산업단지개발사업실시계획승인거부처분취소청구

1. 사건개요 청구외 경상남도지사는 ○○ㆍ○○산업단지의 공장용지로 지정된 울산광역시 ○○구 ○○동 426 - 18번지 일원 6만 6,002㎡의 토지(이하 "이 사건 지역"이라 한다)를 1997. 4. 19. 폐기물처리시설지역으로 변경하고, 1997. 4. 18. 청구인을 산업단지개발사업시행자로 지정하였는바, 청구인이 2000. 3. 24. 이 사건 지역에 대하여 일반폐기물처리장을 설치하기 위하여 피청구인에게 산업단지개발사업실시계획의 승인신청을 하자, 피청구인은 2000. 5. 20. 이 사건 지역은 ○○ㆍ○○산업단지내의 공업지역으로 계획되어 공장용지로 활용되어야 하는 곳이므로 일반폐기물을 매립하게 되면 폐기물관리법에 의하여 폐쇄신고를 한 날부터 최고 20년 이내는 타용도로 이용이 불가하여 본래 목적대로 공장용지로 활용이 되지 못하고, 일반폐기물을 매립하고자 하는 경우에는 주변지역 및 도시미관의 저해요인이 된다는 이유 등으로 거부하였으며, 이에 청구인은 행정심판 및 행정소송을 제기하여 행정심판에서는 2000. 10. 11. 건설교통부장관으로부터 기각재결을 받았고, 행정소송에서는 2003. 2. 27. 대법원으로부터 패소판결을 받았으며, 이후 2004. 5. 6. 및 2004. 8. 18. 이 사건 지역에 일반폐기물처리장을 설치하려고 사업면적 등을 변경하여 피청구인에게 산업단지개발사업실시계획승인신청을 하였으나, 피청구인은 2004. 8. 31. 주변환경 및 도시미관 저해요인 등이 종전 신청시보다 더욱 가중되었고 주민의 주거환경 침해와 도시관리계획의 측면에서도 부적합하다는 등의 사유로 이를 거부(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 2000. 5. 20. 이 사건 지역에 대하여 산업단지개발사업실시계획불승인처분을 받고 소송 등을 제기하여 대법원 등에서 기각판결을 받은 후, 2003. 12. 10. 피청구인으로부터 사업자 지정취소 또는 개발계획을 변경하라는 행정적인 절차도 거치지 아니하고 산업단지개발사업실시계획승인신청을 하라는 공문을 받았던바, 이에 피청구인과의 협의과정에서 기 지정고시된 면적과 용량을 초과하지 아니하면 아무런 문제가 없다는 답변을 듣고 청구외 (주)○○엔지니어링과 설계용역계약을 체결하고 설계에 착수하였다. 나. 이에 청구인은, 청구외 (주)○○엔지니어링이 피청구인과 2003. 12. 20.부터 2004. 2. 10.까지 수 차례의 협의를 거쳐 설계를 마친 후, 진입로와 관련하여 청구외 ○○산업으로부터 진입로 사용 동의서를 받고 폭 12m의 도로를 10m로 수정해야 된다는 피청구인의 요구까지 반영하여 2004. 5. 6. 실시계획승인신청서를 제출하였다. 다. 그후, 청구인은 피청구인으로부터 관계부서와 협의가 지연된다는 협의지연 공문을 통보받은 후 일반폐기물처리시설을 설치할 경우 시민의 주거환경 침해와 도시관리계획 측면에서 부적합하다는 등의 사유로 위 신청을 반려한다는 통보를 받았다. 라. 이후, 청구인은 이 사건 지역이 폐기물매립지로 지정고시된 후 현재까지 1차례의 민원이 발생하지 아니한 천혜의 부지로 생각을 하고 있어서 ○○대학교 건설기술연구소에 입지타당성 조사를 의뢰하였던바, 위 연구소로부터 이 사건 지역이 폐기물처리시설부지로 적합하다는 통보를 받고 2004. 8. 18. 다시 산업단지개발사업시행자지정(변경) 및 실시계획승인신청서를 제출 하였으나 반려되었다. 마. 그러나 청구인은 당초 경상남도지사로부터 이 사건 지역에서 폐기물 처리시설 부지를 조성하는 사업의 산업단지개발사업시행자로 지정을 받았는데, 현재에 이르러 위 경상남도지사의 권한을 승계한 피청구인의 요구에 따라 이 사건지역을 공장부지로 조성할 경우 토지지가가 너무 비싸므로 다시 개발계획을 검토하는 것은 불가능하다. 바. 또한 피청구인이 주변환경 저해요소로 적시하고 있는 △△공원은 현재 존재하지 않는 계획에 불과하고, △△천은 오염으로 인하여 악취가 나는 소하천으로서 어차피 정화사업이 필요한 곳이며, 또한 △△공원과 ○○공원이 완공되더라도 이 사건 지역과는 시야가 막혀 있어서 문제가 없다고 생각되는바, 청구인은 과거의 사례와 같이 이 사건 지역에서 폐기물처리사업이 완료되면 공장부지로 사용할 예정이다. 사. 따라서 청구인은, 피청구인이 사전협의 또는 대책도 없이 재산권을 행사하지 못하도록 하겠다는 의도로 위 신청을 반려하였는데, 이는 행정의 횡포이며 위법이 아닐 수 없고, 또한 행정의 신뢰성 및 권익보호등에 위반되는 위법ㆍ부당한 처분이므로, 이 건 처분이 취소되어야 한다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 관련법령의 규정에 의하면, 산업단지에는 원칙적으로 단지전용 폐기물처리시설만을 설치하도록 되어 있는데, 이는 국가산업단지 내에서 발생하는 폐기물의 소각 및 매립을 위한 것으로서 입주기업의 비용절감 및 생산성 향상을 위한 기반시설로서만 개발되어야 한다. 나. 또한 피청구인은 당초 경상남도지사와 산업단지개발계획변경 협의시, 이 사건 지역은 산업단지내의 토지이용계획상 공업지역으로서 공장부지를 조성하여야 할 지역임으로 공장부지로 활용가능한 폐기물을 매립할 때만 개발계획변경이 가능하다는 의견을 제출한 바 있다. 다. 아울러 이 사건 지역은 ○○ㆍ○○산업단지 내로서 주변여건상 ○○의 중심시가지인 시외ㆍ고속버스터미널로부터 1.5Km 지점, ○○역과는 불과 1.2Km 지점에 위치하고, 시민의 휴식공간인 ○○공원과 △△공원이 인접하고 있으며, 완충녹지와 인접하고 있고, 철로 및 산업로와 인접하여 이용시민들의 가시권에 있으므로 주변환경을 고려하지 아니할 수 없으며, 양질의 토사를 과다 굴착하여 인접공장부지나 철도보다 높게 폐기물을 적치하는 것은 곤란하다. 라. 그리고 인접해 있는 ○○동 일원이 중심 시가지로 더욱 발전되고 있어 주변환경 및 도시미관저해요인 등의 사유가 상존하고 있고, △△공원과 생태하천으로 조성 중인 △△천이 인접하여 있으며, ○○공원은 공원조성계획으로 수립추진 중이다. 마. 청구인은 입지타당성 조사연구보고서를 첨부하여 재차 산업단지개발사업실시계획승인신청을 하였는바, 위 보고서는 공인기관도 아닌 청구인이 지정의뢰하여 작성된 보고서로서 신뢰도에 문제가 많고, 또한 피청구인이 2003. 12. 27. 청구인에게 발송한 산업단지개발사업 시행촉구 공문은 사업추진이 미흡한 175개 전사업장에 대하여 전반적인 행정지도를 위한 것이므로 청구인이 소송에서 패한 사실을 알고 있으면서 위 사업이행을 촉구하였다고 해석하는 것은 타당하지 아니하다. 바. 따라서 이 사건 지역은 주거환경 보호 및 도시관리계획 등의 요인을 고려하면 폐기물매립장으로서는 적합하지 아니하고, 또한 국가산업단지의 개발계획상 토지이용계획이 공업지역이므로 공장용지로 조성되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 산업입지 및 개발에 관한 법률 제17조, 제49조 산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령 제21조, 제49조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 ○○ㆍ○○산업단지개발계획변경고시, ○○ㆍ○○산업단지개발계획변경요청에 따른 의견제출서, 산업단지개발사업시행자지정서, 부근현황도, 신청서, 조사연구서, 시행촉구 공문, 설계도, CD(△△사업장 폐기물 사업예정지 주변전경), 재결문, 판결문, 이 건 처분서 등 각 사본의 기재내용에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 1975. 6. 23. 건설교통부장관은 ○○시 및 ○○군 ○○면 일부지역 45.9㎢의 지역에 대하여 산업기지개발지역으로 지정하였는 바, 이 사건 지역은 공장용지로 지정되어 이 지역에 포함되어 있다. (나) 1997. 4. 1. ○○시장은 이 사건 지역에 설치할 소각시설 및 폐기물매립시설에 대하여 경상남도지사에게 현재 우리시 관내 폐기물의 소각은 기존 처리업체 능력으로 충분하므로 신규소각시설 설치는 불가하고, 이 사건 지역은 산업단지 내의 토지이용계획상 공업지역으로서 공장부지를 조성하여야 할 지역이므로 공장부지로 활용가능한 폐기물을 매립할 때만 개발계획변경이 가할 것으로 사료된다는 등의 의견을 제출하였다. (다) 1997. 4. 18. 경상남도지사는 청구인을 이 사건 지역에 폐기물 처리시설 부지를 조성하는 사업의 산업단지개발사업시행자로 지정하였다. (라) 1997. 4. 19. 경상남도지사는 이 사건 지역인 경상남도 ○○시 ○○구 ○○동 426 - 18번지 일원 6만 6,002㎡ 지역에 소각로 2톤/일, 58만㎥의 폐기물을 매립처리하는 폐기물처리시설을 신설하도록 하는 내용의 ○○ㆍ○○산업단지개발계획 변경고시를 하였다. (마) 1999. 9. 30. 피청구인은 ○○ㆍ○○산업단지개발계획변경고시를 하였는바, 이 사건 지역에 대한 폐기물처리시설계획과 관련된 것에 대하여는 아무런 변경이 이루어지지 아니하였다. (바) 2000. 3. 24. 청구인은 이 사건 지역에 폐기물처리매립장을 조성하기 위하여 피청구인에게 산업단지개발사업실시계획승인신청서를 제출하자, 2000. 5. 20. 피청구인은 이 사건 지역은 울산ㆍ미포국가산업단지내의 공업지역으로 계획되어 공장용지로 활용되어야 하는 곳인데, 일반폐기물을 매립하게 되면 폐기물관리법에 의하여 폐쇄신고를 한 날부터 최고 20년이내는 타용도로 이용이 불가하여 본래 목적대로 공장용지로의 활용이 되지 못하고, ○○의 중심 시가지역으로서 고속ㆍ시외버스 터미널, ○○역 및 ○○공원이 근접하고 있는 이 사건지역에 대하여 양질의 토사를 굴착한 후 인접 공장부지와 철도부지보다 높게 일반폐기물을 매립하고자 한 실시계획은 주변지역 및 도시미관의 저해요인이 된다는 이유로 이를 거부하였다. (사) 이에 청구인은 2000. 7. 11. 행정심판을 제기하여 2000. 10. 11. 건설교통부장관으로부터 기각재결을 받은 후, 소송을 제기하여 2002. 9. 27. 부산고등법원 및 2003. 2. 27. 대법원으로부터 주변환경과 도시미관을 저해할 우려가 있다는 사유 등으로 각각 패소판결을 받았다. (아) 그후, 피청구인이 2003. 12. 10. ○○(주) 외 174개사에 대하여 국가산업단지내 공장부지 조성과 관련하여 산업단지개발사업 시행을 촉구하면서 2003. 12. 27.까지 산업단지개발사업 실시계획(변경)승인신청을 하라는 내용의 공문을 발송하였고, 청구인도 이를 수령하였다. (자) 2004. 5. 6. 청구인은 이 사건 지역에 일반폐기물처리매립장을 조성하려고 사업면적(2000. 3. 24. 신청면적보다 1,333㎡ 증가) 등을 변경하여 피청구인에게 산업단지개발사업변경실시계획승인신청서를 제출하자, 2004. 6. 3. 피청구인은 관련기관과의 협의지연으로 민원처리기간이 연장된다는 이유로 청구인에게 처리기간 연장통지를 한 후, 2004. 7. 2. 피청구인은 주거환경, 주변환경 및 도시미관, 도시관리계획 등의 측면에서 부적합하다는 사유 등으로 위 신청서를 반려하였다. (차) 2004. 7. 19. 청구인은 이 사건 지역에 대하여 폐기물 처리시설지역으로서의 적합성 여부 등에 관하여 ○○대학교 건설기술연구소에 타당성 조사를 의뢰하였는바, 위 건설기술연구소는 사업예정지의 입지타당성 평가에서 최근 매립지 확보의 어려움으로 일정규모 이상의 신규 공단이나 택지 개발시 매립시설 설치를 의무화하도록 하는 등 폐기물 관련 법규가 강화되고 있으나 직선 1킬로미터이내에 아파트 단지가 있어 사회적 조건의 환경영향평가 항목에서 점수는 매우 낮으나 다른 항목의 점수가 높아 전체적으로 입지타당성이 있고, 매립지 확보에 어려움을 겪고 있는 점을 감안할 때 사업예정지에 공장부지 조성방안으로 매립시설을 설치하는 것은 타당하다는 등의 연구내용을 청구인에게 제출하였다. (카) 2004. 8. 18. 청구인은 이 사건 지역에 신규공장 등의 증가에 따른 폐기물의 처리비가 증가하는 현실에 따라 일반폐기물처리매립장을 조성하려고 사업면적(2000. 3. 24. 신청면적보다 537㎡ 감소) 및 폐기물매립량(2000. 3. 24. 신청매립량보다 227,812㎥ 감소) 등을 변경하여 피청구인에게 산업단지개발사업변경실시계획승인신청서를 다시 제출하자, 2004. 8. 31. 피청구인은 이 사건 지역에 일반폐기물처리시설을 설치할 경우 주변환경 및 도시미관의 저해요인 등이 종전 신청시보다 더욱 가중되었고, 시민의 주거환경 침해와 도시관리계획 측면에서도 부적합하다는 등의 사유로 이를 반려하였다. (2) 청구인이 이 건 처분이 행정의 신뢰성 및 권익보호 등에 위반되어 재량권을 일탈·남용한 처분으로 위법·부당하다고 주장하므로 이에 대하여 살펴보건대, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제17조 및 제49조, 동법 시행령 제21조 및 제49조 등의 관계규정에 의하면, 국가산업단지개발사업의 사업시행자로 지정된 자는 그 지정된 날로부터 2년 이내에 법령이 정한 사항을 기재한 국가산업단지개발실시계획승인신청서를 시·도지사에게 제출하여 승인을 받도록 되어 있고, 여기서 국가산업단지개발실시계획승인은 산업단지개발사업의 완성을 목표로 하여 산업단지개발계획부터 단계적으로 진행되는 일련의 처분 중의 하나로서 사업시행자로 지정된 자가 실시계획승인신청을 하는 경우 법에 정해진 요건, 산업단지개발사업계획 및 사업시행자 지정 목적 등에 부합한다면 승인권자인 처분청은 그 실시계획승인을 하여야만 할 것이나, 사업시행자가 승인신청을 한 실시계획이 산업단지개발계획에 부합하는지 여부 등에 관하여는 처분청에게 독자적인 판단권이 부여되어 있을 뿐 아니라, 처분청이 국가산업에 관한 여러 정책적 요인 및 전문적·기술적 요인들을 종합적으로 고려하여 그 승인여부를 결정하는 것은 재량행위라 할 것이고, 피청구인이 가지는 이러한 재량권에는 그 계획과 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교ㆍ형량하여야 한다는 제한이 있다는 것을 인정한다고 하더라도, 청구인은 이 사건 지역에 폐기물처리매립장을 조성하기 위해 2000. 3. 24. 산업단지개발사업실시계획서를 제출하여 불승인처분을 받은 후 제기한 행정심판 및 소송에서 각각 기각 재결 및 패소 판결을 받은 바 있으며, 또한 이 건 실시계획승인신청이 2000. 3. 24. 당초 신청에 비하여 사업면적 및 폐기물 매립량 등에서 다소 차이가 있을 뿐인 상태에서, 피청구인이 이 사건 지역에 일반폐기물처리시설을 설치할 경우 주변환경 및 도시미관의 저해요인이 종전 신청시보다 더욱 가중되고 있을 뿐 아니라 시민의 주거환경침해와 도시관리계획 측면으로도 부적합하다는 등의 사유로 실시계획의 승인을 거부한 것이 정당성과 객관성이 결여되어 재량권이 일탈ㆍ남용되었다고 볼 수 없으므로, 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.