산업단지개발사업실시계획승인거부처분취소청구

1. 사건개요 경상남도지사는 ○○국가산업단지의 공장용지로 지정된 울산광역시 ○○구 △△동 426-18번지 일원 6만 6,002m2의 토지를 1997. 4. 19. 폐기물처리시설지역으로 변경하고, 1997. 4. 18. 청구인을 산업단지개발사업시행자로 지정하였는 바, 2000. 3. 24. 청구인이 위 지역에 대하여 일반폐기물처리장을 설치하기 위하여 피청구인에게 산업단지개발사업실시계획의 승인을 피청구인에게 신청하자, 2000. 5. 20. 피청구인은 위 지역은 ○○국가산업단지내의 공업지역으로 계획되어 공장용지로 활용되어야 하는 곳인데, 일반폐기물을 매립하게 되면 폐기물관리법에 의하여 패쇄신고를 한 날로부터 최고 20년 이내는 타용도로 이용이 불가하여 본래 목적대로 공장용지로 활용이 되지 않고, 울산의 중심시가지역으로서 고속ㆍ시외버스 터미널, ○○역 및 ○○공원이 근접하고 있는 신청지역에 대하여 양질의 토사를 굴착한 후 인접 공장부지와 철도부지보다 높게 일반폐기물을 매립하고자 한 실시계획은 주변지역 및 도시미관의 저해요인이 된다는 이유로 이를 거부(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 위 지역은 당초에는 공장용지로 계획되었으나, ○○국가산업단지개발계획의 변경으로 폐기물처리시설지역으로 변경된 지역이고, 청구인은 경상남도지사로부터 산업단지개발사업시행자로 지정받았다. 나. 위 지역은 산업단지이면서 환경오염으로 주민이주가 완료된 지역이고, 3면이 철도와 임야로, 한 면은 (주)○○비료의 생산공장으로 막혀 있어 주민의 통행이 곤란하고, 산업도로, 시설녹지 및 인근공장 등으로 가시권에서 차단되어 일반주민의 접근이 거의 없는 곳으로서 폐기물처리시설을 위한 최적의 장소이다. 다. 위 지역에 공장만 건립되면 주변환경과 환경오염이 걱정될 수 있으나, 폐기물 매립 후 녹지 공원 등으로 다양하게 개발하면 주변 환경과 더욱 잘 조화될 수 있다. 라. 행정기관이 산업단지개발계획을 고시하고, 고시된 개발계획을 추진할 사업시행자로서 청구인을 지정한 후 개발계획 자체를 불가하다고 하는 것은 행정의 신뢰성과 사업시행자의 권익을 침해한 것으로서 위법ㆍ부당하다. 마. 위 지역은 충분한 분석과 검토를 거쳐 공장용지를 폐기물처리지역으로 변경한 곳인데, 이제 와서 행정기관 상호간에만 제시할 수 있는 검토불충분이라는 사유를 사업시행자인 청구인에게 제시하는 것은 부당하다. 바. 매립사업 종료 후 토지이용은 폐기물의 성상과 매립방법에 따라 규제기간이 유동적이고, 매립 후 다양하게 토지를 이용할 수 있을 뿐만 아니라, 위 지역은 도시중심지역에서 격리되어 있으며, 비록 폐기물의 매립높이가 인근의 철도면 보다 높겠지만 철도와 위 매립예정지를 분리시키는 언덕보다 낮고, 현행 폐기물관리법의 규제가 매우 엄격하여 현행법을 준수하면 환경오염을 시키거나 도시미관을 해칠 우려가 없으므로 피청구인의 거부이유는 근거가 없다. 사. IMF관리체제 이후 어려운 기업환경 하에 있는 청구인은 이 사업에 사운을 걸고 자금을 동원하고, 협력업체와 협조를 도모하여 왔는데, 이제 와서 피청구인이 실시계획을 거부하여 이 사업을 못하게 하는 것은 청구인에게 사업을 그만두게 하는 것과 마찬가지이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 위 지역은 위치 및 지역 여건상 울산의 중심시가지인 고속ㆍ시외버스터미널로부터 1.5km, ○○역과 1.2km 떨어져 있고, 시민의 휴식공원인 ○○공원과는 산업도로를 사이에 두고 근접해 있으며, 철도부지와 접하고 있는 등 시민들의 가시권 내에 위치해 있고, 토지 표면을 고르기만 하면 공장부지조성이 가능할 정도이다. 나. 관련법령의 규정에 의하면, 산업단지에는 원칙적으로 단지전용 폐기물처리시설을 설치하도록 되어 있고, 이는 국가산업단지 내에서 발생하는 폐기물의 소각 및 매립을 위한 것으로서 입주기업의 비용절감 및 생산성향상을 위한 기반시설로서 개발되어야 한다. 다. 청구인은 울산광역시 ○○구 □□동 일원에 △△산업주식회사명의로 폐기물처리업 허가를 얻어 전국의 폐기물을 수집ㆍ운반ㆍ매립하고 있는데, 청구인은 국가산업단지 내에서 기반시설의 확보보다는 회사의 영리만을 추구하고 있다. 라. 1997. 4. ○○ 국가산업단지 개발계획의 변경 당시 울산시는 위 지역은 산업단지내 토지이용계획상 공업지역으로서 공장부지를 조성하여야 할 지역이므로 공장부지로 활용가능한 폐기물만을 매립할 때에만 개발계획의 변경이 가능하다는 의견을 제출 한 바 있다. 마. 2000. 3. 24. 청구인이 제출한 국가산업단지실시계획승인신청서에 의하면, 청구인은 위 지역에 80만 7,812m3의 일반폐기물을 매립하도록 되어 있는 바, 위 지역에 일반폐기물을 매립하면 위 지역은 폐기물관리법에 의해 사업종료 또는 폐쇄신고를 한 날로부터 최고 20년 이내는 타 용도로 이용할 수 없게 되고, 또 매립완료 후 녹지 외의 다른 목적으로 사용할 수 없게 되어 위 지역을 공장용지로 활용이 불가능하게 된다. 바. ○○국가산업단지 내의 공장용지가 부족한 현실을 감안할 때, 위 지역에 향후 공장용지로의 활용이 불가능한 일반폐기물 매립을 허용할 수 없을 뿐만 아니라, 더욱이 청구인이 제출한 신청서에 의하면, 청구인은 위 지역의 매립한정 용량인 58만m3보다 22만 8,000m3가 많은 80만 7,812m3의 일반폐기물을 위 지역에 매립하겠다고 하였는 바, 이는 개발계획의 내용과도 일치하지 않는다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 산업입지및개발에관한법률 제17조, 제49조 동법시행령 제49조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 ○○국가산업단지개발계획 변경고시, 산업단지개발사업시행자지정서, 부근현황도, 산업단지개발사업실시계획승인신청서, 산업단지개발사업실시계획불승인서, ○○국가산업단지개발계획변경요청에 따른 의견제출서 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 1975. 6. 23. 건설부장관은 울산시 및 △△군 △△면 일부지역 45,9km2의 지역에 대하여 산업기지개발지역으로 지정하였는 바, 위 지역은 공장용지로 지정되어 이 지역에 포함되어 있다. (나) 청구인이 위 지역에 폐기물매립시설을 설치할 수 있도록 경상남도지사에 대하여 ○○국가산업단지개발계획의 변경을 요청하자, 울산광역시장은 위 지역은 산업단지 내의 토지이용계획상 공업지역으로서 공장부지를 조성하여야 할 지역이므로 공장부지로 활용가능한 폐기물을 매립할 계획일 때 개발계획변경이 가할 것으로 사료된다는 의견을 경상남도지사에게 제출하였다. (다) 1997. 4. 19. 경상남도지사는 경상남도 울산시 ○○구 △△동 426-18번지 일원 6만 6,002m2지역에 2톤/일, 58만m3의 폐기물을 매립 처리하는 폐기물처리시설을 신설하도록 ○○국가산업단지개발계획 변경고시를 하였다. (라) 1997. 4. 18. 경상남도지사는 청구인을 위 지역에 폐기물처리시설부지조성사업의 산업단지개발사업의 시행자로 지정하였다. (마) 1999. 9. 30. 피청구인은 ○○ 국가산업단지개발계획변경고시를 하였는 바, 위 지역에 대한 폐기물처리시설에 대하여는 아무런 변경이 이루어지지 아니하였다. (바) 2000. 3. 청구인은 위 지역 폐기물처리매립장을 조성하기 위하여 피청구인에게 산업단지개발사업실시계획승인신청서를 제출하였다. (사) 청구인이 제출한 사업계획서에 의하면, 청구인이 조성하고자 하는 매립장의 소요면적은 6만 6,002m2, 매립가능량은 80만 7,812m3이고, 폐기물처리대상지역 및 대상폐기물은 전국 일원, 특히 울산광역시 지역에서 발생하는 일반폐기물의 매립을 중점처리하며, 매립완료 후 공업배치에 맞는 공장부지로 활용하고자 한다고 되어있다. (아) 2000. 5. 20. 피청구인은 위 지역은 ○○국가산업단지내의 공업지역으로 계획되어 공장용지로 활용되어야 하는 곳인데, 일반폐기물을 매립하게 되면 폐기물관리법에 의하여 패쇄신고를 한 날로부터 최고 20년 이내는 타용도로 이용이 불가하여 본래 목적대로 공장용지로의 활용이 되지 못하고, 울산의 중심시가지역으로서 고속ㆍ시외버스 터미널, ○○역 및 ○○공원이 근접하고 있는 신청지역에 대하여 양질의 토사를 굴착한 후 인접 공장부지와 철도부지보다 높게 일반폐기물을 매립하고자 한 실시계획은 주변지역 및 도시미관의 저해요인이 된다는 이유로 이를 거부하였다. (2) 살피건대, 산업입지및개발에관한법률 제17조제1항의 규정에 의하면, 국가산업단지의 사업시행자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 국가산업단지개발실시계획(이하 “국가단지실시계획”이라 한다)을 작성하여 건설교통부장관의 승인을 얻도록 되어 있는 바, 산업입지및개발에관한법률에 의한 산업단지개발실시계획의 승인은 관계 행정청이 법령의 범위 내에서 지역의 개발과 발전을 위한 정책상 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 이루어지는 것이고, 행정주체는 실시계획의 승인에 관하여 갖는 재량권에도 그 계획과 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익상호간과 사익상호간에도 정당하게 비교ㆍ형량하여야 한다는 제한이 있다는 것을 인정한다 하더라도, 울산광역시의 중심시가지역으로서 고속ㆍ시외버스 터미널, ○○역 및 ○○공원이 근접하고 있는 신청지역에 대하여 양질의 토사를 굴착한 후 인접 공장부지와 철도부지보다 높게 일반폐기물을 매립하고자 한 실시계획을 주변지역 및 도시미관의 저해요인이 된다는 이유로 실시계획의 승인을 거부한 것이 정당성과 객관성이 결여되어 재량권을 일탈ㆍ남용되었다고 볼 수 없을 것이므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.