○○○○산업단지 사업시행자 지정취소 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 섬유 염색기계를 전문으로 생산 및 공급하는 회사인 ○○○를 운영하는 대표자로, 2017. 4. 21. 산업입지 및 개발에 관한 법률(이하 ‘산업입지법’이라고 한다) 제18조, 제19조의 2에 따라 피청구인으로부터 ○○○산업단지(이하 ‘이 사건 산업단지’라고 한다)의 사업시행자로 지정받았다. 피청구인은 2018. 4. 18. 청구인에 대하여 ○○○산업단지 사업시행자 지정 및 개발실시계획 승인을 취소하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하고 이를 고시하였다. 해당 고시의 내용에 따르면, 이 사건 처분의 사유는 ‘산업입지법 제48조에 의거 산업단지 지정 또는 승인 시 부과된 조건을 지키지 아니한 경우’로 기재되어 있다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 계획이 승인된 후, 청구인은 이 사건 사업부지 내 토지소유자들과 토지매입에 관해 지속적으로 협의하였다. 토지소유자들 중 일부가 매입금액에 관해 이견이 있었고 피청구인, 국민권익위원회 등에 아래와 같이 민원을 제기하였다. (1) 2017.05.23. 토지소유자 ○○○ 외 12명 민원서 제출 (2) 2017.07.19. 토지소유자 ○○○ 외 14명 산업단지 지정해제요청서 제출 (3) 2017.09.21. 토지소유자 ○○○ 외 12명 간담회 개최 (청구인 참석) (4) 2017.12.04. 토지소유자 ○○○ 외 14명 승인철회 요청서 제출 피청구인은 위 민원이 제기될 때마다 청구인에게 민원의 해결을 위해 만전을 기하라는 공문을 발송하였고, 청구인 역시 민원 내용을 파악하여 민원대응 계획을 수립하고 피청구인에 회신하였다. 청구인은 토지보상과 관련하여 토지소유자들과 합의에 이르지 못하자 2017. 12. 12. 경기도지방토지수용위원회에 수용재결을 신청하였다. 이에 기존 사업기간(2017. 4. 21. ~ 2017. 12. 31.)동안 개발을 완료할 수 없어 2017. 12. 14. 피청구인에 개발사업기간 연장을 위한 변경승인신청서를 제출하였으나, 피청구인은 청구인에 대하여 2018. 1. 3. 산업단지개발사업의 시행자 지정 및 일반산업단지 개발실시계획 승인을 취소하는 이 사건 처분을 실시할 예정임을 사전통지하고, 최종적으로 2018. 4. 18. 관보에 게재하고 처분한 것이다. 2) 이 사건 조건사항은 청구인으로 하여금 기타 개별법에 의한 인허가 사항을 준수하도록 의무를 부여한 다음, 민원이 제기되지 않도록 해야 한다는 점을 같은 항에 기재하였다. 일반산업단지계획 승인 조건사항의 다른 항들은 모두 조건사항을 일의적으로 규정하고 있다. 따라서 ‘민원이 제기되지 않도록 만전을 기하라’는 의미는 같은 항의 ‘개별법에 의한 인·허가사항 준수’와 같은 맥락에서 해석해 야 한다. 그러므로 이때 민원이 제기되지 않도록 한다는 것은 피청구인의 인·허 가사항을 제대로 준수하지 아니하여 민원이 제기되는 일이 발생하지 않도록 하라는 취지로 보아야 한다. 만약 위와 같이 해석하지 않는다면 인·허가사항을 준수하여 아무런 위법이나 권리 침해가 없는데도 민원이 제기된다는 이유만으로 이 사건 계획을 취소하는 것이 되어 이는 개인 또는 기업의 경제생활 자유 또는 재산권 행사를 부당·위법하게 막는 것이 된다. 3) 법원도 민원발생시 사업시행자가 책임진다는 조건 하에 건축허가를 내어주었으 나 행정청이 민원이 발생하고 있다는 이유로 건축공사중지명령을 한 사안에서 조 건의 의미를 ‘타 법률에 위반되는 행위를 함으로써 그로 인하여 민원이 발생할 경우 이를 책임지고 처리하여야 한다는 의미’로 해석하였다. 피청구인이 권한을 가지고 있는 ‘○○○ 일반산업단지계획’, ‘○○○ 일반산업단지계획’, ‘○○○ 일반산업단지계획’과 관련하여 위 각 사업의 사업기간 만료일은 각 2017. 12. 31.이었으나 피청구인은 위 각 사업기간을 모두 1년 내지 2년 연장해 주었다. 위 각 산업단지계획이 이 사건 계획과 본질적 차이가 있다고 볼 수 없으며 민원이 한 건도 발생하지 아니했다고 보기는 어려울 것이다. 그럼에도 사업기간을 연장해 주었다는 것은 이 사건 조건사항의 취지가 민원이 발생하면 사업 자체를 해제하겠다는 것이 아니라는 것을 뒷받침한다. 4) 이 사건 조건사항의 취지에 따르면 청구인이 인·허가사항을 제대로 준수하지 아니 하여 민원이 제기되었고 이를 해결하지 못하여 사업시행에 지장을 초래한 경우라면 이 사건 처분이 타당할 여지가 있으나, 피청구인도 잘 알고 있듯이 청구인은 인·허가사항을 모두 준수하였다. 청구인이 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상 법’이라고 한다) 제21조 제2항에 따른 의견청취절차를 누락한 사실이 있기는 하다. 그러나 이러한 하자는 추후에 보완될 수 있다는 것이 중앙토지수용위원회의 의견이다. 경기도도 2016. 8. 25. 시·군 및 산하단체에 토지보상법상 의견 청취정차를 거치지 않고 승인한 기관은 추후라도 의견청취정차를 반드시 이행하라는 공문을 발송한 사실이 있다. 실제 주식회사 ○○○가 토지보상법상 의견청취절차를 누락하여 용인 ○○○ 도시첨단산업단지계획승인 고시 하였으나 2016. 12. 9.의 의견청취절차를 추후 보완하였고 2016. 12. 21. 사업인정 고시를 받은 바 있다. 이에 피청구인은 청구인의 요청에 따라 2017. 9. 7. 토지보상법에 따른 ‘이 사건 계획의 사업인정에 관한 토지소유자 등의 의견청취’를 공고하였고, 피청구인과 청구인, 용역사, 토지소유자들이 모여 2017. 9. 21. 간담회를 개최하였다. 토지소유자들은 17명중 12명이 의견서를 제출하였고 청구인은 위 의견서에 대한 조치계획을 제출하였다. 이로써 토지보상법상 의견청취절차를 모두 거쳤으며 토지소유자들도 이 점에 대해서는 더 이상 민원을 제기하지 않았다. 위와 같이 청구인은 인·허가사항을 모두 준수하였다. 이외 2018. 3. 21.부터 현재까지 청구인이 인·허가사향을 준수하지 못해 발생한 민원은 없다. 5) 한편 토지소유자 중 일부가 제기한 민원은 법령위반에 따른 피해가 아니라 대부분 토지 보상금액에 대한 것이다. 그러나 청구인은 인·허가사항과 상관없는 토지소유자들의 보상 요구에도 성실히 협의에 임하였다. 그러나 토지 소유자들은 집단으로 협의를 진행하면서 청구인이 도저히 수긍할 수 없는 금액을 제시하였다. 이에 결국 협의에 이르지 못하고 수용재결을 신청하게 된 것이다. 6) 가사 이 사건 조건사항의 취지를 인·허가사항에 관련된 민원에 한정하지 않고 그 밖의 민원을 포함하는 것이라고 보더라도 토지소유자들의 요구를 위 조건사항에서 정한 민원이라고 보기 어렵다. 일반적으로 산업단지계획 과정에서 발생할 수 있는 민원은 환경, 분진, 소음 등이다. 그러나 아직 착공하지 못한 상태이기 때문에 위와 같은 민원은 없고, 근처 인가도 없기 때문에 민원이 발생할 가능성도 거의 없을 것으로 예상된다. 이와 달리 토지소유자들의 요구는 청구인이 충분한 가격으로 보상해 주지 않는다는 것이다. 토지보상은 토지보상법에서 정한 절차에 따라 진행되는 것이다. 이 사건과 같은 산업단지개발에 있어 합의매수가 우선적이지만, 합의가 되지 않는 경우 수용재결 절차는 필수적이다(산업입지 및 개발에 관한 법률 제22조). 따라서 토지보상요구는 일반 민원과 달리 토지보상절차에 따라 진행 될 수 있다. 보상금액이 적다는 문제도‘의견청취-가정-수용재결-소송’에 이르는 토지보상법 절차에 의하여 해결되어야 한다. 민원 처리에 관한 법률에서도 불복구제절차가 진행 중인 민원은 처리하지 않아도 된다고 정하고 있다(동법 제21조 제3호). 청구인은 2017. 12. 12. 이 사건 사업부지 내 매수되지 않은 토지에 대하여 경기도 지방토지수용위원회에 각 수용재결신청을 하였다. 현재 수용재결절차가 진행 중이며 토지소유자들은 위 절차를 통해 보상받을 수 있고 보상금액에 대해 불복할 수도 있다. 이 사건 조건사항은 민원이 사업시행에 지장을 준다는 전제하에 규정된 것이다. 따라서 이 사건과 같이 별도 불복절차가 있으며 피청구인이 처리하지 않아도 되는 민원은 당연이 제외된다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 토지소유자들의 토지보상요구가 이 사건 조건사항에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당한 것이다. 7) 가사 토지소유자들의 요구가 이 사건 조건사항의 민원에 해당한다고 본다고 하더 라도 위 조건사항은 무효이므로 적용해서는 안 된다. 위 조건사항은 이 사건 계획의 승인이라는 행정행위의 부관(附款)으로, 부관은 이행이 가능해야 하며 주된 행정행위의 본질적 효력을 해하지 않는 한도의 것이어야 한다. 이 사건 조건사항, 즉 민원이 제기되지 않도록 하는 부관은 도저히 이행할 수 없는 부관이다. 토지소유자 또는 인근 이해관계자가 이 사건 계획에 관해 문제를 제기하기만 하면 민원 발생에 해당되게 된다. 따라서 민원인의 범위가 너무 넓고 요구사항도 다양하다. 요구사항이 합당한 것인지를 불문하고 민원인이 임의적으로 요구하는 것 자체를 막는다는 것은 불가능하다. 만약 민원이 발생되지 않아야 이 사건 계획 승인의 효력이 지속될 수 있다고 본다면 이는 공익성을 가지는 행정행위의 본질적 효력을 해치는 것이 된다. 위와 같이 이 사건 조건사항의 민원은 이행이 불가능한 것으로서 이 사건 계획 승인의 본질적 효력을 해치므로 무효이며, 무효인 부관을 근거로 한 이 사건 처분 역시 위법하다. 8) 청구인은 토지소유자들의 도저히 수긍할 수 없는 요구 때문에 수용재결신청을 하 고 사업기간 연장을 신청하였으나 피청구인은 민원을 이유로 이 사건 처분을 통 지하였다. 이 사건 처분을 통해 일부 토지소유자들의 보상요구는 무마할 수 있겠으나 이로 인해 청구인의 사익은 물론 피청구인의 공익 역시 침해된다. 청구인은 2015. 2. 피청구인에게 투자의향서를 제출한 이래로 약 3년 동안 막대한 시간과 비용을 투입하여 이 사건 계획을 준비하였다. 이 사건 사업부지 내 토지 의 51%를 매수하였으며 그 가격은 무려 36억 원에 이른다. 위 매수한 토지는 농림지역이고 고속도로와 접해 있으므로 당사에게 산업단지 이외의 용도로는 전혀 가치가 없다. 이외에도 엔지니어링, 컨설팅 비용, 농지보전부담금 등 약 19억 원이 소요되었다. 이외 시간과 노력, 기회비용 등 무용의 비용은 더욱 크다. 이는 이 사건 처분에 따른 매몰비용으로 모두 당사가 떠안아야 할 막대한 손해이다. 9) 청구인은 세계적인 경쟁력을 갖춘 제조업체로서 고용창출의 효과가 크므로 지역경제에 기여할 수 있다. 그런데 일부 토지소유자들의 무리한 보상요구를 들어주면서 피청구인의 지역경제를 포기하는 것은 공익의 측면에서도 큰 손해이다. <보충서면> 10) 피청구인은 청구인이 제시한 서울고등법원 1991. 9. 18. 선고 91구9956 판결례의 허가조건은 선고의 내용대로 모든 민원을 뜻하는 것이 아니라 선행하는 문장인 정화조 및 환경관련 법률에 위반되는 행위에 따른 민원을 의미하는 것으로 보아야 하지만, 피청구인이 부과한 승인조건은 사업관련 모든 민원을 뜻하는 것이라고 주장한다. 그러나 위 판결례 허가조건 상 ‘민원발생시’앞에는 아무런 수식어가 없음에도 불구하고 법원은 위와 같이 단순히 ‘모든 민원’이라고 되어 있는 경우에도 ‘법령에 위반되는 행위를 함으로써 그로 인해 민원이 발생한 경우’를 의미한다고 판시한 것이다. 11) 관계 법령에 비추어, 소유자들은 이 사건 조건사항의 민원인이라고 볼 수 없다. 민원인은 행정기관에 민원을 제기하는 개인, 법인 또는 단체를 말하나(민원처리 에 관한 법률 제2조 제2호), 위 민원인에서 행정기관과 사법상 계약관계에 있는 자로서 계약관계와 직접 관련하여 행정기관에 처분 등 특정한 행위를 요구하는 자는 제외된다(동법 시행령 제2조 제1항 제2호). 그러므로 ①청구인이 행정기관에 해당하고, ②소유자들이 청구인과 사법상 계약관계에 있으며, ③청구인에 특정한 행위를 요구하는 경우 민원인으로 볼 수 없다. ① 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한이 있거나 행정권한을 위임 또는 위탁 받은 법인, 단체 또는 그 기관이나 개인은 행정기관에 해당한다(동법 제2조 제3호 다목). 청구인은 산업입지법에 따라 토지수용 권한을 부여받았으므로 행정기관이다(동법 제22조 제1항) ② 대법원은 토지보상법에 의한 협의취득 또는 보상합의의 법적 성질을 사법상 계약으로 보는바, 청구인은 소유자들과 협의취득 또는 보상합의를 하고 있으므로 ‘사법상 계약관계’라고 볼 수 있다. ③ 소유자들은 청구인에게 토지보상가격이라는 사법상 계약관련 사항에 이의를 제기하면서 심지어 또 다른 행정기관인 안성시에게 사업시행자 지정 등을 취소하라는 ‘특정한 처분’을 요구하고 있다. 12) 이 사건 처분은 사업을 추진하는 과정에서 청구인에게 잘못이 있거나 불가피한 사정이 있기 때문이 아니다. 산업단지가 들어선다는 소식에 소위 한몫 챙기려는 토지소유자들의 집단행동 때문이다. 시장실을 점거하면서까지 감정가의 열배에 이르는 보상을 주장하는 집단민원인들 때문에 어쩔 수 없이 처분한 피청구인의 고충을 이해하지 못할 바는 아니다. 그러나 처분사유가 존재하지 아니함에도 집단 민원에 떠밀려 행한 위법하고 부당한 처분으로 청구인은 지금까지 들인 비용과 시간을 모두 상실할 위기에 처해 있다. 피청구인은 공익과 사익을 비교교량해야 한다고 비례원칙을 주장하나, 위와 같이 처분의 본질과 그 위법·부당성올 숨기기 위해 사후에 포장한 것에 불과하다. 13) 피청구인은 2017. 12. 31.자로 사업기간이 만료되는 4개의 산업 단지(○○○, ○○○, ○○○, ○○○)중 이 사건 산업단지를 제외한 나머지 3개 산업단지에 대해서는 모두 기간연장을 해주었다. 오직 청구인에 대해서만 민원을 이유로 청구인의 산업단지만 기간연장을 불허하고 이 사건 처분을 하였다. 기간이 연장된 3개 산업단지 중 2개 산업단지(○○○, ○○○)는 수용재결 중이거나 수용재결 절차진행 중이었다. 토지소유자들의 보상가격 인상요구는 산업단지 계획을 추진함에 있어 흔히 있는 일이다. 이 사건 산업단지를 제외한 나머지 3개 산업단지도 분명 보상가격에 관한 민원이 있었을 것이다. 그럼에도 유독 이 사건 산업단지에 대해서만 처분하였는바, 이는 이 사건 사업부지 소유자들의 요구가 다른 산업단지 요구보다 더 억지스럽고 강하여 피청구인이 더 부담이 되었기 때문이다. 이는 평등원칙에 반하는 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 서울고등법원 1991. 9. 18. 선고 91구 9956판결례를 인용하나, 해당 판결례와 이 사건은 다음과 같은 차이점이 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271399"></img> 즉 판결례의 허가조건은 선고의 내용대로 모든 민원을 뜻하는 것이 아니라 선행하는 문장인 정화조 및 환경관련 법률에 위반되는 행위에 따른 민원을 의미하는 것으로 보아야 하지만, 피청구인이 부과한 승인조건은 사업관련 모든 민원을 뜻하는 것이다. 2) 이 사건 산업단지 부지 소유자들의 승인철회요청은 당연히 민원으로 보아야 한다. 위 소유자들은 사유재산권의 보호를 위하여 피청구인에게 이 사건 처분을 요구하였던 것으로, 위 집단민원은 행정기관의 위법한 처분 등에 관한 민원이며, 민원처리에 관한 법률 제2조 제1호 나목, 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 제2조 제5호에 의한 고충민원에 해당한다. 청구인은 이 사건 사업구역 내 국유지를 제외한 15필지에서 2필지의 소유권만을 취득하였을 뿐이고, 나머지 토지 소유자들과는 협의취득이 전혀 진행되지 않고 있었다. 산업발전도 좋지만 이는 개인의 재산권이 적정하게 보호되는 범위에서 이루어져야 할 것인바, 위와 같이 청구인의 협의취득 노력 및 그 정도는 현저하게 부족하였기에 피청구인은 이 사건 처분을 원하는 민원에 귀를 기울인 것이다. 3) 이 사건 부관은 이행 가능한 것으로서 정당한 것이다. 피청구인이 부여한 승인조건은 단 한건의 민원발생도 있어서는 안 된다는 뜻이 아니라, 민원발생이 최소화되도록 사업을 추진하여야 한다는 의미이다. 위와 같은 승인조건은 피청구인 관내 모든 산업단지계획 승인 시 동일하게 부여하고 있다. 그리고 현재 진행 중인 모든 산업단지들은 대부분의 토지를 협의 취득(약80∼90%)한 후, 불가피하게 협의 취득이 안 되는 부분에 대하여(약 10∼20%) 수용절차를 진행한다. 같은 시기, 같은 지역 내에서 다른 사업장에서는 대부분의 토지를 협의 취득하면서 민원발생을 최소화시키며 사업을 추진하고 있는 반면, 이 사건 산업단지계획 건은 타 사업장과 달리 토지취득이 진행되지 않고 지속적인 민원이 발생하고 있다. 따라서 피청구인이 부여한 승인조건은 이행 가능한 것이나, 청구인만 이행을 하지 못하고 있기에 이 사건 취소처분에 이르게 된 것이다. 4) 피청구인이 이 사건 산업단지 개발실시계획을 승인·고시하면서 청구인에게 승인조건 제3항을 부과한 것은 이 사건 산업단지 개발실시계획에 관련되는 자들의 이익형랑을 고려하여 반대 주민들의 불안감을 해소하고 이 사건 사업시행으로 인하여 발생할 수 있는 주민들의 재산상 이익 틀에 대한 침해 또는 침해우려에 대하여 사후적인 관리·감독을 철저히 하고자 하였기 때문이었다. 그런데 다수의 이 사건 사업부지 소유자들은 청구인이 협의취득에 불성실하다면서 이 사건 산업단지 개발실시계획 승인 고시를 철회하여 줄 것은 지속적으로 강도 높게 주장하였고, 이에 피청구인이 조사하여본 결과 실제로 청구인은 소유자 1인의 부지를 제외한 나머지 부지들을 협의취득하지 못하였던 것이다. 다수민원인들과 청구인의 의견을 종합적으로 청취한 피청구인이 보기에는 일반산업단지조성에 따른 민원이 제기되지 않도록 하는 청구인의 노력이 부실하였던 것으로 사료되므로 청구인이 승인조건 제3항을 이행하지 아니하였다고 판단하였고, 또한 동시에 결국 청구인은 다수 부지를 협의취득을 하지 못하여 승인조건에서 정한, 산업단지 개발기간 내 사업을 완료하지 않은 경우에도 해당하므로 이 사건 처분을 한 것이다. 5) 게다가 이 사건 사업을 위해 이미 광범위한 토지가 수용돼 많은 이해관계인과 새로운 법률관계가 형성되어 있다면 이 사건 처분으로 엄청난 혼란이 우려되는 등 공공복리에 반하는 사태가 발생할 수도 있겠으나, 이 사건 사업은 부지취득조차 되지 않았을 정도로 그 진척이 미진하므로 그런 우려는 없어 보이고, 사업시행자가 막대한 예산을 투입하였다거나 사업이 거의 완성 단계에 이르렀다는 등의 사정도 없어서 이 사건 처분이 있더라도 청구인의 기득권 침해는 미미하고 오히려 이 사건 처분사유는 위에서 살펴보았듯이 청구인으로부터 유발된 것이므로 피청구인의 이 사건 처분을 두고 정당성과 객관성이 결여되었다고 단정하여서는 아니 될 것이다. 3. 이 사건 심판청구의 위법·부당여부 가. 관계법령 【산업입지 및 개발에 관한 법률】 제18조(일반산업단지개발실시계획의 승인) ① 일반산업단지의 사업시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 일반산업단지개발실시계획을 작성하여 일반산업단지지정권자의 승인(공용 또는 공공용으로 사용하기 위한 방파제ㆍ호안ㆍ안벽ㆍ물양장, 그 밖에 이와 기능이 유사한 시설을 설치하는 항만건설사업에 관한 실시계획의 경우에는 해양수산부장관의 승인을 말하며, 이 경우 해양수산부장관은 일반산업단지지정권자와 미리 협의하여야 한다. 이하 같다)을 받아야 한다. 시ㆍ도지사(특별자치도지사는 제외한다)가 승인하는 경우에는 관할 시장ㆍ군수 또는 구청장의 의견을 들어야 한다. <개정 2014.1.14., 2016.12.20.> ② 일반산업단지지정권자 또는 해양수산부장관이 제1항에 따른 일반산업단지개발실시계획을 승인하려면 미리 관계 행정기관의 장(제7조제2항에 따른 산업단지개발계획의 협의 시 실시계획을 승인하기 전에 재협의가 필요하다는 의견을 제시한 기관으로 한정한다)과 협의하여야 한다. <개정 2014.1.14., 2016.12.20.> ③ 승인을 받은 일반산업단지개발실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우에는 제17조의2를 준용한다. 제19조의2(실시계획 승인의 고시 등) ① 산업단지지정권자 또는 해양수산부장관은 제17조, 제18조, 제18조의2 또는 제19조에 따라 실시계획을 승인하였을 때에는 대통령령으로 정하는 사항을 관보 또는 공보에 고시하여야 하며, 국토교통부장관, 해양수산부장관 또는 시ㆍ도지사(특별자치도지사는 제외한다)가 승인한 경우에는 관계 서류의 사본을 관할 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 보내야 한다. <개정 2013.3.23., 2014.1.14.> ② 제1항에 따라 실시계획을 승인한 특별자치도지사 또는 제1항에 따라 관계 서류의 사본을 받은 시장ㆍ군수 또는 구청장은 이를 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. ③ 산업단지지정권자 또는 해양수산부장관은 제1항에 따라 실시계획의 승인을 고시하였을 때에는 「토지이용규제 기본법」 제8조에 따라 지형도면을 작성ㆍ고시하여야 한다. 이 경우 사업시행자는 지형도면 고시 등에 필요한 서류를 산업단지지정권자 또는 해양수산부장관에게 제출하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2012.6.1., 2016.12.20.> ④ 제19조에 따른 농공단지실시계획 승인의 경우에는 제1항부터 제3항까지의 규정을 준용한다. 제48조(감독) ① 국토교통부장관, 해양수산부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 사업시행자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법에 따른 인가ㆍ승인 또는 지정을 취소하거나 공사의 중지, 공작물의 개축(改築)ㆍ이전, 그 밖에 필요한 조치를 할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2014.1.14., 2015.8.11., 2015.9.1.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우(다목에서 자목까지의 경우에는 제39조제1항 본문에서 준용하는 경우를 각각 포함한다) 가. 제8조의3, 제16조, 제17조, 제17조의2, 제18조, 제18조의2, 제19조, 제39조, 제39조의2 및 제39조의7에 따른 지정 또는 승인 시 부과된 조건을 지키지 아니하거나 산업단지개발계획ㆍ실시계획 또는 시행계획대로 산업단지개발사업을 시행하지 아니한 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서 등을 종합하여 보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 섬유 염색기계를 전문으로 생산 및 공급하는 회사인 동아이계의 대표자이다. 나) 피청구인은 2017. 4. 21. 산업입지법 제18조, 제19조의 2에 따라 ○○○산업단지계획을 승인하고 지형도면을 고시하면서, 청구인을 사업시행자로 지정하였다. 위 고시에 따르면 개발기간은 산업단지계획 승인일부터 2017. 12. 31.까지이고, 당시 작성된 승인조건사항 제3조는 ‘기타 개별법에 의한 인·허가사항을 준수하시고, 일반산업단지조성에 따른 민원이 제기되지 않도록 사업시행에 만전을 기하여야 합니다’라고 규정하고 있으며, 제8조는 ‘산업단지 개발기간 내 사업을 완료하지 않을 경우 승인을 취소 할 수 있습니다’라고 규정하고 있다. 다) 2018. 4. 18. 청구인에 대하여 위 사업시행자 지정 및 개발실시계획 승인을 취소 및 이를 고시하는 이 사건 처분을 하였다. 라) 해당 고시의 내용에 따르면, 이 사건 처분의 사유는 ‘산업입지법 제48조에 의거 산업단지 지정 또는 승인 시 부과된 조건을 지키지 아니한 경우’로 기재되어 있다. 2) 「산업입지 및 개발에 관한 법률」제48조 제1항에 따르면 시장 등은 사업시행자가 승인 시 부과된 조건을 지키지 아니하거나 산업단지개발계획ㆍ실시계획 또는 시행계획대로 산업단지개발사업을 시행하지 아니한 경우에는 해당 법에 따른 인가ㆍ승인 또는 지정을 취소하거나 공사의 중지, 공작물의 개축(改築)ㆍ이전, 그 밖에 필요한 조치를 할 수 있다. 3) 먼저, 이 사건 처분 사유 가운데 하나가 승인조건사항 제3항 위반이므로 청구인이 위 승인조건사항에 위반하였는가 여부에 관하여 본다. 이 사건 처분의 원인이 되었던 민원은, 일반산업단지조성을 위한 토지 소유권을 취득하는 과정에서 대상토지 매입가격을 둘러싸고 청구인과 토지소유자들이 합의점을 찾지 못하여, 청구인이 토지보상법에 의해 위 토지들을 수용하는 것에 대하여 토지소유자들이 반발하면서 제기한 것으로서, 이는 토지보상법이 정하는 적법한 절차에 의해 청구인과 토지소유자들 사이에서 해결되어야 하고 또한 그에 의해 해결될 수 있는 민원이라고 할 것이고 피청구인이 개입하여 해결해야 할 민원은 아니라고 할 것이다. 그럼에도 불구하고 청구인이 승인조건사항 제3항을 위반하여 민원을 야기하였음을 이유로 피청구인이 한 이 사건 처분은 위법하다. 다음으로, 또 다른 이 사건 처분 사유로서 승인조건사항 제8항 위반 여부에 관하여 살핀다. 청구인은 위와 같이 토지소유자들의 반대로 사업부지의 협의취득이 불가능하여 이를 토지보상법에 의한 수용에 의해 취득하기 위한 절차를 취하는 한편 피청구인에게 사업기간연장신청을 하였으나 피청구인은 위에서 본 바와 같은 민원을 이유로 사업기간연장 신청을 불허가하고 이 사건 처분을 하였다. 그러나 위에서 본 바와 같이 토지소유자들이 제기하는 민원은 승인조건사항 제3항에서 정하는 민원이라고 할 수 없는 점, 청구인은 이 사건 산업단지조성사업을 위해 약 3년에 걸쳐서 많은 노력과 비용을 투입하였는데 위 사업이 무산될 경우 그에 투하된 노력과 비용은 회수가 불가능하여 막대한 손해를 입게 되는 점, 청구인의 산업단지조성사업이 무산될 경우 청구인 개인적 손해 뿐 만 아니라 그로 인한 고용창출의 불가능 등 지역경제(공공의 이익)에도 손실이 되는 점, 피청구인은 유사한 다른 일반산업단지조성 사업자가 신청한 계획변경 신청에 대하여는 이를 승인한 점{피청구인은 ㈜○○○이 신청한 ‘안성 ○○○ 일반산업단지’에 대하여는 개발기간 2017. 12. 31.까지를 2019. 12. 31.까지로 변경승인, 제일산업(주) 신청한 ‘안성 ○○○ 일반산업단지’에 대하여는 개발기간 2015. 12. 16.까지를 2016. 12. 9.까지로 1차 변경승인 하였다가 2017. 11. 20.까지로 2차 변경승인 하였다} 등을 종합하면, 피청구인이 청구인의 위 사업기간연장신청을 불허가한 것은 관계된 이익을 제대로 비교형량하지 않았고 비례·평등의 원칙에도 반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다 할 것이다. 그렇다면 청구인이 승인조건사항 제3항 및 제8항을 위반하였음을 이유로 피청구인이 한 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.