산림경영계획 변경인가 불수리처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2007. 5. 25. 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○○동 산 00-00 2.5089ha(이하 ‘이 사건 산지’라고 한다)에 대하여 간벌을 통한 우량대경재 생산을 목적으로 조림지의 무육간벌을 실시하는 것을 중점사업으로 시행하는 산림경영계획인가신청을 하여 2007. 6. 27. 피청구인으로부터 산림경영계획 인가를 받았다. 청구인은 2013. 11. 28. 피청구인에게 이 사건 산지의 하단부에 식재되어 있는 리기다소나무, 낙엽송은 벌채하여 관상수 소나무로 식재하고, 상단부는 모두베기 하여 자력조림을 실시하겠다는 내용으로 산림경영계획 변경인가신청을 하였으나, 피청구인은 2014. 1. 2. 청구인이 2007년 간벌을 통한 우량 대경재 생산을 목표로 산림경영계획인가를 받아 기 산림사업을 실시하였는데, 위 신청은 당초 인가신청시의 목적과 부합하지 않으며, 조경수나 관상수 재배를 목적으로 나무를 식재하는 것은 조림에 포함되지 않는다는 사유로 위 신청을 불수리(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2000. 4.경 이 사건 신청지를 취득하고, 2007. 6.경 산림경영계획인가를 득한 후 사업계획서에 따라 전 면적 숲가꾸기(무육간벌)을 실시하여 관리해 오던 바, 산림사업 분야에 종사하는 분들의 조언을 참고하여 2014. 11.경 전체 면적중 소재지의 상단부 15,089㎡는 벌채후 자작나무를 조림하고, 하단부 10,000㎡는 관상수 식재를 목적으로 산림경영계획변경인가를 신청하였으나, 2014. 1. 9. 피청구인으로부터 불수리통보를 받았다. 2) 불수리 사유는 청구인이 2007년 낙엽송, 리기다 조림지 간벌을 통한 우량 대경제 생산을 목표로 산림경영계획인가를 받았으며, 관상수를 재배하고자 산림경영계획 변경인가를 신청한 사항은 당초 목적과 부합하지 않으며, 산림경영에 반영된 조림에 관한 사항은 숲을 조성하고 지속가능한 산림경영을 위하여 나무를 식재하는 것으로 조경수나 관상수 재배를 목적으로 나무를 식재하는 것은 조림에 포함되지 않는다는 것이었다. 3) 그러나 이 사건 임야 산 ○○-○○번지는 보전녹지이며, 임상의 주요 수종은 리기다 소나무(64%), 낙엽송(28%), 기타 참나무류(8%)로 이루어져 있고, 리기다 소나무, 낙엽송은 임령이 40년, 참나무류는 평균 15~50년 정도 된다. 산림의 경제적 가치 증진을 위한 가치 있는 산림자원을 조성하고, 지속가능한 산림경영기반을 구축하는데 중점을 두어 벌기령에 도달한 수종과 경제성이 낮은 리기다소나무를 벌채하여 2.5ha 중 1.5ha는 자작나무를 자력 조림하고, 1ha는 관상수 재배구역으로 나누어 산림사업 소득 창출의 효율적인 운영을 위하여 산림경영계획변경인가를 신청하게 된 것인데, 피청구인은 관상수를 재배하고자 하는 신청내용은 당초 목적과 합당하지 않다고 하나 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」 제7조에 의하면 지방자치단체장 외의 소유한 공유림 또는 사유림의 소유자가 법 제13조 제2항 또는 제5항에 따라 산림경영계획인가 또는 변경인가를 받으려는 때에는 신청서에 산림경영계획서를 첨부하여 시장, 군수, 구청장에 제출하여야 한다고 하며, 같은 법 시행령 제9조 제3항에 따른 나무 종류별 적정 벌채시기는 별표 3으로 규정하고 있고, 산림경영계획의 인가 또는 변경인가의 신청을 받은 시장, 군수, 구청장은 신청이 타당하다고 인정하는 때에는 산림경영계획인가서를 교부하여야 한다고 규정하고 있고, 신청지 2.5ha 중에 1.5ha는 벌채 후 경제성이 좋은 자작나무로 숲을 조성하고 지속가능한 산림을 경영하기 위하여 나무를 식재하는 것으로 산림경영에 반영된 조림에 해당되며, 1ha는 산지관리법 시행령 제13조 제6항 공익용산지 안에서의 행위제한에 농림어업인이 1ha 미만의 산지에서 관상수를 재배하는 행위를 허용하고 있다. 4) 산림청에서조차 산림시책으로 리기다 소나무, 아카시아나무 등과 같은 수종은 경제성이 높은 수종으로 갱신하라고 권장하고 지속적으로 수종갱신을 추진하고 있는바, 현재 피청구인은 산림사업을 역행하고 있는 것이며, 벌기령이 지난 수종을 벌채하여 목재를 생산하고 경제성 있는 나무를 식재하여 중, 장기적으로 부가가치 있는 수종을 선택하고 관련법 허용 범위에서 관상수 재배를 하고자 하는 것은 개인의 소중한 재산을 산림으로 보전하며 효율적으로 활용하고자 함이다. 2007년 당시 피청구인이 인가한 산림경영계획인가서 두 번째 항목에는 산림사업 시행이 어렵거나 변경할 사유 등이 발생한 경우에는 산림경영계획 변경인가를 득한 후 사업을 시행하라고 명시되어 있으므로, 이 사건 처분은 재산권 침해와 더불어 재량권을 일탈남용 한 위법한 것이므로 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 임야는 보전산지로 임상의 주요 수종은 리기다 소나무, 낙엽송, 참나무류로 이루어져 있고, 산림의 경제적 가치 증진을 위한 산림자원을 조성하고 지속가능한 산림경영 기반을 구축하는데 중점을 두어 벌채 및 관상수 재배로 산림사업 소득 창출의 효율적인 운영을 위하여 산림경영계획 변경인가신청을 하였다고 주장하고 있으나, 이 사건 산지는 공익용 산지로 「산지관리법」 제15조의2 제3항 및 같은 법 시행령 제18조의3 제4항 별표3의3 규정에 따라 공익용 산지에서는 관상수 재배를 위하여 산지일시사용을 할 수 없도록 규정하고 있으며, 다만 같은 법 제12조 제2항 제8호 및 같은 법 시행령 제13조 제6항 제2호 규정에 의하여 공익용 산지라고 하더라도 농림어업인이 1만 제곱미터 미만의 산지에서 관상수를 재배하는 행위는 입목의 벌채·굴취가 수반되지 않을 경우 산지일시사용승인을 득하여 가능하며, 입목의 벌채·굴취 수반시에는 산림경영계획인가를 득하여 가능하도록 규정하고 있다. 2) 또한 「산지관리법」 제12조 제2항 제8호 규정에 의하여 공익용 산지에서 산나물, 야생화, 관상수의 재배·농도의 설치 등 공익용 산지의 목적달성에 지장을 주지 아니하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위로 농림어업인이 1만 제곱미터 미만의 산지에서 관상수 재배는 산지일시사용승인 및 산림경경계획인가를 득하여 가능하도록 규정하고 있으나, 동 지역은 산지일시사용 및 산림경경계획인가를 받지 않았으며, 공익용 산지는 같은 법 제4조 제1항 나목에서 임업생산과 함께 재해방지, 수원보호, 자연생태계 보전, 자연경관 보전, 국민보건휴양 증진 등의 공익기능을 위하여 필요한 산지로 규정하고 있다. 3) 따라서 이 사건 산지에 대하여 산림경영계획 변경인가를 승인한다면 「산지관리법」 제12조 제2항 제8호에서 규정한 공익용산지의 목적달성에 지장을 주지 아니하는 범위에 위배되며, 같은 법 제4조 제1항 나목은 공익용 산지는 임업생산과 함께 재해방지, 수원보호, 자연생태계 보전, 자연경관 보전, 국민보건휴양 증진 등의 공익기능을 위하여 필요한 산지로 규정한바, 이 사건 처분은 지극히 정당한 행정처분이며, 2007. 6. 27. 당초 산림경영계획 인가시에도 관상수 재배로 산림경영인가를 신청하였다면 불수리 처분이 되었을 것으로 판단된다. 4) 또한 청구인은 신청지 2.5ha 중에 1.5ha는 벌채 후 경제성이 좋은 자작나무로 숲을 조성하고 지속가능한 산림경영을 위하여 나무를 식재하는 것으로 산림경영에 반영된 조림에 해당되며, 1ha는 「산지관리법 시행령」 제13조 제6항 공익용 산지 안에서의 행위제한에 농림어업인이 1ha 미만의 산지에서 관상수 재배를 허용하고 있다고 주장하고 있으나, 산림경영계획은 산림의 다양한 생태환경적인 기능이 최적으로 발휘되도록 산림을 육성 보존하고 체계적인 관리를 위한 목적으로 산림현황 등을 파악하여 조림면적, 조림 수량에 관한 사항, 어린 나무가꾸기 및 솎아베기 숲가꾸기에 관한 사항, 벌채방법, 벌채량 및 수종별 벌채시기 등에 관한 사항, 임도, 작업로, 운재로 등 시설에 관한 사항, 그 밖의 산림소득증대를 위한 사업 등 산림경영에 필요한 사항 등을 포함하여 현지 임상여건에 맞게 10년간의 산림경영계획을 말한다. 5) 따라서 산림경영계획에 반영된 조림에 관한 사항은 숲을 조성하고 지속가능한 산림경영을 위하여 나무를 식재하는 것을 말하며, 조경수나 관상수 재배를 목적으로 나무를 식재하는 것은 조림에 포함되지 않는다. 따라서 조경수나 관상수를 재배하고자 할 경우에는 「산지관리법」 제15조의2 규정에 의한 산지일시사용신고 승인 및 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제13조 규정에 따라 산림경영계획 인가를 받아 사업시행을 하여야 함에도 청구인은 이러한 승인 및 인가를 득하지 아니하였다. 이와 같이 이 사건 처분은 적법한 행정처분으로 청구인의 주장은 이유 없으며, 따라서 이 사건 청구를 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 구【산지관리법】[시행 2013.3.23.] [법률 제11690호, 2013.3.23., 타법개정] 제4조(산지의 구분) ① 산지를 합리적으로 보전하고 이용하기 위하여 전국의 산지를 다음 각 호와 같이 구분한다. <개정 2011.7.28.> 1. 보전산지(保全山地) 가. 생략 나. 공익용산지: 임업생산과 함께 재해 방지, 수원 보호, 자연생태계 보전, 자연경관 보전, 국민보건휴양 증진 등의 공익 기능을 위하여 필요한 산지로서 다음의 산지를 대상으로 산림청장이 지정하는 산지 1) ~ 8) 생략 9) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 녹지지역의 산지 10) ~ 15) 생략 제12조(보전산지에서의 행위제한) ① 생략 ② 공익용산지(산지전용·일시사용제한지역은 제외한다)에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> 1. 제10조제1호부터 제9호까지, 제9호의2 및 제9호의3에 따른 시설의 설치 등 2. 제1항제2호, 제3호, 제6호 및 제7호의 시설의 설치 3. 제1항제12호의 시설 중 대통령령으로 정하는 시설의 설치 4. 대통령령으로 정하는 규모 미만으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위 가. 농림어업인 주택의 신축, 증축 또는 개축. 다만, 신축의 경우에는 대통령령으로 정하는 주택 및 시설에 한정한다. 나. 종교시설의 증축 또는 개축 다. 제4조제1항제1호나목2)에 해당하는 사유로 공익용산지로 지정된 사찰림의 산지에서의 사찰 신축 5. 제1호부터 제4호까지의 시설을 제외한 시설로서 대통령령으로 정하는 공용·공공용 사업을 위하여 필요한 시설의 설치 6. 제1호부터 제5호까지에 따른 시설을 설치하기 위하여 대통령령으로 정하는 기간 동안 임시로 설치하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 부대시설의 설치 가. 진입로 나. 현장사무소 다. 지질·토양의 조사·탐사시설 라. 그 밖에 주차장 등 농림축산식품부령으로 정하는 부대시설 7. 제1호부터 제5호까지의 시설 중 「건축법」에 따른 건축물과 도로(「건축법」 제2조제1항제11호의 도로를 말한다)를 연결하기 위한 대통령령으로 정하는 규모 이하의 진입로의 설치 8. 그 밖에 산나물·야생화·관상수의 재배, 농도의 설치 등 공익용산지의 목적 달성에 지장을 주지 아니하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위 ③ 제2항에도 불구하고 공익용산지(산지전용·일시사용제한지역은 제외한다) 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 산지에서의 행위제한에 대하여는 해당 법률을 각각 적용한다. <개정 2012.2.22.> 1. 제4조제1항제1호나목4)부터 14)까지의 산지 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 지역·지구 및 구역 등으로 지정된 산지로서 대통령령으로 정하는 산지 [전문개정 2010.5.31.] 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012.2.22. , 2013.3.23. > ② 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. <개정 2012.2.22. > ③ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. <개정 2012.2.22. > [전문개정 2010.5.31. ] 제15조의2(산지일시사용허가·신고) ① 「광업법」에 따른 광물의 채굴, 「광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률」에 따른 광해방지사업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012.2.22. , 2013.3.23. > ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다. <개정 2012.2.22. , 2013.3.23. > 1. 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상이 아닌 간이 농림어업용 시설과 농림수산물 간이처리시설의 설치 2. 석재·지하자원의 탐사시설 또는 시추시설의 설치(지질조사를 위한 시설의 설치를 포함한다) 3. 제10조제10호, 제12조제1항제14호 및 제12조제2항제6호에 따른 부대시설의 설치 및 물건의 적치 4. 산나물, 약초, 약용수종, 조경수·야생화 등 관상산림식물의 재배 5. 가축의 방목 6. 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」에 따른 매장문화재 지표조사 7. 임도, 작업로, 임산물 운반로, 등산로·탐방로 등 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길의 조성 8. 「장사 등에 관한 법률」에 따른 수목장림의 설치 9. 「사방사업법」에 따른 사방시설의 설치 10. 산불의 예방 및 진화 등 대통령령으로 정하는 재해응급대책과 관련된 시설의 설치 11. 「전기통신사업법」 제2조제8호에 따른 전기통신사업자가 설치하는 대통령령으로 정하는 규모 이하의 무선전기통신 송수신시설 12. 그 밖에 농림축산식품부령으로 정하는 경미한 시설의 설치 ③ 제1항 및 제2항에 따른 산지일시사용허가·신고의 절차, 기준, 조건, 기간·기간연장, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2012.2.22. > ④ 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지일시사용허가·신고가 의제되는 행정처분을 하기 위한 산림청장등과의 협의 및 그 처분의 통보에 관하여는 제14조제2항 및 제3항을 준용한다. <개정 2012.2.22. > [본조신설 2010.5.31. ] 구【산지관리법 시행령】[시행 2014.1.1.] [대통령령 제25050호, 2013.12.30., 타법개정] 제4조(산지의 구분) ① 생략 ② 법 제4조제1항제1호나목9)에서 "대통령령으로 정하는 녹지지역"이란 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제30조제4호가목에 따른 보전녹지지역을 말한다. <개정 2010.12.7> ③ 생략 제13조(공익용산지안에서의 행위제한) ① 법 제12조제2항제3호에서 "대통령령이 정하는 시설"이라 함은 제12조제9항제3호의 규정에 의한 시설을 말한다. ②법 제12조제2항제4호에서 "대통령령이 정하는 규모 이하"란 다음 각호의 구분에 따른 규모 이하를 말한다. <개정 2007.7.27, 2009.11.26> 1. 농림어업인의 주택 또는 종교시설을 증축하는 경우: 종전 주택ㆍ시설 연면적의 100분의 130 이하 2. 농림어업인의 주택 또는 종교시설을 개축하는 경우: 종전 주택ㆍ시설 연면적의 100분의 100 이하 3. 농림어업인의 주택 또는 사찰림의 산지 안에서의 사찰을 신축하는 경우: 다음 각 목의 구분에 따른 규모 이하 가. 법 제12조제2항제4호가목 단서에 따라 농림어업인이 자기 소유의 산지에서 직접 농림어업을 경영하면서 실제로 거주하기 위하여 신축하는 주택 및 그 부대시설: 부지면적 660제곱미터 이하 나. 법 제12조제2항제4호다목에 따라 신축하는 사찰 및 그 부대시설: 부지면적 1만5천제곱미터 이하 ③법 제12조제2항제5호에서 "대통령령으로 정하는 공용ㆍ공공용 사업을 위하여 필요한 시설"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다. <개정 2005.8.5, 2007.7.27, 2007.9.6, 2008.2.29, 2008.7.24, 2010.12.7, 2013.3.23> 1. 국가ㆍ지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제5조에 따른 공기업ㆍ준정부기관(이하 "공기업ㆍ준정부기관"이라 한다), 「지방공기업법」 제49조에 따른 지방공사(이하 "지방공사"라 한다) 및 같은 법 제76조에 따른 지방공단(이하 "지방공단"이라 한다)이 관계 법령에 따라 시행하는 사업으로 설치하는 시설로서 농림축산식품부령으로 정하는 시설 2. 「폐기물관리법」 제2조제8호에 따른 폐기물처리시설 중 국가 또는 지방자치단체가 설치하는 폐기물처리시설 3. 삭제 <2007.7.27> 4. 「광산보안법」 제2조제5호의 규정에 의한 광해를 방지하기 위한 시설 ④ 법 제12조제2항제6호에서 "대통령령으로 정하는 기간"이란 1년 이내의 기간을 말한다. 다만, 목적사업의 수행을 위한 산지전용기간ㆍ산지일시사용기간이 1년을 초과하는 경우에는 그 산지전용기간ㆍ산지일시사용기간을 말한다. <신설 2010.12.7> ⑤ 법 제12조제2항제7호에서 "대통령령으로 정하는 규모 이하의 진입로"란 절ㆍ성토사면을 제외한 유효너비가 3미터 이하이고, 그 길이가 50미터 이하인 진입로를 말한다. <신설 2010.12.7> ⑥법 제12조제2항제8호에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 말한다. <개정 2005.8.5, 2010.12.7> 1. 제12조제13항제1호부터 제5호까지, 제8호 및 제10호에 해당하는 행위 2. 농림어업인이 1만제곱미터 미만의 산지에서 관상수를 재배하는 행위 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제40조의 규정에 의한 수산자원보호구역안에서 농림어업인이 3천제곱미터 미만의 산지에 양어장 및 양식장을 설치하는 행위 ⑦ 법 제12조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 산지"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 산지를 말한다. <개정 2012.8.22> 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조의2제1항에 따른 도시자연공원구역으로 지정된 산지 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제40조에 따른 수산자원보호구역으로 지정된 산지 제18조의3(산지일시사용신고) ① 법 제15조의2제2항에 따른 산지일시사용신고 또는 변경신고의 절차에 관하여는 제17조제1항을 준용한다. ② 법 제15조의2제2항제10호에서 "대통령령으로 정하는 재해응급대책과 관련된 시설"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다. <개정 2012.5.22., 2012.8.22.> 1. 산불감시탑, 방화선, 간이무선통신시설, 간이저수조, 간이헬기장 등 산불의 예방 및 진화와 관련된 시설 2. 「산림보호법」 제2조제5호에 따른 방제에 필요한 시설 3. 「가축전염병예방법」 제20조에 따른 가축의 살처분과 같은 법 제22조에 따른 가축 사체의 소각 및 매몰에 필요한 시설 4. 「재난 및 안전관리 기본법」 제37조제1항제2호부터 제6호까지의 규정에 해당하는 응급조치에 필요한 시설 ③ 법 제15조의2제2항제11호에서 "대통령령으로 정하는 규모"란 30제곱미터를 말한다. <신설 2012.8.22.> ④ 법 제15조의2제3항에 따른 산지일시사용신고의 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건은 별표 3의3과 같다. <개정 2012.8.22.> [본조신설 2010.12.7.] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542223"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542219"></img> 【산지관리법 시행규칙】 제7조(농림어업인의 범위) 영 제12조제3항에서 "농림축산식품부령으로 정하는 농림어업인"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. <개정 2005.8.24, 2007.1.10, 2007.7.27, 2008.3.3, 2009.4.20, 2009.11.27, 2010.8.5, 2011.1.5, 2013.3.23> 1. 「농지법」 제2조제2호에 따른 농업인 2. 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제2조제1호의 임업인(「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따라 산림경영계획의 인가를 받아 산림을 경영하고 있는 자를 말한다), 같은 조 제2호ㆍ제3호의 임업인 3. 「수산업법」 제2조제12호에 따른 어업인 구【산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률】[시행 2013.5.24.] [법률 제11429호, 2012.5.23., 타법개정] 제13조(산림경영계획의 수립 및 인가) ① 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 소유하고 있는 공유림별로 산림경영계획을 10년 단위로 수립하고, 그 계획에 따라 산림을 경영하여야 한다. ② 지방자치단체의 장 외의 공유림 소유자나 사유림 소유자[정당한 권원(權原)에 의하여 사용하거나 수익(收益)할 수 있는 자를 포함한다. 이하 같다]는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 향후 10년간의 경영계획이 포함된 산림경영계획서를 작성하여 시장·군수·구청장에게 인가(認可)를 신청할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> ③ 제2항에 따른 산림경영계획서는 산림소유자가 직접 작성하거나 제30조에 따른 산림기술자 중 대통령령으로 정하는 기술자가 작성하여야 한다. 이 경우 산림기술자는 산림경영계획서를 작성하고 농림축산식품부령으로 정하는 금액의 범위에서 그에 대한 대가를 받을 수 있다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> ④ 시장·군수·구청장은 제2항에 따라 인가 신청된 산림경영계획이 해당 산림의 효율적인 조성·관리에 적합하다고 인정되면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 인가하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> ⑤ 산림소유자는 제4항에 따라 인가받은 산림경영계획 중 농림축산식품부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 변경인가를 받아야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> ⑥ 국가나 지방자치단체는 산림경영계획을 인가받은 산림소유자에게 비용·경영지도 등의 지원과 세제(稅制)·금리상의 우대조치를 할 수 있다. ⑦ 제2항에 따른 산림경영계획서의 작성기준과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령】 제8조(산림경영계획의 작성단위) ①법 제13조제1항 및 제2항에 따른 산림경영계획은 다음 각 호의 경영계획구별로 작성하여야 한다. 1. 공유림경영계획구 : 해당지역에 소재하는 공유림으로서 그 소유자가 산림경영계획을 작성할 산림의 단위 2. 사유림경영계획구 : 해당지역에 소재하는 사유림으로서 그 소유자가 산림경영계획을 작성할 산림의 단위 ②제1항제2호의 사유림경영계획구는 다음 각 호와 같이 구분한다. 1. 일반경영계획구 : 사유림의 소유자가 자기 소유의 산림을 단독으로 경영하기 위한 경영계획구 2. 협업경영계획구 : 서로 인접한 사유림을 2인 이상의 산림소유자가 협업으로 경영하기 위한 경영계획구 3. 기업경영림계획구 : 법 제38조에 따라 기업경영림을 소유한 자가 기업경영림을 경영하기 위한 경영계획구 제9조(산림경영계획서 작성) ①법 제13조제3항 전단에서 "대통령령으로 정하는 기술자"란 별표 2에 따른 산림경영기술자를 말한다. <개정 2008.6.20> ②법 제13조에 따라 산림경영계획을 작성하는 자는 산림경영계획서에 다음 각 호의 사항이 포함되도록 하여야 한다. 1. 조림면적ㆍ수종별 조림수량 등에 관한 사항 2. 어린나무 가꾸기 및 솎아베기 등 숲가꾸기에 관한 사항 3. 벌채방법ㆍ벌채량 및 수종별 벌채시기 등에 관한 사항 4. 임도ㆍ작업로ㆍ운재로 등 시설에 관한 사항 5. 그 밖에 산림소득의 증대를 위한 사업(이하 "산림소득사업"이라 한다) 등 산림경영에 필요한 사항 ③수종별 적정 벌채시기(이하 "기준벌기령"이라 한다)는 농림축산식품부령으로 정한다. <개정 2008.2.29, 2013.3.23> ④제2항 및 제3항 외에 산림경영계획의 작성 및 운영에 관한 세부사항은 산림청장이 정한다. 【산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙】 제7조(산림경영계획의 인가신청 등) ① 지방자치단체의 장 외의 자가 소유한 공유림 또는 사유림의 소유자(정당한 권원에 따라 입목·죽을 사용 또는 수익할 수 있는 자를 포함한다. 이하 같다)가 법 제13조제2항 또는 제5항에 따라 산림경영계획의 인가 또는 변경인가를 받으려는 때에는 별지 제1호서식의 신청서에 산림경영계획서(변경인가신청의 경우에는 변경하려는 사항을 기재한 서류)를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2008.6.20> ②영 제9조제3항에 따른 나무 종류별 적정 벌채시기(이하 "기준벌기령"이라 한다)는 별표 3과 같다. <개정 2012.12.24> ③제1항에 따른 산림경영계획의 인가 또는 변경인가의 신청을 받은 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 사항을 검토하여 타당하다고 인정하는 때에는 별지 제2호서식의 산림경영계획인가서를 교부하여야 한다. 1. 산림경영계획서상의 산림소유자와 공부상의 산림소유자가 일치하는지 여부 2. 산림경영계획에 영 제9조제2항 각 호의 사항이 포함되었는지 여부 3. 벌기령이 기준벌기령에 부합되는지 여부 4. 사업계획이 경영계획구의 현지상황에 부합되는지 여부 ④법 제13조제5항에서 "인가받은 산림경영계획 중 농림축산식품부령으로 정하는 중요 사항"이란 다음 각 호의 사항을 말한다. <개정 2008.3.3, 2008.6.20, 2010.8.5, 2013.3.23> 1. 벌채의 연도·장소·양 및 방법. 다만, 별표 3 제1호 비고의 단서에 따라 기준벌기령을 적용하지 아니하는 벌채는 제외한다. 2. 굴취의 연도·장소 및 양 3. 임도시설의 설치연도 및 장소 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542221"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 2007년도 산림경영계획인가신청서, 산림경영계획인가서, 2013년도 산림경영계획서, 산림경영계획도, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 각 인정된다. 가) 청구인은 2007. 5.경 일반산림경영계획구에 속하는 이 사건 산지에 대하여 경영계획기간을 2007. 6.경부터 2017. 5경까지로 하고, 낙엽송, 리기다 조림지의 간벌을 통하여 우량대경제 생산을 경영목표로 하고, 조림지의 무육간벌을 중점적으로 실시하는 내용으로 산림경영계획인가신청을 하였고, 피청구인은 같은 해 6. 27. 위 신청을 인가하였다. 나) 청구인은 2013. 11. 28. 이 사건 산지에 대한 산림경영계획을 변경하여 이 사건 산지 전체 수목을 모두베기하고, 산지 내 하단부의 1ha 부분은 소나무를 식재하며, 상단부의 1.5ha는 자작나무를 식재하여 자력조림을 실시하는 내용으로 경영계획을 변경하여 산림경영계획 변경인가신청을 하였는데, 피청구인은 2014. 1. 2. 청구인에게 이 사건 변경인가 신청내용은 기존에 인가를 득한 산림경영계획과 그 목적에 있어 합당하지 않으며, 조경수나 관상수 재배를 목적으로 나무를 식재하는 것은 조림에 포함되지 않으므로 산림경영계획 인가 수리가 불가함을 통보하였다. 다) 이 사건 산지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 보전녹지지역, 「산지관리법」에 의한 공익용 산지에 해당한다. 2) 구 「산지관리법」(2014. 3. 11. 법률 제12412호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 산지관리법’이라고 한다) 제12조 제2항 제8호, 제14조, 같은 법 시행령(2014. 1. 28. 대통령령 제25127호로 개정되기 전의 것) 제13조 제6항 제2호에 의하면, 공익용산지의 목적달성에 지장을 주지 아니하는 범위 내에서 농림어업인이 1만 제곱미터 미만의 산지에서 관상수를 재배하기 위하여는 산지전용허가를 득하여야 한다. 한편, 구 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」(2014. 3. 11. 법률 제12412호로 개정되기 전의 것) 제13조 및 같은 법 시행규칙 제7조에 의하면, 지방자치단체의 장 외의 공유림 소유자나 사유림 소유자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 향후 10년간의 경영계획이 포함된 산림경영계획서를 작성하여 시장·군수·구청장에게 인가를 신청할 수 있고, 시장·군수·구청장은 인가신청 된 산림경영계획이 해당 산림의 효율적인 조성·관리에 적합하다고 인정되면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 이를 인가하여야 하며, 산림소유자가 인가받은 산림경영계획중 벌채의 연도·장소·양 및 방법(다만, 별표 3 제1호 비고의 단서에 따라 기준 벌기령을 적용하지 아니하는 벌채는 제외한다), 굴취의 연도·장소 및 양, 임도시설의 설치연도 및 장소를 변경하려면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 변경인가를 받아야 한다. 3) 청구인은 신청지중 일부는 경제성이 좋은 자작나무로 숲을 조성하고 지속가능한 산림을 경영하기 위하여 나무를 식재하는 것이므로 산림경영에 반영된 조림에 해당되며, 나머지 부분은 산지관리법에 의하더라도 농림어업인이 공익용산지에서 관상수를 재배할 수 있다는 규정에 의한 것이므로 이 사건 처분은 위법하다고 주장하고 있는바, 살피건대, 청구인은 당초 청구인은 2007년에 조림지의 간벌을 통하여 우량대경재를 생산하는 것을 경영목표로 하여 무육간벌을 실시하였으나, 2013년경 신청에서는 당초의 목적 및 사업시행계획과는 전혀 다르게 이 사건 산지의 수목을 모두베기 하고, 관상수 및 자작나무를 식재하여 관상수(소나무)로 소득사업을 하는 내용으로 산림경영계획변경인가신청을 하여 당초의 경영목적과는 부합하지 않는 것으로 보이는 점, 청구인이 제출한 2013년도 산림경영계획서 중 산림조사야장에 의하면, 2소반의 경우에는 낙엽송과 참나무의 평균 임령이 각각 40년에 달한다고 되어 있는데, 참나무의 경우에는 기준 벌기령이 50년인데도 모두베기를 실시하는 것으로 계획되어 있어 기준벌기령에도 부합하지 아니한 것으로 보여지는 점, 구 「산지관리법」 제12조 제2항 제8호, 제15조의2 및 같은 법 시행령 제13조 제6항, 제18조의3 제4항 [별표3의3]에 의하면, 공익용 산지에서는 원칙적으로 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없으나, 농림어업인이 1만제곱미터 미만의 산지에서 관상수를 재배하는 행위를 하기 위한 산지전용 또는 산지일시사용은 가능하도록 규정하면서, 공익용산지에서는 산지일시사용신고를 통한 관상수 식재를 금지하고 있으므로 결국 이는 산지전용허가를 득하여야 하는 행위로 보아 엄격한 기준에 따라 허용되어야 할 행위로 보이는 점, 특히 이 사건 산지는 공익용 산지인데 청구인이 제출한 산림경영계획은 관상수의 식재 및 굴취를 통한 소득사업을 하기 위한 것으로 보여지는 바, 이 사건 처분으로 인하여 사유림의 배타적 사용이 일정부분 제한된다고 하더라도 이는 임업생산과 재해방지, 수원보호, 자연생태계 보전, 자연경관 보전, 국민보건휴양 증진 등의 공익 기능을 위하여 지정된 공익용 산지를 그 목적대로 보존하기 위한 것으로 재산권의 과도한 제한으로 보기 어려운 점 등을 종합하면 이 사건 처분은 적법하고 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.