산업단지 투자의향서 반려처분 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 2017. 12. 22.경 ○○시 ○○면 ○○리 산 85-1 일원 총 109,905㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다)에 일반산업단지 조성을 위하여 산업단지계획 수립에 앞서 투자의향서를 제출하였다. 피청구인은 2018. 1. 3. 청구인에게 신청한 사업대상지는 신청면적 109,905㎡ 중 101,535㎡(92.4%)가 「산림보호법」에 따라 지정된 산림보호구역으로 보전관리가 필요한 지역으로 산업단지의 추진이 적합하지 않고, 사업비 전액을 금융차입으로 추진하는 등 재원조달계획이 미흡하며, 기존의 비선형 마을안길의 확장으로 국도 43호선에서 계획부지로의 원활한 교통소통에 문제발생이 예상되어 수용이 어렵다고 회신하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 산 85-1 일원에 일반산업단지 조성을 위하여 「산업단지 인·허가절차 간소화를 위한 특례법」 제7조 제1항에 의거 산업단지계획수립에 앞서 투자의향서를 제출하였으나, 피청구인은 ① 신청지가 산림보호법이 정한 산림보호구역으로 보전관리가 필요한 지역으로 산업단지 입지로 부적합하며, ② 사업비 전액을 금융차입으로 조달하는 등 재원조달계획이 미흡하고, ③ 기존의 비선형 마을안길의 확장으로 국도43호선에서 계획부지로의 원활한 교통소통에 무제예상 등을 이유로 이 사건 투지의향서 반려처분을 하였다 2) 이 사건 부지는 동쪽 400m 지점에 과거 농업용수로 관리·사용하여 온 보통 저수지가 있으며, 저수지 수원함양을 위하여 저수지 주변산림에 대하여 산림보호구역으로 지정·보호하여 왔으며, 이후 사업부지 옆(동쪽으로 50m) 남북방향으로 ‘봉담-동탄 간 고속국도’가 개통되어 사업부지와 보통저수지가 물리적으로 완전히 단절한 상태로 수원함양기능을 상실하였다. 「산림보호법」 제11조 제1항 제1호에 의하여 지정목적을 달성하여 산림보호구역으로 계속하여 둘 필요가 없다고 인정하는 경우, 주변 토지가 도시화되었거나 개발되어 산림보호구역의 기능을 하지 못하고 있다고 인정되는 경우, 산업단지의 용지로 사용하려는 경우 산림보호구역의 전부 또는 일부의 지정을 해제할 수 있다고 명시하고 있는바, 이 사건 산림보호구역은 주변토지의 개발로 보통저수지와 완전히 단절되어 구역 지정목적을 상실하여 더 이상 산림보호구역으로 존치할 필요성이 없어졌다. 그럼에도 구체적인 법령상 제한이나 중대한 공익상 필요가 인정되지 않음에도 산림보호구역이므로 보전관리가 필요하며, 기존의 비선형 마을 안길의 확장으로 국도 43호선에서 계획부지로의 원활한 교통소통에 문제가 예상된다는 막연한 사유로 이 사건 처분을 한 것은 위법하다. 3) 특례법 제7조 제1항에 의하면, 민간기업 등은 사전협의이후에 산업단지계획수립에 앞서서 사업규모 및 기간, 재원조달계획 등을 기재한 투자의향서를 제출할 수 있으며, 지정권자인 피청구인은 투자의향서를 제출한 기업 등에 지원센터를 통하여 산업단지 개발을 위하여 필요한 자료를 제공하는 등 최대한 지원하여야 한다고 명시하고 있으며, 산업단지를 지정할 경우 통합지침 제6조, 제7조에 의하면 ‘종합적으로 검토하여 적정입지를 선정하여야 한다’라고만 되어있을 뿐, 재원조달계획에 대하여는 별도의 제한규정이 없고, 산업입지 및 개발에 관한 법 제28조 제1항에 따라 산업단지 개발사업에 필요한 비용은 사업시행자가 부담하도록 되어 있으며, 단서에 의하여 피청구인은 산업단지조성사업에 필요한 비용 일부를 보조할 수 있다고 명시되어 있음에도 불구하고 법령상 제한사유와 무관하게 사업비 전액을 금융차입으로 조달하는 등 재원의 조달계획이 미흡하다는 구실로 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 재량권을 일탈한 무효인 처분이다. 나. 피청구인 주장 1) 해당지역의 산림보호구역(○○시 ○○면 ○○리 산 85-1 일원)은 인접한 저수지 수원함양 등에 따라 산림의 기능이 충분히 발휘되도록 산림보호법에 의하여 지정된 산림보호구역(제1종수원함양구역)으로, 현재도 산림보호구역으로 관리 및 보전이 필요한 지역이다. 또한 산림보호구역 해제검토는 산림보호법 제7조 및 제11조, 경기도 사무위임조례 제9조 제2항에 따라 산림보호구역의 지정이 저수지 수원함양에 미치는 영향을 구역단위로 임상, 수계 지형 등을 종합적으로 검토 후 산림보호구역을 지정·해제하는 사항으로 민원인의 사정에 따라 해제되는 사항이 아니다. 2) ○○시 산림보호구역은 ○○시 전체 임야의 2.5%에 불과하고 구역외 임야가 97.5%로 산업단지로 지정하기 위하여 해당 산림보호구역을 해제하는 것이 불가피한 사항이 아니다. 청구인은 ‘공공사업으로 인한 이주대상기업(실수요)의 안정적인 산업용지 조성 및 공급’을 위하여 해당 지역에 산업단지 조성이 꼭 필요하다고 하나, 필요한 산업시설용지(사업면적 109,905㎡, 유치업종 C22, C25, C30은 현재 ○○시에 관내 조성·계획된 산업단지 내로 충분히 입주 및 분양 등 수용가능하다. 3) 청구인은 진입도로에 관하여 구체적인 법령제한이 없다고 주장하나, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제5조 규정에 따른 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」 제7조에 따라 도로 등 기반시설의 확보 용이성을 검토하도록 되어 있고, 농업용 담수호의 수질이 우려되는 지역 및 산림보호구역 등 지정제한구역 부합성 등을 검토 후 입지를 선정하도록 되어 있다. 이에 따라 교통계획에 대하여 검토한 결과, 진출입로는 국도 43호선 램프구간과 연결 계획되어 있으며, 해당 교차로는 현재 출퇴근 시간 교통혼잡 증가 및 대형차량 회전반경 확보 어려움·안정성·도로선형·정형화 등에 문제점이 검토되어 신청된 투자의향서에 대하여 부적합한 계획으로 검토되었다. 4) 또한 「산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법」 제7조 및 같은 법 시행령 제5조 제1항의 별지1호 서식에 따라 투자의향서 제출 시 첨부되는 구비서류 중 사업수행능력을 평가할 수 있는 서류를 제출하여 재원조달계획에 따른 사업의 시행가능성을 검토하도록 되어 있다. 재원조달계획은 사업추진여부를 결정하는 가장 중요한 부분으로, 자기자본 투자 없이 사업비 전액 금융차입으로 사업계획서를 제출한 사항은 금융조달이 적기에 이루어지지 않을 경우 사업이 장기간 표류할 가능성이 높으므로 재원조달계획 검토는 산업단지 투자의향서 검토의 중요한 항목이다. 아울러 산업단지의 지정은 행정청의 재량행위로 산업단지 지정기준을 충족하였다고 하더라도 반드시 받아들여야 하는 것은 아니므로, 이 사건 처분은 적법하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【산업단지 인ㆍ허가 절차 간소화를 위한 특례법】 제3조(적용범위) 이 법은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호에 따른 산업단지(같은 법 제39조에 따른 특수지역개발사업을 포함하며, 이하 "산업단지"라 한다)에 적용된다. 다만, 대통령령으로 정하는 규모 이상의 산업단지에 대하여는 그러하지 아니하다. <개정 2011.8.4.> 제4조(다른 법률과의 관계) ① 이 법은 산업단지의 지정 및 개발에 적용되는 규제에 관한 특례에 있어 다른 법률에 우선하여 적용한다. 다만, 다른 법률에서 이 법의 규제에 관한 특례보다 완화되는 규정이 있으면 그 법률로 정하는 바에 따른다. ② 산업단지의 지정 및 개발과 관련하여 이 법으로 정하는 사항 이외의 사항은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른다. 제7조(투자의향서) ① 민간기업등은 제8조에 따른 산업단지계획 수립에 앞서 다음 각 호의 사항을 기재한 투자의향서를 지정권자에게 제출할 수 있다. 1. 투자자 소개서 2. 사업규모 및 기간 3. 사업예정부지 4. 사업방식 및 주요 업종 5. 입지수요 자료 6. 재원조달계획 ② 지정권자는 투자의향서를 제출한 민간기업등에 지원센터를 통하여 다음 각 호의 자료를 제공하는 등 해당 산업단지 개발사업을 위하여 필요한 사항에 관하여 최대한 지원하여야 한다. 1. 산업단지 예정부지에 대한 개략적인 법적 규제현황 2. 산업여건 및 지역별 산업입지정책 3. 환경여건(생태자연도 등) 4. 농지·산지 등 토지이용여건 5. 그 밖의 민간기업등이 요청하는 자료 중 지원센터에서 제공가능한 자료 ③ 지정권자 또는 투자의향서를 제출한 자는 제8조에 따른 산업단지계획의 수립 또는 신청 이전에 「문화재보호법」제91조제1항에 따른 문화재 지표조사를 실시하여야 한다. 제8조(산업단지계획) ① 지정권자는 다음 각 호의 사항이 포함된 산업단지계획을 수립하여야 하며, 산업단지계획이 수립된 경우에는「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 개발계획 및 실시계획이 모두 수립된 것으로 본다. <개정 2015.8.11.> 1. 산업단지 명칭 2. 산업단지의 지정목적 및 필요성 3. 지정 대상지역의 위치 및 면적 4. 산업단지의 개발기간 및 개발방법 5. 주요 유치업종 또는 제한업종 6. 사업시행자의 주소 및 성명 7. 사업시행지역의 토지이용현황 8. 토지이용계획 및 기반시설계획 9. 재원조달계획 10. 수용·사용할 토지·건축물, 그 밖의 물건이나 권리가 있는 경우에는 그 세목 11. 에너지사용계획 12. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 ② 민간기업등이 산업단지 지정을 요청하는 경우에는 제1항 각 호의 사항이 포함된 산업단지계획을 수립하여 지정권자에게 승인을 신청하여야 한다. 【산업입지 및 개발에 관한 법률】 제5조(산업입지개발지침) ① 국토교통부장관은 산업입지개발에 관한 기본지침(이하 "산업입지개발지침"이라 한다)을 작성하여 관보에 고시하여야 한다. 다만, 농공단지에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따른다. <개정 2013. 3. 23.> 제7조(일반산업단지의 지정) ① 일반산업단지는 시·도지사 또는 대도시시장이 지정한다. 다만, 대통령령으로 정하는 면적 미만의 산업단지의 경우에는 시장·군수 또는 구청장이 지정할 수 있다. <개정 2011. 8. 4., 2016. 12. 20.> ② 제1항에 따른 일반산업단지의 지정권자(이하 "일반산업단지지정권자"라 한다)는 일반산업단지를 지정하려면 산업단지개발계획을 수립하여 관할 시장·군수 또는 구청장의 의견을 듣고 국토교통부장관을 비롯한 관계 행정기관의 장(대상지역에 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제2조제1호가목의 바다·바닷가가 포함된 경우에는 해양수산부장관을 포함한다)과 협의하여야 한다. 산업단지개발계획을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2011. 8. 4., 2013. 3. 23., 2014. 1. 14., 2016. 12. 20.> 【산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령】 제8조(일반산업단지의 지정) 법 제7조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 면적"이란 30만제곱미터를 말한다. 제13조(민간기업등의 산업단지지정요청등) ① 법 제11조제1항에서 "대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자"란 법 제16조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(같은 항 제1호 중 국가·지방자치단체 및 같은 항 제5호에 해당하는 자는 제외한다)를 말한다. <개정 2014. 5. 9.> ②법 제11조제1항에 따라 산업단지의 지정을 요청하려는 자는 제10조제1항 각 호의 사항을 적은 산업단지지정요청서에 다음 각 호의 서류 및 도면을 첨부하여 산업단지지정권자에게 제출하여야 한다. <개정 1998. 6. 24., 2001. 6. 30., 2007. 10. 4., 2009. 6. 25.> 1. 위치도 2. 도로·용수·전기·통신 등 입지여건의 분석에 관한 자료와 기반시설설치계획에 관한 서류 3. 산업단지개발계획에 관한 서류 4. 입주수요에 관한 자료 ③제2항에 따른 국가산업단지, 일반산업단지 또는 도시첨단산업단지의 지정요청을 받은 산업단지지정권자는 산업입지개발지침과 다른 산업단지개발계획과의 관계등을 종합적으로 검토하여 그 타당성이 인정되는 경우에 한하여 당해 지역을 각각 국가산업단지, 일반산업단지 또는 도시첨단산업단지로 지정하여야 한다. 이 경우 시·도 및 시·군·구의 관계공무원으로 위원회를 구성하여 산업단지의 지정에 관한 검토를 하게 할 수 있다. <개정 1993. 11. 6., 1996. 6. 29., 1998. 6. 24., 2001. 6. 30., 2007. 10. 4.> 【산업입지의 개발에 관한 통합지침】 제6조(산업단지의 지정요건) ① 국가산업단지의 지정요건은 다음 각 호와 같다. 1. ~ 5. 생략 ② 일반산업단지의 지정요건은 다음 각 호와 같다. 1. 산업의 적정한 지방분산과 지방산업의 개발 및 기술고도화를 위하여 필요한 경우 2. 지역경제의 활성화 및 도시산업기반의 확충을 위하여 필요한 경우 3. 지역특화산업의 육성 및 집단화·계열화 등을 위하여 필요한 경우 ③ 도시첨단산업단지의 지정요건은 다음 각 호와 같다. 1. 지식산업·문화산업·정보통신산업 등 첨단산업의 육성을 위하여 필요한 경우 2. 여러 지역에 산재한 개별 첨단산업입지의 집적화를 위하여 필요한 경우 3.「벤처기업육성에 관한 특별조치법」에 의한 벤처기업전용단지,「문화산업진흥 기본법」에 의한 문화산업단지, 「소프트웨어산업 진흥법」에 의한 소프트웨어진흥단지 등 첨단산업육성을 위한 단지를 「산업입지법」에 의한 산업단지로 개발하는 경우 제7조(검토기준) ① 국토교통부장관 또는 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 산업단지를 지정하고자 하는 경우에는 다음 각 호의 사항을 종합적으로 검토하여 적정입지를 선정하여야 한다. 1. 산업단지개발시의 입지수요 및 공급가격의 수준 2. 공업용수·도로·철도·항만·전력·통신·폐기물처리시설 및 하·폐수처리시설 등 기반시설 확보의 용이성 3. 근로자 주택건설 및 배후도시의 여건 4. 산업단지 개발시 지역환경 및 자연생태계에 미치는 영향과 부존 문화재에 대한 피해 여부 5.국토종합계획·산업집적활성화기본계획·산업입지수급계획·지역개발계획·광역도시계획·도시·군계획·국가물류기본계획 등 관련계획 및 도로·광역상수도·하수도 등 기반시설 건설계획과의 연계성 여부 6. 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」, 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」, 「영산강·섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」에서 정하는 오염총량관리기본계획 및 시행계획과의 부합성 여부 7. 제36조에 따른 개별공장입지의 선정기준과 부합성 여부 8. < 삭제 > ② < 삭제 > ③ 「산업입지법」 제2조제8호의 ‘일단의 토지’또는 같은 법 제46조의2의 지원단지의 범위를 판단함에 있어서는 다음 각호의 사항을 종합적으로 고려하여야 한다. 1. 산업시설과 지원시설 및 주거시설의 부지가 산업단지의 특성에 따라 산업시설에 입주하는 기업종사자의 거주여건, 이격거리 등을 종합하여 유기적으로 연계되어 있을 것 2. 주거시설을 계획함에 있어 산업시설에서 발생하는 분진, 소음, 진동 등의 환경공해로 인한 주거환경의 피해를 방지할 수 있을 것 3. 산업시설 예정지역과 그 주변지역의 지리적인 특성과 군사시설 보호구역·문화재 보호구역 등 법적인 제약 등 특별한 사정이 있는 경우에 산업시설에서 떨어진 곳에 주거시설용 부지를 조성하고, 산업시설에서 주거시설까지 연결하는 교통망 등을 설치함으로써 산업시설과 주거시설이 상호 유기적으로 연계되어 그 기능을 보완할 수 있을 것 나. 판 단 1) 인정사실 산업단지 투자의향서, 산업단지 투자의향서 반려통보에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2017. 12. 22.경 ○○시 ○○면 ○○리 산 85-1 일원 총 109,905㎡에 일반산업단지 조성을 위하여 산업단지계획 수립에 앞서 투자의향서를 제출하였다. 나) 피청구인은 2018. 1. 3. 청구인에게 신청한 사업대상지는 신청면적 109,905㎡ 중 101,535㎡(92.4%)가 「산림보호법」에 따라 지정된 산림보호구역으로 보전관리가 필요한 지역으로 산업단지의 추진이 적합하지 않고, 사업비 전액을 금융차입으로 추진하는 등 재원조달계획이 미흡하며, 기존의 비선형 마을안길의 확장으로 국도 43호선에서 계획부지로의 원활한 교통소통에 문제발생이 예상되어 수용이 어렵다고 회신하였다. 2) 「산업단지 인·허가절차 간소화를 위한 특례법」 제7조 제1항, 제2항에 의하면, 민간기업등은 제8조에 따른 산업단지계획 수립에 앞서 투자자 소개서(제1호), 사업규모 및 기간(제2호), 사업예정부지(제3호), 사업방식 및 주요 업종(제4호), 입지수요 자료(제5호), 재원조달계획(제6호)의 사항을 기재한 투자의향서를 지정권자에게 제출할 수 있고, 지정권자는 투자의향서를 제출한 민간기업등에 지원센터를 통하여 산업단지 예정부지에 대한 개략적인 법적 규제현황(제1호), 산업여건 및 지역별 산업입지정책(제2호), 환경여건(생태자연도 등)(제3호), 농지·산지 등 토지이용여건(제4호), 그 밖의 민간기업등이 요청하는 자료(제5호) 중 지원센터에서 제공가능한 자료 자료를 제공하는 등 해당 산업단지 개발사업을 위하여 필요한 사항에 관하여 최대한 지원하여야 한다. 한편, 같은 법 제8조 제1항 및 제2항에 의하면, 지정권자는 산업단지의 명칭 등 제1항 각호의 사항이 포함된 산업단지계획을 수립하여야 하며, 산업단지계획이 수립된 경우에는「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 개발계획 및 실시계획이 모두 수립된 것으로 보고, 민간기업등이 산업단지 지정을 요청하는 경우에는 제1항 각 호의 사항이 포함된 산업단지계획을 수립하여 지정권자에게 승인을 신청하여야 한다. 3) 청구인은 이 사건 산림보호구역은 지정목적을 상실하여 더 이상 산림보호구역으로 존치할 필요성이 없어졌고, 구체적인 법령상 제한이나 중대한 공익상 필요가 인정되지 않으며, 재원조달계획에 대하여는 별도의 제한규정이 없음에도 이 사건 처분을 한 것은 위법하다고 주장하고 있다. 살피건대, ① 이 사건 신청지의 산림보호구역은 인접한 저수지 수원함양 등에 따라 산림의 기능이 충분히 발휘되도록 산림보호법에 의하여 지정된 산림보호구역(제1종수원함양구역)으로 현재도 산림보호구역으로 관리 및 보전이 필요한 지역으로 보이는 점, ② ○○시 산림보호구역은 ○○시 전체 임야의 2.5%에 불과하고 구역 외 임야가 97.5%로 산업단지로 지정하기 위하여 해당 산림보호구역을 해제하는 것이 불가피한 사항이 아니고, 청구인이 제출한 산업시설용지는 현재 ○○시 관내 조성·계획된 산업단지 내로 충분히 입주 및 분양 등 수용 가능한 것으로 보이는 점, ③ 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제5조 규정에 따른 「산업입지의 개발에 관한 통합지침」 제7조에 의하면 도로 등 기반시설 확보 용이성 및 기반시설 건설계획과의 연계성 여부 등을 검토한 후 입지를 선정하도록 규정되어 있는바, 이에 따라 피청구인이 교통계획에 대하여 검토한 결과 진출입로는 국도 43호선 램프구간과 연결 계획되어 있고, 해당 교차로는 현재 출퇴근 시간 교통혼잡 증가 및 대형차량 회전반경 확보 어려움·안정성·도로선형·정형화 등의 문제점이 검토되었던 점, ④ 「산업단지 인·허가 절차 간소화를 위한 특례법」 제7조 및 같은 법 시행령 제5조 제1항의 별지 1호 서식에 따라 투자의향서 제출시 첨부되는 구비서류 중 사업수행능력을 평가할 수 있는 서류를 제출하여 재원조달계획에 따른 사업의 시행가능성을 검토하도록 되어 있는 점 등을 고려하여 볼 때 이 사건 처분에 재량권의 범위를 벗어나거나 재량권을 남용한 것으로 보기는 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.