육통합정보시스템 출력물에서는 변경자 ID가 출력되어 청구인의 부정한 행위를 명백히 적발할 수 있었다. 9) 청구인은 거짓 부정한 아동등록을 하였음에도 불구하고 피청구인 구청에서 주소를 확인하여 지급대상아동을 가려낼 수 있다는 본말이 전도된 주장으로 청구인이 피청구인에게 그 책임을 전가하고 있는데, 청구인의 주장은 마치 허위아동, 허위교사를 등록 후 보조금을 신청, 교부받은 후, 이 같은 사실이 추후 적발되는 경우 피청구인이 이를 확인하여 지급하면 되는 것 아니냐? 라는 식의 주장과 같은 것으로 이는 어린이집을 총괄하는 원장이 허위아동, 허위교사를 등록하여 보조금을 교부받은 행위를 처벌하는 것과 마찬가지로 누리과정차액보육료 역시 청구인의 아동에 대한 입소시 등록거주지를 허위등록 후, 수정한 것이어서 허위아동이나 허위보육교사 등록과 그 행위나 그 결과가 동일한 것으로 그 궤를 같이하는 것이기 때문에 당연히 청구인의 귀책사유로 행정처분의 대상이 되는 것이고, 2014년 12월 누리과정차액보육료 바우처 생성현황의 경우 피청구인의 누리과정차액보육료 지급대상은 월 3,612명, 금 108,360,000원 정도로 수천 명의 인원을 개인별로 확인은 불가하다는 점을 별론 하더라도, 청구인이 어린이집 원장으로 어린이집의 총괄 책임자 및 운영자로서 피청구인과 학부모의 중간 매개자로 충실한 보고를 하였음을 전제로 지급하고 있음에 비추어 보면, 이를 외면한 채 부정한 아동등록을 통해 청구인은 누리과정차액보육료를 수령한 것이다. 10) 청구인은 어린이집 입소아동이 서울 ○○구에 거주하고 있다는 사실을 주민등록 등본 및 기타서류로 잘 알고 있었으나 보육료 결제는 부모가 ARS결제하여 “경기도이외 거주 아동의 누리과정차액보육료 지원 사실을 몰랐다”고 주장하나, 일부 학부모는 카드결제로 지불한 경우가 있을 것으로 추정되고, 카드결제 할 경우 카드명세표에는 ‘지방정부특수시책’으로 명확히 명시되어 있어 이를 몰랐다는 주장은 도저히 인정하기 어려운 것이며, 또한 「2014년도 보육사업 안내」 p99에서 원장의 의무(보육료 사전안내) 에 학부모가 보육료에 관해 숙지하게 할 의무를 명시하고 있는데, 청구인이 보육료 안내문을 전달하였음에도 불구하고 ○○구에 거주하는 아동 전원 51명이 누리과정차액보육료를 부정 지급 받았다는 사실은 원장으로서 부모에게 보육료 숙지할 의무를 충실히 이행하지 않았다는 강력한 반증이며 동시에 고의적이고 적극적인 행위인 부정한 등록을 통해 부모가 지원받도록 한 원인제공자로 누리과정차액보육료 반환으로 그 책임을 다해야 한다. 11) 청구인은 “누리과정차액보육료 반환대상은 어린이집 운영자가 아니라 영유아의 보호자라는 대법원 판결에 정면으로 위반되는 처분”이라는 주장을 하나, 대법원의 판결취지는 아이사랑카드로 영유아보호자가 결제하는 보육료는‘어린이집에게 교부되는 보조금’이 아니므로 영유아보육법 제40조 등을 적용할 수 없다는 것이고, 영유아보육법 제40조의2에서는 같은 법‘제34조 및 제34조의2’에 따른 비용을 부정하게 지원받은 영유아‘보호자’에 대한 비용반환에 대하여 정하고 있을 뿐‘법 제34조의 3’의 보육서비스 이용권을‘어린이집’이 부정하게 이용하는 것에 대한 제재조치를 정한 것은 아니다. 12) 또한 보육아동이 어린이집을 이용하는 것에 관한 지원으로서, 국가나 지방자치단체가 직접 어린이집에 보조금을 지급하는 경우나 보호자로부터 신청을 받아 어린이집에 비용을 지급하는 경우 모두 보조금이나 비용이 실질적으로 어린이집에게 최종적으로 귀속되므로 그 과정에서 어린이집이 부정한 방법을 동원하였다면 어린이집을 상대로 제재할 필요가 있다는 점으로 보아, 영유아보육법에서 제재규정을 정하고 있지 않다면 일반법적 관계인 사회서비스이용법에 의한 반환명령이 당연하며, 청구인에 대한 누리과정 차액보육료 부정수급을 영유아보육법으로 의율하는 것이 아닌 사회서비스이용법 제21조 규정에 따라 그 부당이득을 환수하는 처분으로 앞서 살펴본 대법원 판결과 그 전제사실이 달라 위 대법원 판결을 정면으로 위반하였다는 취지의 주장은 성립될 수 없는 것이다. 13) 청구인은 “청구인이 운영하는 어린이집은 사회서비스이용법 적용대상인 ‘사회서비스 제공자’에 해당되지 않으므로 동법을 적용하여 행사한 이 사건 반환명령은 법률에 근거 없이 행하여진 처분”이라고 주장하나, 누리과정 차액보육료는 대상아동이 어린이집을 이용할 시 발생하는 차액 중 일부를 경기도에서 부담 또는 보조하는 것으로서 영유아보육법 제34조의 보육서비스이며, 사회복지사업법 제2조 제1호의 ‘사회복지서비스’에 포함되고, 사회서비스이용법 제2조 제1호의 사회서비스에도 해당된다 할 것이며, 사회서비스이용법 제16조에 따라 등록을 하지 아니한 어린이집을 사회서비스 제공자에 해당하는지에 대하여 살펴보면 ① 사회서비스 제공자의 등록은 단지 절차적 요건을 규정한 것일 뿐인 점, ② 사회서비스 제공자에게 등록을 요구하고 있는 것은 행정기관에서 사회서비스 제공자를 체계적으로 관리하기 위한 것인 점, ③ 보육서비스와 보육서비스 이용권이 각각 사회서비스이용법상 ‘사회서비스’와 ‘사회서비스 이용권’의 개념에 포함되는 점을 종합적으로 고려해 보면, 어린이집은 사회서비스 이용자가 제시하는 이용권에 따라 사회서비스를 제공하는 자 또는 기관에 해당하여 사회서비스이용법 제16조에 따라 등록을 하였는지 여부와는 상관없이 사회서비스 제공자로 인정된다고 할 것이다. 14) 사회서비스이용법 제21조에서는 “거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 사회서비스 제공비용을 지급받은 제공자에 대하여 그 비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수한다.”라고 명확하게 규정하고 있고, 이러한 점에 있어서 누리과정 차액보육료 지급은 지자체에서 영유아의 보호자가 사회서비스를 제공받을 수 있도록 그 비용의 일부를 지급하는 것으로서 “사회서비스 제공 비용”에 해당하고, 해당 어린이집은 사회서비스 제공자에 해당한다고 할 것이어서 아동을 부당한 방법으로 등록하여 보육료를 지급받은 청구인은 사회서비스이용법 제21조가 적용되어 부당이득 징수처분은 당연한 처분이라 할 것이다. 15) 청구인은 “100보를 양보하여 청구인이 서비스법상의 적용대상인‘제공자’라 하더라도 청구인은 사회서비스이용법 제21조제1항의 ‘부당한 방법으로 사회서비스 제공 비용을 지급받은 제공자’에 해당되지 않는다고 주장하나, 대법원은 국민건강보험법상 보험급여비용과 관련된 판례에서 국민건강보험법 제52조제1항에서 ‘사위 기타 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 경우’란 요양기관이 요양급여 비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여 비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함하므로, 신고 및 검사·측정 의무를 이행하지 않은 장비를 사용하여 실시한 요양급여 비용을 받은 경우도‘사위 기타 부당한 방법으로 보험급여비용을 받은 경우’에 해당한다(대법원 2008.7.10. 선고2008두3975판결)고 판시하고 있는 바와 같이 사회서비스이용법 제21조의 ‘거짓 또는 부당한 방법’의 행위태양에 대하여도 어린이집 운영자가 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하지 않고, 관련 법령에 의하여 사회서비스 제공 비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 지급받는 행위를 모두 포함한다고 봄이 상당하다. 16) 더욱이 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’이란 정상적인 절차에 의하여는 보조금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 보조금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다고 할 것이고(대법원 2007. 12. 27. 선고 2006도8870 판결 참조), ‘사기 기타 부정한 행위’나 ‘허위 기타 부정한 방법’의 경우와 같이 반드시 적극적인 부정행위가 있어야만 하는 것은 아니라고 할 것(대법원 2012.12.27. 선고 2011두30182 판결) 이라는 대법원 판결의 취지에 비추어 보아도 청구인은 사회서비스이용법 제21조제1항의 ‘부당한 방법으로 사회서비스 제공 비용을 지급받은 제공자’에 해당됨이 자명하다. 17) 이러한 점에 비추어 누리과정차액보육료를 지급받기 위해서는 반드시 경기도내 어린이집 이용 아동으로서 부모 중 1명 이상과 보육아동이 경기도내 주민등록을 두고 있어야 하는 요건을 갖추어야 함에도 ① 어린이집 운영자가 요건을 갖추지 못한 이용아동의 보호자를 매개로 하여 누리과정차액보육료를 지급받은 것은 사회서비스 제공 비용으로 지급 받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 지급받은 행위임이 명백한 점, ② 어린이집 운영자는 지급요건을 반드시 숙지하고 있어야 하고, 이러한 사정을 인지하고 있는 어린이집 운영자는 어린이집 이용자에게 주민 등록등본 등의 제출 요구를 통해 그 주소를 파악할 수 있었던 점, ③ 어린이집 운영자로서는 설령 이용자가 어린이집에 등록한 시점에 거주지 요건을 갖추었다고 하더라도 이후 다른 지역으로 전출을 하는 경우 이를 운영자에게 알리도록 주의를 줄 수 있었던 점 등을 종합적으로 고려하여 보면 동 보육료 수급 행위는 사회서비스이용법 제21조의 ‘거짓 또는 그 밖의 부당한 방법’이라는 행위태양에 포섭된다 할 것이고, 더구나〈입소시등록거주지〉를 적극적인 방법으로 임의로 “경기도 제2청사 ○○시○○구”로 등록함으로서 더불어 부모로 하여금 부정수급 받도록 외관을 갖추어 청구인이 보육료를 수급 받은 자에 해당되어 이 사건 처분은 적법·타당하다. 18) 앞서 살펴본 바와 같이 ① 입소시 누리과정차액보육료를 지급받기 위해 등록거주지를 허위로 입력한 점 ② 경기도외 거주아동의 누리과정차액보육료 지원 사실을 인지할 수 있고, 부모에게 불성실하게 안내하여 “○○구 거주자 전원”이 부정하게 지원받은 점 ③ 이 사건 처분이 대법원 판결과 정면으로 위반하였다고 하나 이는 사회서비스이용법이 아닌 영유아보육법으로 판단한 것으로 그 전제가 달라 이유 없는 점 ④ 청구인의 주장과 달리 청구인은 사회서비스이용법에 해당하는 사회서비스제공자인 점 ⑤ 청구인은 사회서비스이용법 제21조에 따른 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 사회서비스이용법 제공비용을 지급받은 제공자인 점을 살펴보면 더욱이, 원장은 「영유아보육법」 제18조에 어린이집의 원장은 어린이집을 총괄하고 보육교사와 그 밖의 직원을 지도·감독하며 영유아를 보육할 의무가 있다는 점에서 청구인의 청구는 어느 모로 보나 아무런 이유가 없고, 참고로 청구인은 부당이득 징수처분에 대하여 2014. 12. 22. 누리과정차액보육료를 피청구인에게 전액(금 5,160,000원) 반환하였다. 19) 청구인은 부정수급 누리차액보육료 금5,160,000원 납부는 처분을 받아들이는 것은 절대 아니라고 주장하나, 사회서비스이용법 제21조제3항에 “제공자 또는 이용자가 제1항 또는 제2항에 따른 징수금을 납부하지 아니하는 때에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다.”로 명시하고 있고, 청구인이 부정수급 한 누리차액보육료를 납부하지 않아 지방세 체납처분의 예에 따라 재산압류 가능성을 예고하였으며, 이에 부당이득금을 인정한 청구인은 피청구인이 요구한 납부기한 내 부당이득금을 반환하여 청구인에게 부정수급 인정과 이에 대한 처분에 적극 협조하였다 할 것이다. 20) 청구인은 피청구인이 사회서비스이용법 제21조의 ‘부당한 방법으로 사회서비스 제공비용을 지급받은 제공자’에게 부당이득을 환수한다는 법리를 잘못 이해한다는 점과, 사회서비스이용법을 적용한다 하더라도 부당이득의 환수대상이 청구인이 아니라 실질 이득을 취하게 된 어린이보호자라고 주장하나, 누리과정차액보육료는 대상아동이 어린이집을 이용할 시 수납한도액과 정부지원금에서 발생하는 차액 중 일부를 경기도에서 부담 또는 보조하는 것으로서 「영유아보육법」 제34조의 보육서비스이며, 「사회복지사업법」 제2조제1호의 ‘사회복지서비스’에 포함되고, 사회서비스이용법 제2조제1호의 사회서비스에도 해당된다 할 것이며, 이러한 점에 있어서 누리과정차액보육료 지급은 경기도에서 영유아의 보호자가 사회서비스를 제공받을 수 있도록 그 비용의 일부를 보조하여 사회서비스를 제공한 어린이집에 아이사랑카드의 보육료 결제를 통해 지급하는 것으로서 누리과정차액보육료는 “사회서비스 제공 비용”에 해당하고, 어린이집은 “사회서비스 제공자”에 해당한다고 할 것이며, 부모와 보육아동은 “사회서비스 이용자”이다. 21) 해당 보육료는 보육아동이 어린이집을 이용하는 것에 관한 지원으로써 지자체가 보호자에게 지급하여 아이사랑카드 결제를 통해 어린이집에 최종적으로 귀속되므로 그 과정에서 어린이집이 부정한 방법을 동원하였다면 어린이집을 상대로 제재할 필요가 있으며 영유아보육법에서 제재규정을 정하고 있지 않다면 일반법적 관계인 사회서비스이용법에 의한 반환명령이 당연하다 할 것이고, 따라서, 청구인이 “사회서비스이용법 제21조의 사회서비스 제공비용을 지급받은 제공자에 청구인은 해당되지 않으며, 부당하게 이득을 얻은 자는 어린이보호자이지 청구인이 아니다”라는 주장은 법리를 오해한 그릇된 주장이다. 22) 또한, 청구인의 작위 내지 부작위에 의하여 학부모가 부정하게 지급받도록 하였음에도 정작 잘못한 청구인을 배제하고 피청구인과 학부모가 책임져야한다는 주장은 어불성설이라 할 것이며, 설사 「영유아보육법」 제40조의2(보육비용 지원액 환수)를 근거로 하여 부모에게 직접 반환청구 처분을 할 경우 청구인의 ① 보육아동에 대한 부정한 등록(〈입소시등록거주지〉거짓 등록)과 ② 「영유아보육법」제18조의 원장의 어린이집에 대한 그 사무의 총괄책임에 따라 보육료 안내를 태만히 그 직무를 수행한 사실에 대한 당연한 행정처분을 하지 않고, 그 사정을 모르는 학부모에게 처분할 경우 자기책임주의에 반하는 처분이어서 합리적이거나 공정한 처분이라 보기 어렵기 때문이다. 23) 청구인은 보육통합정보시스템상의 입력(등록)과정에서 고의나 부정한 방법을 행하지 않았다고 주장하나, 먼저 보육통합시스템의 아동등록은 어린이집에서 수행하는 등록메뉴얼이며, 구청에서는 직접 사용하지 않는 매뉴얼로 어린이집에서 아동등록을 충실하고 정확히 수행하였음을 전제로 보조금과 보육료를 지급하고 있고, 청구인은〈입소시등록거주지〉가 “경기도 제2청사”로 세팅되어 오류를 범했다고 강변하고 있으나, 청구인이 제출한 “2014 어린이집지원시스템 사용자 매뉴얼”에는 “(보육료 지원자격 아동) 거주지와 이름, 주민등록번호를 입력하고 반드시〈자격확인〉버튼을 눌러야 나이와 보육료 지원자격 자동반영”으로 명시하고 있어 〈입소시등록거주지〉와 주민등록지 입력을 종용하고 설령 “경기도 제2청사”로 셋팅되어 있더라도〈입소시등록거주지〉와 주민등록지가 나란히 나열되어 생활기록부나 주민등록등본 확인을 통해 상이한 경우 당연히 선택버튼이 표시된 〈입소시등록거주지〉가 임의 수정할 수 있음에도 이를 외면한 것이며, 이와 같은 청구인의 부주의에 대해 구청에서도 몰랐다는 사실로 자신의 잘못을 피청구인에게 전가하고 있는데 등록절차는 청구인의 직접적이고 기본적인 운영 매뉴얼로 어린이집에서 정확히 알고 입력할 의무가 있으며 그 책임을 다하지 못한 청구인은 이에 대한 책임을 져야하는 것이다. 24) 또한, 청구인은 어린이집 입학시 학부모에게 “보육료 안내”를 적법하게 안내하였다고 주장하나 ○○구에 거주하는 아동 전원이 누리과정차액보육료를 받았다는 것은 부모가 전혀 숙지하지 않았다고 밖에 볼 수 없을 것이며, 학부모 중 일부라도 안내문대로 결제되지 않았음을 어린이집에 알려 정확한 보육료 지급을 요청하였다면 어린이집의 잘못에 편승하여 부정하게 누리과정차액보육료를 지급받는 사태가 발생되지 않았을 것이고, 이에 청구인은 결백성을 증명하기 위해서 부모들이 “원장의 확실한 보육료 안내에 따라 누리과정차액보육료를 받지 않았어야 하나, 이를 알고도 받았다”는 증거를 제시하여야 할 것이다. 25) 청구인은 학부모가 단 한건도 보호자 카드로 결제한 사실이 없다고 주장하나, 아이사랑카드 결제는 방문결제, 자동결제, ARS결제, 인터넷결제, 모바일 결제의 5가지의 다양한 방법으로 학부모에게 결제의 편의를 제공하고 있고, 피청구인의 카드결제시 ‘지방정부특수시책’이라는 누리차액보육료를 간과했다는 주장에 대해 학부모 전원이 ARS결제를 하였다고 주장하고 있는데 이는 부정수급으로 적발된 ○○○ 외 50명에 대한 보육료 결제 현황을 제출하여 증명하여야 할 것이다. 26) 청구인은 부정수급이 발각되지 않기 위해 2014. 4. 25. 대상아동의 거주지를‘서울특별시 ○○구’로 수정하여 증거인멸 한 것이 아니며, 2014. 4. 25.경 서울지역 아동의 명단을 ○○구청에서 우편을 통해 어린이집으로 통보하여 주었기에 그에 맞추어 일괄 수정한 것이며, 이미 ○○구청은“서울시 ○○구”로 등록된 사실을 알 수 있었다고 주장하고 있는데, 청구인이 구청에 제출한 2014. 5. 14.자 의견제출서에는 “2. 또한 ○○○○어린이집에서는 누리차액보육료 보조금을 별도로 신청한 사실이 없습니다. 단지 보육통합시스템 절차에 따라 신입원아를 입소등록하면, 지역에 따른 보조금은 자동 생성되는 것으로 알고 있는 바, 현재 지원되었던 누리차액보육료는 보육통합시스템상의 오류로 인한 것으로 사료됩니다. 3. 따라서 어린이집에서는 보육료 수납과 관련하여 보육통합시스템상의 오류가 없었다면 부모로부터 정상적인 수납이 이루어졌을 것이며, 보조금과 관련하여 불미스러운 일이 발생하지 않았을 것입니다.”를 주장하였고, 청구인은 이미 “입소시등록거주지”의 의미를 너무나 잘 알고 2014. 4. 25. 일괄 수정하였음에도 불구하고 이 같은 청구인의 입소등록시 업무를 잘못 수행한 사실을 숨기고 시스템 오류로 거짓 주장하여 마치 시스템 착오로 불가피하게 발생한 듯 행정관청에 책임을 돌려 행정관청에서 부모에게 직접 반납 받을 것을 종용하였으며, 입소등록 매뉴얼을 직접 사용하지 않고 원장의 성실한 보고로 누리과정차액보육료를 월 3,600건 정도를 처리하는 구청에서는 알고도 방치했다는 억지 주장을 하고 있다. 27) 청구인은 어린이집을 총괄하며, 학부모와 행정관청의 중간 매개자로 역할을 수행함에 있어 발생된 불미스런 이 사건에 대하여 학부모에게 안내를 정확히 했음에도 학부모가 고의적으로 부정수급을 받았고, 피청구인은 알고도 잘못 지급하였으므로 학부모와 구청간에 누리과정차액보육료 반납을 처리할 것을 주장하고 있는데 이에 대한 모든 원인제공은 궁극적으로 청구인의 잘못된 입소등록과 태만한 보육료 안내에서 발생된 것이므로 이에 대한 책임으로 청구인에 대한 부당이득징수 처분은 합당하며 청구인의 주장은 이유가 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 사회서비스 이용 및 이용권(利用卷) 관리에 필요한 사항을 정함으로써 사회서비스의 이용을 활성화하고 이용자의 선택권을 보장하도록 하여 국민의 복지증진에 이바지하는 것을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "사회서비스"란 「사회복지사업법」 제2조제4호에 따른 사회복지서비스, 「보건의료기본법」 제3조제2호에 따른 보건의료서비스, 그 밖에 이에 준하는 서비스로서 대통령령으로 정하는 서비스를 말한다. 2. "사회서비스이용권"이란 그 명칭 또는 형태와 상관없이 사회서비스 이용자가 사회서비스 제공자에게 제시하여 일정한 사회서비스를 제공받을 수 있도록 그 사회서비스의 수량 또는 그에 상응하는 금액이 기재(전자적 또는 자기적 방법에 의한 기록을 포함한다. 이하 같다)된 증표를 말한다. 3. "사회서비스 이용자"(이하 "이용자"라 한다)란 사회서비스이용권을 사용하여 제공자로부터 사회서비스를 제공받는 자를 말한다. 4. "사회서비스 제공자"(이하 "제공자"라 한다)란 제16조에 따라 등록을 하고 이용자가 제시하는 이용권에 따라 사회서비스를 제공하는 자 또는 기관을 말한다. 제3조(적용범위 등) 사회서비스이용권을 통하여 사회서비스를 제공하는 경우에 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다. 제16조(제공자 등록) ① 사회서비스이용권을 통하여 사회서비스를 제공하려는 자는 제공하려는 사회서비스별로 시장·군수·구청장에게 등록하여야 한다. 등록사항을 변경하는 경우에도 또한 같다. ② 제1항에 따라 등록을 하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 기준에 따른 인력·시설 또는 장비를 갖추어야 한다. ⑦ 제1항부터 제6항까지에서 규정한 사항 외에 제공자의 등록, 변경등록, 등록증의 발급 및 재발급 등에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제21조(부당이득의 징수 등) ① 시장·군수·구청장은 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 사회서비스 제공 비용을 지급받은 제공자에 대하여 그 비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수한다. ② 제1항의 경우에 이용자가 거짓 보고 또는 증명 등을 한 경우에는 시장·군수·구청장은 이용자에게 제공자와 연대하여 제1항에 따른 징수금을 납부하게 할 수 있다. ③ 제공자 또는 이용자가 제1항 또는 제2항에 따른 징수금을 납부하지 아니하는 때에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. 【사회복지사업법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "사회복지사업"이란 다음 각 목의 법률에 따른 보호·선도(善導) 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담, 직업지원, 무료 숙박, 지역사회복지, 의료복지, 재가복지(在家福祉), 사회복지관 운영, 정신질환자 및 한센병력자의 사회복귀에 관한 사업 등 각종 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말한다. 바. 「영유아보육법」 4. "사회복지시설"이란 사회복지사업을 할 목적으로 설치된 시설을 말한다. 【경기도 보육조례】 제1조(목적) 이 조례는 「영유아보육법」에 따라 영유아 및 아동의 보호와 교육의 질을 향상시키고 보호자의 사회·경제적 활동을 원활하게 하여 가정 복지 증진에 이바지함을 목적으로 한다. 제17조(비용의 보조) ① 도지사는 다음 각 호에 정한 비용의 일부 또는 전부를 예산의 범위에서 보조할 수 있다. 10. 그 밖에 도지사가 영유아 및 아동 보육의 활성화와 보육서비스의 질 향상을 위해 필요하다고 인정하는 사업에 필요한 비용 제18조(보조금의 반환) 도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 어린이집에 대하여는 이미 내어준 도비 보조금의 일부 또는 전부의 돌려받음을 시장·군수를 통하여 명할 수 있다. 3. 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 받은 때 【경기도 보육 시책사업: 누리과정 차액보육료 지원】 ○ 지원대상 - 누리과정 보육료 지원대상 아동(만3세~5세)이 민간어린이집 (미지원 법인 외 포함) 및 가정어린이집 이용 시 발생하는 차액 중 일부(3만원)를 지원 - 도내 어린이집을 이용할 경우 - 도내에 부모 중 1명 이상과 보육아동이 주민등록을 두고 있어야 함 ○ 지원단가 : 3만원(월, 인) ※ 단, 차액이 3만원 이하 발생하는 경우 차액 발생 범위 내에서 지원 ○ 지원방식 - 원칙적으로 부모가 아이행복카드를 결제하면 해당 어린이집으로 입금 - 차액보육료 지원의 산정기간은 매월 1일부터 말일까지로 함 - 입소 또는 퇴소한 달의 차액보육료는 ‘일할계산’하여 지원·당월 입소아동은 입소일로부터 당월 말일까지 출석으로 인정하여 지급·당월 퇴소아동은 당월 1일부터 퇴소 일까지 출석으로 인정하여 지급 (단, 출석일수가 0일인 경우 미 지원) - 계속 재원중인 아동은 출석일수를 3개구간으로 구분하여 보육료를 지원하고 월 출석일수가 0일인 경우 지급하지 않음·출석일수가 1~5일 : 월 차액보육료 단가의 25%·출석일수가 6~10일 : 월 차액보육료 단가의 50%·출석일수가 11일 이상 : 월 차액보육료 단가의 100%·다만, 아동이 질병이나 부상으로 어린이집에 나오지 못할 경우 결석 시작 일부터 치료기간 또는 퇴원 일까지 최대 1개월간 출석한 것으로 간주하여 지원. 이 경우 어린이집은 의사소견서, 진단서 또는 입원확인서를 부모로부터 제출받아 시·군·구청에 제출하여야 함. ○ 지원시점 : 신청일 기준 【 영유아보육법】 제34조(무상보육) ① 국가와 지방자치단체는 영유아에 대한 보육을 무상으로 하되, 그 내용 및 범위는 대통령령으로 정한다. ③ 제1항에 따른 무상보육 실시에 드는 비용은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가나 지방자치단체가 부담하거나 보조하여야 한다. 제34조의3(보육서비스 이용권) ① 국가와 지방자치단체는 제34조 및 제34조의2에 따른 비용 지원을 위하여 보육서비스 이용권(이하 "이용권"이라 한다)을 영유아의 보호자에게 지급할 수 있다. ③ 이용권의 지급 및 이용 절차 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제34조의4(비용 지원의 신청) ① 영유아의 보호자는 제34조 및 제34조의2에 따른 비용의 지원을 신청할 수 있다. ③ 제1항에 따른 비용 지원의 신청 방법 및 절차는 보건복지부령으로 정한다. 제40조(비용 및 보조금의 반환명령) 국가나 지방자치단체는 어린이집의 설치·운영자, 보육정보센터의 장, 보수교육 위탁실시자 등이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다. 3. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 행정심판 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 누리과정 차액보육료 부정수급대상 및 부당수령액 현황, 누리과정 차액보육료 지원 사업개요, 보육통합정보시스템 사용자 매뉴얼 아동관리 부분, 이 사건 행정처분 사전 통지, 누리과정 차액보육료 반환 협조요청 및 의견제출에 대한 회신, 청구인의 의견제출서, 영유아보육법위반에 따른 보조금 반환명령 사전통지, 대법원 2012두28032 판결, 보건복지부 작성의 보육비용 관련 대법원판결에 따른 지자체 후속 처리지침, 이 사건 어린이집 인가 통보서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2013. 7. 18. 인가를 받아 ○○시 ○○구 ○○대로 ○○번길 ○○-○○에 소재하는 ‘○○○○ 어린이집’을 운영하는 대표자겸 원장인 자이고, 피청구인은 청구인이 2013. 8월부터 2014. 4월까지 경기도 외에 거주하는 입소아동 51명에 대하여 보육통합정보시스템 상〈입소시등록거주지〉를 “서울특별시 ○○구”가 아닌 “경기도제2청사 ○○시 ○○구”로 등록하여 경기도 거주 보육아동에게만 지원되는 누리과정 차액보육료를 부정수급 받았다는 사실을 이유로 2014. 4. 29. 영유아보육법위반에 따른 보조금 반환명령 사전통지를 하였다. 나) 대법원은 2014. 6. 12. 아이사랑카드를 통해 지급되는 보육료는 보조금이 아니므로 영유아보육법에 근거하여 어린이집에 대한 보조금 반환명령 등의 행정처분을 하는 것은 위법하다는 취지의 판결을 하였다(대법원 2014. 6. 12. 선고 2012두28032 판결 참조) 다) 피청구인은 2014. 8. 14. 위 판결에 따른 보건복지부의 후속처리지침에 의거하여 사회서비스이용법위반에 따라 이 사건 행정처분의 사전통지를 하였고, 청구인은 2014. 8. 28. 반환거부 취지의 의견제출을 하였으며, 피청구인은 2014. 11. 3. 사회서비스이용법 제21조에 따라 부정수급 받은 누리과정 차액보육료 5,160,000원의 부당이득징수처분을 하였다. 2) 사회서비스이용법 제2조 제1호 내지 4호에 의하면 "사회서비스"란 「사회복지사업법」 제2조제4호에 따른 사회복지서비스 등을 말하고, "사회서비스이용권"이란 그 명칭 또는 형태와 상관없이 사회서비스 이용자가 사회서비스 제공자에게 제시하여 일정한 사회서비스를 제공받을 수 있도록 그 사회서비스의 수량 또는 그에 상응하는 금액이 기재(전자적 또는 자기적 방법에 의한 기록을 포함한다. 이하 같다)된 증표를 말하며, "사회서비스 이용자"란 사회서비스이용권을 사용하여 제공자로부터 사회서비스를 제공받는 자를 말하고, "사회서비스 제공자"란 제16조에 따라 등록을 하고 이용자가 제시하는 이용권에 따라 사회서비스를 제공하는 자 또는 기관을 말한다고 규정하고 있고, 제3조(적용범위 등)에 의하면 사회서비스이용권을 통하여 사회서비스를 제공하는 경우에 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따르며, 제21조(부당이득의 징수 등) 제1항은 시장·군수·구청장은 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 사회서비스 제공 비용을 지급받은 제공자에 대하여 그 비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수한다고 규정하고 있다. 3)청구인은 사회서비스이용법 제21조제1항은 사회서비스 제공 비용을 지급받은 제공자를 부당이득 징수대상으로 하고 있으며, 여기서 제공자란 동법 제16조에 따라 등록을 하고 이용자가 제시하는 이용권에 따라 사회서비스를 제공하는 자 또는 기관을 말하므로 사회서비스이용법 소정의 등록을 하지 않은 자는 사회서비스이용법 제21조의 제공자에 해당되지 않으므로 이 사건을 사회서비스이용법 적용대상으로 보는 처분은 법률에 근거 없는 처분이므로 당연 무효이며, 백보 양보하여 사회서비스이용법상의 적용대상인 제공자라 하더라도 대법원은 이 사건과 같은 보육료를 교부받은 자는 어린이집 운영자가 아니라 영유아 보호자라고 판시하는 한편 그 보육료를 부당하게 교부받은 부당이득의 주체 또한 어린이집이 아니라 영유아 보호자라고 명시적으로 밝히고 있고, 청구인이 아동등록을 하기 위해 보육통합정보시스템을 열면 ‘선택’란이 있음에도 불구하고 ‘경기도 제2청사’로 셋팅하여 놓았으며 ‘입소시 등록거주지’에 주의하라는 등 업무화면 입력 매뉴얼이나 기타 교육 자료에 상세한 설명도 없는 등으로 인해 입력 여부를 이해하지 못하여 그냥 입력을 하지 않은 것이라는 점 등을 이유로 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. 가) 사회서비스이용법 제2조제1호에 의하면 "사회서비스"란 「사회복지사업법」 제2조 제4호에 따른 사회복지서비스 등을 말하고, 영유아보육법에 따른 복지에 관한 사업 등을 사회복지사업의 하나로 규정하고 있으며, 「사회복지사업법」 제2조제4호는 "사회복지시설"이란 위의 사회복지사업을 할 목적으로 설치된 시설을 말한다고 규정하고 있는 바, 영유아보육서비스 역시 위 사회서비스이용법 상의 사회서비스에 해당하는 것으로 볼 수 있고, 사회서비스이용법 제2조제2호에 의하면 "사회서비스이용권"이란 그 명칭 또는 형태와 상관없이 사회서비스 이용자가 사회서비스 제공자에게 제시하여 일정한 사회서비스를 제공받을 수 있도록 그 사회서비스의 수량 또는 그에 상응하는 금액이 기재(전자적 또는 자기적 방법에 의한 기록을 포함한다. 이하 같다)된 증표를 말한다고 규정하고 있는 바, 「영유아보육법」 제34조의3의 보육서비스 이용권 역시 위 사회서비스이용법 상의 사회서비스이용권에 해당하는 것으로 볼 수 있으며, 사회서비스이용법 제2조제4호에 의하면 "사회서비스 제공자"란 같은 법 제16조에 따라 등록을 하고 이용자가 제시하는 이용권에 따라 사회서비스를 제공하는 자 또는 기관을 말한다고 규정하고 있는데, 사회서비스 제공자 등록을 하도록 규정하고 있는 것은 사회서비스 제공자를 체계적으로 관리하기 위한 것으로 그 등록은 절차적 요건을 규정한 것으로 볼 수 있는 점, 등록을 하지 아니하면 사회서비스 제공자에 해당하지 아니하여 사회서비스 제공자를 규율하고자 하는 제반 규정을 적용할 수 없다고 한다면 오히려 부당한 결과에 이를 수 있는 점, 어린이집은 영유아보육법상 위 등록보다 엄격한 인가를 받도록 하고 있는 점, 사회서비스이용법 제3조(적용범위 등)에 의하면 사회서비스이용권을 통하여 사회서비스를 제공하는 경우에 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 하여 사회서비스와 관련한 개별법의 규율의 흠결을 보충하도록 규정하고 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 이 사건 어린이집은 영유아보육법상 인가를 받고 그 보호자로부터 보육서비스 이용권인 아이사랑카드를 제시받고 보육서비스를 제공하고 있으므로 사회서비스이용법 제16조에 따른 등록을 하였는지 여부와 관계없이 사회서비스이용법 제2조제4호의 "사회서비스 제공자"에 해당하는 것으로 볼 수 있어 사회서비스이용법의 적용대상에 해당한다고 봄이 타당하다. 나) 대법원은 국가나 지방자치단체가 구 「영유아보육법」 제34조의3제1항, 제3항, 「영유아보육법 시행규칙」 제35조의3제1항에 따라 영유아의 보호자에게 보육서비스 이용권을 발급해 준 다음 보호자가 이를 어린이집에 제시하고 결제한 보육료를 부담하는 경우 이는 국가 또는 지방자치단체가 구 「영유아보육법」 제34조제1항에 따라 영유아의 보호자에게 보육에 필요한 비용을 지원하는 것으로서 보육서비스 이용권으로 결제한 보육료를 교부받은 자는 어린이집 운영자가 아니라 영유아의 보호자이고, 따라서 어린이집 운영자가 어린이집을 이용하는 영유아의 보호자가 제시하는 보육서비스 이용권으로 보육료를 결제 받는 과정에 거짓이나 그 밖의 부당한 방법이 개입되어 있다고 하더라도 특별한 사정이 없는 한 어린이집 운영자를 구 「영유아보육법」 제40조제3호나 제45조제1항제1호의 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 보조금