산업단지개발사업시행자지정및실시계획승인거부처분취소청구등

1. 사건개요 청구인이 2000. 10. 26. ○○산업단지 제2연관단지(이하 “제2단지”라 한다) 내에 있는 경상북도 ○○시 ○○동 1746번지외 3필지 9,517㎡의 토지(이하 “이 건 토지”라 한다)에 공장용지조성을 목적으로 산업단지개발사업 시행자 지정 및 실시계획승인 신청을 하였으나, 피청구인은 2000. 11. 16. 이 건 토지는 산업단지관리기본계획상의 기타용지로서 녹지로 관리하고 있는 토지이고, 기타용지에 공장용지조성을 승인할 경우 제2단지 개발면적 중 31%에 이르는 기타용지에 대한 개발수요가 예상되어 당초 공장용지의 면적을 기준으로 한 기반시설의 수용능력 초과에 따른 시설이 증설되어야 하며, 대부분이 임야인 녹지의 훼손에 따른 사면의 붕괴로 재해발생이 우려되고, 녹지축소 및 난개발에 따른 자연환경이 훼손될 것으로 예상되는 등 산업단지관리상에 제반 문제점이 발생한다는 이유로 산업단지개발사업 시행자 지정 및 실시계획승인을 거부(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인이 청구외 5개 업체가 제2단지내의 기타부지에 대하여 한 산업단지개발사업 시행자 지정 및 실시계획승인신청에 대하여 이를 승인한 전례가 있음에도 이 건 토지가 산업단지관리기본계획상 녹지로 관리되고 있다는 이유로 승인을 거부하는 것은 부당하다. 나. ○○시 및 ○○관리공단에서 1997년에 기타부지에 대하여 개발을 희망하는 업체의 수를 조사한 바에 의하면, 개발희망업체는 기타부지 소유 47개 업체 중 13개 업체로 그 개발희망면적은 10만9천㎡로 제2단지 개발면적 399만4천㎡의 2.7%이고, 이 건 토지는 6,702㎡로 제2단지 개발면적의 0.17%에 불과하며, 기타부지 대부분이 고저의 차가 높고 경사도가 심해서 개발비용이 기존 용지를 분양 받는 것보다 많이 들어 개발할 수 없어 개발을 원하지 않는 토지가 전체 기타부지의 97.3%인데도 기타부지 31% 전체가 개발이 예측된다는 것은 이치에 맞지 아니하고, 청구인이 설치하려는 공장은 공업용수를 사용하지 않고 생활용수만 사용하므로 오ㆍ폐수가 전혀 없다. 다. 이 건 토지는 전체 2,900평 중 1,000평은 이미 공장용지로 사용하고 있는 상태이고, 나머지 부분도 현재 인근 공장으로 사토가 흘러내리고 있어 재해의 우려가 있다는 이유로 인접공장인 진도뿐만 아니라 ○○관리공단과 ○○시 남구청에서도 재해발생문제를 제거해 달라고 요청하고 있어 적절한 조치를 취해야 재해를 예방할 수 있는데도 불구하고 오히려 재해발생우려가 있다는 것은 이해할 수 없고, 다른 공단에 비하여 녹지축소에 따르는 문제점은 없으며, 계획된 공단 내에서 공장용지를 조성하는 것을 난개발이라고 하는 것은 부당하다. 라. 청구인은 이 건 토지에 대하여 도시계획확인서상 일반공업지역이고, 철물가공공장의 건설을 허가조건으로 하여 토지거래허가를 받았음에도 피청구인이 공장용지로 조성할 수 없게 함으로써 막대한 재산상 피해를 입게 하는 것은 부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 토지는 당초 산업단지개발계획에 의거 공장용지의 비탈면, 임야, 전 등 자연상태의 토지로서 산업단지를 조성할 때부터 산업단지관리기본계획상 공장용지가 아닌 기타부지로 ○○에 저가로 분양되어 녹지로 관리되고 있던 상태에서 청구인이 당초 입주업체의 부도에 따라 경락을 받은 주식회사 태인엔지니어링으로부터 1995년 3월경 이 건 토지를 매수하였다. 나. 피청구인이 1992～1994년까지 4개 업체에 대하여 사업자 지정 및 실시계획을 승인한 것은 공장용지와 기타부지를 함께 분양 받아 가동하고 있는 기존 입주업체가 원활한 생산활동을 위해 공장시설의 개선, 확장 등이 필요하다는 이유로 공장용지와 접한 기타부지를 공장용지로 확장하기 위한 것이었고, 이는 산업단지개발계획에서 정한 주요유치업종, 주요기반시설계획 등에 미치는 영향이 없어 승인한 것이다. 다. 제2단지 개발면적 중 31%에 달하는 기타부지는 대부분 임야와 공장용지의 비탈면으로 형성되어 있을 뿐 아니라 산업단지관리기본계획상 녹지로 관리되고 있는 토지로서, 이 건 토지에 대하여 신규 공장용지의 조성을 승인할 경우 제3자의 기타용지에 대한 공장용지조성신청에 대해서도 형평성을 고려하여 계속 승인하여야 할 것이므로 이로 인하여 당초 공장용지로 사용하도록 계획된 면적을 기준으로 설치된 오ㆍ폐수처리용량, 공업용수량 등 기반시설의 수용능력 초과에 따른 시설의 증설이 불가피하다. 라. ○○공단지역의 토질이 연약하여 1999년 9월에 있었던 태풍에 의해 제2단지 조성부지의 비탈면의 붕괴 및 기타부지의 융기현상으로 인근공장에 피해가 발생함에 따라 6억3백만원의 재해복구비가 투자된 사례가 있고, 이 지역 토질의 특성을 감안하면 대부분이 임야인 녹지의 훼손에 따른 사면붕괴로 재해발생이 우려될 뿐만 아니라 녹지축소 및 난개발에 따른 자연환경이 크게 훼손될 것으로 예상되는 등 산업단지관리기본계획에 적합하지 아니하고, ○○공단 내에서 녹지가 없는 제1공단과 녹지가 18%에 불과한 제3공단은 녹지확보율이 미흡하므로 제2단지에서 녹지로 관리되고 있는 기타부지를 보전하여 ○○공단을 쾌적한 공단으로 관리하는 것이 공익적 가치가 더 크다. 마. 포항시 남구청장이 행한 토지거래허가는 어떤 사유에서 허가된 것인지 알 수 없으나, 산업단지는 산업단지관리기본계획에 적합하게 관리되어야 하는데, 이 건 토지는 기타용지로 공장입주 계획이 없이 자연상태로 존치하도록 계획되어 녹지로서 관리되고 있음에도 공장설립용지로 토지거래허가를 한 것은 부당하며, 현재 토지소유자 등이 기존의 전, 임야 등을 불법으로 나대지화해 놓고 입목이 없다고 주장하며 공장용지를 관리기관의 승인도 없이 사인간에 불법으로 도로부지로 전용하는 등 탈법적 행위를 자행한 후 토지거래허가를 받았으므로 공장을 신축하도록 승인해 달라고 주장하는 것은 부당하다. 바. 따라서, 이 건 토지는 산업단지관리기본계획상 기타부지로서 녹지로 관리되고 있어 이 건 토지에 신규공장의 입주를 승인할 경우 기반시설 부족 및 녹지훼손, 재해발생 우려 등이 있어 산업단지관리기본계획에 부적합하므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관련법령 산업입지및개발에관한법률 제2조제6호, 제16조제1항, 제17조제1항 동법시행령 제19조제2항, 제49조제1항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 산업단지개발사업 시행자 지정 신청서, ○○산업단지관리기본계획 변경 승인, 사업시행자 지정 및 실시계획승인신청 검토, 산업단지개발사업 시행자 지정 및 실시계획승인신청에 따른 회신, 토지거래계약허가증, 질의회신, 토지개발에 관한 내용확인 및 질의에 대한 회신, 질의서 회시 등을 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 제2단지는 ○○공업지역의 대단위 철강공업에 따른 각종 연관산업을 유치하여 철강공업발전을 촉진할 목적으로 ○○에 의해 산업단지개발사업이 시행되어 1992. 2. 1. 준공된 경상북도 ○○시 ○○구 ○○동, ○○동 일원에 조성된 ○○산업단지로서, 산업단지관기기본계획에 의하면 산업단지 용도별 면적은 산업시설구역이 2,103,473㎡, 지원시설구역이 121,653㎡, 공공시설이 480,652㎡, 녹지구역이 1,290,329㎡ 등 총 3,996,107㎡로 구획되어 있는데, 이 건 토지는 기타부지로서 녹지구역으로 구획되어 있다. (나) 청구인은 철 구조물 가공공장을 설립할 목적으로 경상북도 ○○시 ○○동 1746번지 전 1,968㎡, 같은 동 산 264 임야 4,862㎡, 같은 동 산 247-6 임야 382㎡ 및 같은 동 산 263-1 임야 2,305㎡를 청구외 주식회사 ○○엔지니어링으로부터 4,200만원에 매입하는 내용의 토지거래허가신청을 하여 1995. 3. 4. 포항시 남구청장으로부터 그 허가를 받았다. (다) 청구인이 1996. 11. 11. ○○시장에게 이 건 토지에 대한 토지형질변경이 가능한지의 여부에 대하여 질의하자, 포항시장은 1996. 11. 18. 이 건 토지는 도시계획법상 일반공업지역이나 당초 공단조성계획수립시 공업배치및공장설립에관한법률에 의하여 확보된 녹지이고, 공업입지개발지침(건설부고시 제54-511호, 1994. 12. 19.)에 의한 공공녹지 및 환경기초시설이며, 이러한 녹지의 훼손은 당초 공업단지계획수립시의 환경영향평가이행사항에도 위배될 뿐만 아니라 공공목적상 원형보전의 필요성이 있는 지역이므로 공장부지조성목적의 토지형질변경허가는 불가하다고 회신하였다. (라) 피청구인은 2000. 6. 8. 청구인의 토지개발에 관한 질의에 대하여, 제2공단 조성완료 후 1992-1994년까지 기존공장의 시설개선, 확장 등을 위하여 산업단지개발사업 시행자 지정 및 실시계획의 승인을 받아 산업시설용지 중 기타부지를 공장용지 및 녹지로 조성한 사례는 4건이고, 금년도에 승인된 토지는 야적장으로 활용하기 위한 산업단지관리기본계획변경에 따라 승인된 것이라고 회신하였다. (마) ○○산업단지관리공단이 2000. 11. 29. 청구인에게 한 질의회시에 의하면, 제2단지 개발기본계획은 공장용지 213만7천㎡, 기타부지 1,370㎡, 공공시설면적 487㎡ 등 총면적 399만4천㎡에 84개 회사가 입주하고 있고, 그 중 47개 업체가 기타부지 137만㎡를 소유하고 있었는데, 공장용지와 기타부지를 함께 소유하고 있던 5개 업체가 1991년부터 2000년에 걸쳐 그들이 소유하고 있던 기타부지 14만3,763㎡ 중 8만1,124㎡를 공장용지로 개발함에 따라 현재 공장용지는 221만8천㎡, 기타부지는 128만9천㎡으로 변경되었고, 1997. 8. 7.부터 1997. 9. 4.까지 47개 업체가 보유한 기타부지 109만1천㎡의 개발의향을 조사한 결과 14개 업체가 13만8천㎡에 대하여 개발을 희망하고 있는 것으로 조사되었으며, 이 건 토지의 면적 중 약 1/3은 스라그가 포설되어 기존공장에서 철재류 절단작업장으로 사용하던 토지이고, 잔여 기타부지는 경사도가 70˚미만, 고저의 차가 5-8m정도, 입목도가 10%이하로 수목이 거의 없으며, 이 건 토지보다 낮은 지역에 위치한 공장으로 일부 산의 흙이 흘러내리고 있어 집중호우시 추가 산사태 등 붕괴위험이 높으므로 산업용지개발승인건과는 별도로 산사태 예방대책이 필요하다고 되어 있다. (바) 청구인은 2000. 10. 26. 이 건 토지에 공장용지조성을 목적으로 하는 산업단지개발사업 시행자 지정 및 실시계획승인 신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인은 2000. 11. 16. 이 건 토지는 산업단지개발계획상 공장용지의 비탈면 및 임야, 전으로 공장용지가 아닌 기타용지로 입주업체에 조성부지보다 저가로 분양된 것으로 산업단지관리기본계획수립시 녹지로 관리하고 있는 토지이고, 이 건 공장용지조성을 승인할 경우 제2단지 개발면적 중 31%나 되는 기타용지에 대한 공장용지 개발수요가 예상되므로 당초 공장용지면적기준으로 시설한 오ㆍ폐수처리용량, 공업용수량 등 기반시설의 수용능력 초과에 따른 시설이 증설되어야 할 실정이며, 대부분이 임야인 녹지의 훼손에 따른 사면붕괴로 인근공장의 피해 등 재해발생이 우려되고, 녹지축소 및 난개발에 따른 자연환경이 크게 훼손될 것으로 예상되는 등 산업단지관리상의 제반 문제점이 발생한다는 이유로 이 건 처분을 하였다. (사) 청구인이 2000. 11. 21. 피청구인에게 이 건 처분에 대하여 질의를 하자, 피청구인은 2000. 12. 1. 청구인에게 이 건 토지는 산업입지및개발에관한법률에 의한 산업단지개발계획상의 토지이용계획과 공업배치및공장설립에관한법률에 의한 산업단지관리기본계획상의 토지용도에 따라 관리되고 있고, 기타부지가 제2단지 전체면적의 31%이며, 제2단지 개발계획에 의거 설치된 오ㆍ폐수처리시설, 공업용수시설 등 기반시설은 공장용지면적에 대한 적정시설규모로 설치된 것으로서 개발면적의 31%에 해당하는 기타부지가 점차적으로 공장용지로 전환될 경우 기반시설의 수용능력이 초과된다는 것이며, 기타부지 대부분이 임야로서 공장용지조성을 허용할 경우 개별적으로 공장용지조성이 이루어지게 되어 난개발이 되고, 임야의 절개지 사면경사가 높아 재해발생이 우려되는 등 자연환경이 크게 훼손되므로 현재 녹지로 관리하고 있는 기타부지를 보전하여 쾌적한 ○○공단으로 유지관리하는 것이 공익적 가치가 크다고 판단되는 등 이 건 토지에 대한 사업자지정 및 실시계획승인신청은 산업단지개발계획에 적합하지 않았다고 회신하였다. (2) 살피건대, 산업입지및개발에관한법률 제2조, 제16조제1항, 제17조제1항 및 동법시행령 제19조제2항, 제49조제1항의 규정을 종합해 보면, 산업단지개발사업은 당해 산업단지개발계획에 적합한 시설을 설치하여 입주하고자 하는 자 또는 당해 산업단지개발계획에서 적합하게 산업단지를 개발할 능력이 있다고 인정되는 자로서 공장ㆍ지식산업관련시설ㆍ정보통신산업관련 시설ㆍ자원비축시설등의 시설용지를 직접 개발하고자 하는 경우에 해당하는 자 중에서 산업단지지정권자가 지정하여 산업단지개발계획에서 정하는 자가 이를 시행하도록 되어 있고, 국가산업단지의 사업시행자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 국가산업단지개발실시계획을 작성하여 건설교통부장관의 승인을 얻도록 되어 있으며, 국가산업단지에 관한 사업시행자의 지정 및 실시계획의 승인의 권한을 시ㆍ도지사에게 위임하도록 되어 있는 바, 관련 법령의 취지에 비추어 보면 산업단지지정권자가 산업단지개발사업의 시행자를 지정하는 행위는 사업시행자 지정신청자가 공장 등의 시설용지를 직접 개발하고자 하는 경우에 해당하는 자라고 하더라도 그 산업단지개발사업이 산업단지관리기본계획 등에 적합한 지의 여부 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 하는 일종의 재량행위에 속한다고 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 이 건 토지가 산업단지관리기본계획상 기타부지로서 녹지구역으로 구획되어 있는 사실, 포항시장이 이 건 토지는 공업단지조성계획수립시 확보된 공공녹지 및 환경기초시설로서 이러한 녹지의 훼손은 당초 공업단지계획수립시의 환경영향평가이행사항에도 위배될 뿐만 아니라 공공목적상 원형보전의 필요성이 있다고 회신한 사실, 제2공단에 입주한 업체 중 47개 업체가 보유한 기타부지 109만1천㎡중 14개 업체가 13만8천㎡에 대하여 개발을 희망하고 있는 것으로 조사된 사실, 이 건 토지 중 약 2/3는 경사도가 70˚미만, 고저차가 5-8m정도, 입목도가 10%이하로 수목이 거의 없는 등 산사태 예방대책이 필요하다고 조사된 사실, 제2단지의 기타부지가 전체 부지의 31%에 달하는 사실을 각각 인정할 수 있고, 이러한 인정사실 등 제반 사정에 비추어 볼 때 이 건 토지는 산업단지관리기본계획상 녹지로 관리되고 있는 토지로서, 녹지로 관리되고 있는 기타용지에 대해 개발수요자들이 개별적으로 사업시행자로 지정을 받아 기타용지를 공장용지로 조성할 경우 산업단지 기반시설의 수용능력의 초과가 우려될 뿐만 아니라 녹지의 훼손에 따른 자연환경이 훼손될 것으로 인정되며, 피청구인이 이 건 사업시행자 지정 및 실시계획승인신청에 대하여 산업단지개발계획에 적합하지 않을 뿐만 아니라 녹지로 관리하고 있는 기타부지를 보전하여 ○○공단을 쾌적하게 관리하는 것이 공익적 가치가 크다고 판단하고 이 건 처분을 함에 있어 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 보이지 아니하므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.