산업재해보상보험료감액처분취소처분무효확인등청구

1. 사건개요 피청구인이 청구인에 대하여 청구인이 잘못된 방법으로 산정된 임금총액을 기초로 하여 1996년도 산업재해보상보험(이하 “산재보험”이라 한다) 확정보험료를 과소하게 납부하였다는 이유로 1999. 12. 21. 확정보험료 부족분 및 가산금 부과처분을 하였고, 그 후 피청구인은 2000. 3. 15. 청구인에 대하여 부과되었던 1996년도 산재보험 확정보험료 부족분을 감액하는 1996년도 확정보험료 조사징수통지서를 교부하였으며, 피청구인은 다시 2000. 3. 24. 청구인에 대하여 위 2000. 3. 15.자 “1996년도 확정보험료 조사징수통지서”는 권한없는 자에 의해 임의로 행하여진 것으로 무효라는 취지의 공문을 발송하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 이 건 처분이 하자있는 처분임을 인지하고 수차례 피청구인이 요구하는 방법으로 입증서류를 제출하면 감액조치하여 주겠으니 행정심판을 제기하지 말라고 요청을 하였고, 이 건 처분에 대한 행정심판을 제기하기 직전인 2000. 3. 15. 종전에 부과되었던 확정보험료 부족분 전액을 감액하는 “1996년도 확정보험료조사징수통지서”를 직접 송달하였던 바, 위 2000. 3. 15.자 조사징수통지서상에는 외관상 감액금액, 감액사유, 감액근거 및 조사자 성명이 기재되어 있고 조사자의 도장과 처분기관장명의 직인이 날인되어 있었으므로 법률상 전혀 하자가 없는 행정처분이었다. 나. 피청구인은 2000. 3. 15.자 감액처분이 권한없는 자가 임의로 행한 처분으로서 무효라고 주장하나, 위 처분의 경우 민법 제108조 내지 제110조에서 규정하고 있는 의사표시의 흠결에 속하지 않을 뿐만 아니라, 설령 위 처분이 착오ㆍ사기ㆍ강박에 의한 의사표시에 해당된다고 하더라도 일반사회에 미치는 영향을 고려하여 취소할 수 없는 것으로 유효한 처분이라고 할 것이다. 다. 설령, 피청구인이 2000. 3. 24.한 2000. 3. 15.자 감액처분이 권한없는 자가 임의로 행한 처분으로서 무효라는 통지를 위법한 감액처분에 대한 직권취소라고 하더라도 이미 행해진 취소처분의 취소를 통해 당초에 취소된 원처분을 소생시킬 수는 없는 것이므로 취소가 무효라는 형식의 취소의 취소처분은 위법하다고 할 것이며, 새로운 처분을 하여도 이미 시효가 완성되어 역시 무효인 처분이라고 할 것이다. 라. 또한, 1999. 12. 21.자 보험료부과처분은 백지의 납부서원부에 조사징수통지서를 첨부한 것으로서 산재보험법시행령에 의한 조사징수통지서는 처분기관이 내부적으로 확정한 보험료를 부과하기 전에 미리 확인ㆍ예고하는 성격을 가지고 있어서 그 자체로는 어떠한 법률상의 효과도 발생시키지 않기 때문에 당초부터 이행청구라고 볼 수 없는 무효의 처분이라고 할 것이다. 마. 이러한 사실은 피청구인 스스로 작성ㆍ참고하고 있는 “산재보험료징수절차에 관한 지침”에 “소멸시효가 임박하여 고지서를 납부의무자에게 송달하였으나, 고지서에 납부기한이나 금액이 기재되지 않은 경우 국세징수법 제9조에 규정된 고지의 요건을 충족하지 못하여 고지의 효력이 없으므로 소멸시효가 완료되어 보험료가 일실된다”고 기재되어 있는 점에 비추어 보아도 명백한 사실이다. 바. 피청구인은 산재보험법 제95조에서 징수절차에 관하여 구체적으로 규정하고 있지 않아 어떠한 형태로든 금액과 납부기한만 명시되면 유효하다고 주장하나, 산재보험법시행규칙 제91조제1항 및 별지104호에 의하면 납입고지서에 관한 내용이 구체적으로 규정되어 있고, 산재보험법 제95조에 징수절차에 관한 규정이 분명하지 않을 경우 세입징수관사무처리규칙에 의하여 처리하여야 하는 것이며, 동 규칙 제12조에 의하면, 세입징수관은 징수결정을 한 때에는 납입에 관한 필요한 사항을 명백히 한 납입고지서를 발행하도록 규정하고 있으므로 피청구인의 주장은 이유없다. 사. 대법원 판례에서도 납세고지서의 하자를 사전에 보완할 수 있는 서면은 법령등에 의하여 납세고지에 앞서 납세의무자에게 교부하도록 되어 있어 납세고지서와 일체를 이룰 수 있는 것에 한정되는 것은 물론, 납세고지서에 필요적 기재사항이 제대로 기재되어 있어야 하는 것으로 판시하였음에 비추어 볼 때 피청구인의 1999. 12. 21.자 확정보험료 부족분 및 가산금 부과처분은 무효이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 2000. 3. 15.자 조사징수통지서는 유효한 행정행위라고 주장하나, 이 건 확정보험료 부족분 및 가산금 부과처분은 청구인이 자료제출을 거부하여 피청구인이 직권으로 1996년도 결산서에 근거하여 조사징수한 사실에 비추어 볼 때 청구인이 감액신청서나 감액에 필요한 구체적인 자료를 제출하지 않은 상태에서 행하여졌음을 청구인이 충분이 인지하고 있었을 것이고, 또한 피청구인은 담당자가 감액통지서를 임의(착오)로 작성하여 교부한 사실을 발견하고, 즉시 동 통지가 무효라는 사실을 명기한 공문서를 발송하였으며, 업무착오를 야기한 담당자의 경우 그 책임을 물어 징계절차를 진행중이므로 청구인에게 교부된 2000. 3. 15.자 조사징수통지서는 권한없는 자가 임의로 행한 의사표시로서 당연히 무효라고 할 것이고, 피청구인이 무효임을 확인하기 전에 청구인이 이를 기초로 하여 제3자와 선의로 법률행위등을 한 것도 아니므로 일반사회에 미치는 영향을 고려하여 볼 때 취소할 수 없다고 하는 청구인의 주장은 이유없다. 나. 청구인은 보험료의 확정정산제도를 임의로 변경하여 소급적용하는 것은 신의성실의 원칙에 위배되는 처분이라고 주장하나, 이는 감사원의 처분요구에 따라 1994. 12. 24.산재보험법 제62조를 개정하여 확정보험료 산정방식을 변경한 것이고, 1996년도 이후 노동부 및 피청구인의 일관된 입장이었음에 비추어 볼 때 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. 다. 청구인은 1999. 12. 21.자 확정보험료 부족분 및 가산금 부과처분이 절차상 중대한 하자로 무효라고 주장하나, 위 처분시 기관장 명의의 공문서와 함께 산재보험법의 규정에 의한 조사징수통지서와 납부서원부를 송달하였던 것이므로 이로 인하여 소멸시효는 중단되었다고 볼 것이고, “1996년도 산재보험료 조사징수 안내”공문과 함께 송달된 조사징수통지서에는 납부금액, 납부기한, 징수금 산출근거, 근거법령, 이의제기기간 및 방법등이 구체적으로 기재되어 있으며, 동 조사징수통지서에 납부서원부를 첨부하여 송달하였고, 이는 산재보험법 제95조에서 규정하고 있는 통지의 형식을 갖추었다고 할 것이므로 절차상 중대한 하자로 인하여 당연무효인 처분이라고 할 수는 없다. 라. 설령 위 처분과 관련하여 일부의 하자가 있더라도 이는 처분의 본질적 요소에 관한 것이 아니고, 따라서 이는 처분으로서의 완전한 효력을 발생시키지는 못하더라도 민법 제174조의 최고로서의 효력은 여전히 있다고 할 것이므로 산재보험법 제97조상의 시효중단사유에 해당된다고 할 것이다. 4. 이 건 청구의 행정심판청구적격 여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항제1호, 제4조제1호, 제9조제1항 산업재해보상보험법 제67조 내지 제70조, 제95조 동법시행령 제67조, 제73조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 1996년도 산재보험료 조사징수통지공문, 1996년도 확정보험료(부담금)조사징수통지서(1999. 12. 21.자), 납부서원부, 산재ㆍ고용보험료 징수절차에 관한 지침, 1996년도 확정보험료(부담금)조사징수통지서(2000. 3. 15.자), 2000. 3. 15.자 1996년도 확정보험료조사징수통지서 무효통보공문, 자문의뢰에 대한 회신, 확정보험료 정산자료제출건, 직원징계의결요구서 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 감사원의 감사결과처분요구에 따라 1994. 12. 24. 산재보험법 제62조가 개정(법률 제4826호)되어 확정보험료를 산정함에 있어도 임금총액을 결정하기가 곤란한 때에는 노동부장관이 고시하는 노무비율을 적용할 수 있도록 하였다. (나) 1994년 6월 노동부에 대한 감사원의 “감사결과처분요구서”에 의하면, 하수급공사의 확정보험료를 산정함에 있어 외주비에 노무비율을 곱하여 산정할 수 있는 법적근거가 없고, 노무비율이 원수급인인 일반건설업체 등을 대상으로 조사하여 결정되었으므로 이를 하수급업체에 적용함은 부당하므로 적절한 방안을 강구하도록 요구하였다. (다) 피청구인이 청구인에 대하여 1996년도 확정보험료 정산을 실시한 결과 청구인이 “보험료 = (총공사비×노무비율)×보험요율”방식에 의하여 확정보험료를 신고하여야 함에도 불구하고 “보험료 = [직영인건비+(외주비×노무비율)]×보험요율”방식에 의하여 확정보험료를 신고하였다는 이유로 1999. 12. 21. 청구인에 대하여 1996년도 확정보험료 부족분 22억948만9,220원, 가산금 2억2,094만8,910원 등 총 24억3,043만8,130원의 부과처분을 하였다. (라) 1999. 12. 21. 피청구인이 청구인에 대하여 한 1996년도 산재보험료 조사징수 통지공문에는 납부기한이 1999. 12. 31.로 기재되어 있고, 위 공문에 첨부된 보험료조사징수통지서에는 납부금액과 피청구인의 직인이 날인되어 있으며, 납부서원부에는 아무런 기재나 날인이 없다. (마) 2000. 3. 15.자 1996년도 확정보험료(부담금)조사징수통지서의 초과ㆍ부족란에는 위 1999. 12. 21.자 조사징수통지서에 의해 납부하도록 통지된 금액 중 가산금을 제외한 금액을 삭감하는 것으로 기재되어 있고, 피청구인의 직인이 날인되어 있으며 조사사유란에는 “재조사처리”라고 기재되어 있다. (바) 2000. 3. 24. 피청구인이 청구인에게 발송한 2000. 3. 15.자 1996년도 확정보험료조사징수통지서가 무효라는 내용의 통보공문에 의하면, “2000. 3. 15. 발송된 조사징수통지서는 피청구인 소속 담당직원이 개인판단에 따라 임의로 작성하여 결재권자의 결재없이 직인을 도용ㆍ시행한 것으로서 권한없는 자의 임의에 의한 의사표시로 무효임을 알려드립니다”라고 기재되어 있다. (사) 2000. 4. 20. 피청구인이 작성한 청구외 박○○에 대한 직원징계 의결 요구서에 의하면, “징계요구 대상자는 1999. 12. 21. 직권조사하여 인정부과한 (주)○○건설 24억3,043만8,130원 중 가산금을 제외한 22억948만9,220원과 (주)○○산업개발 9억9,113만7,930원 중 가산금을 제외한 9억103만4,490원을 결재없이 전산감액조치 후 감액조사징수통지서를 임의로 작성하여 직인 관리자가 잠시 자리를 비운 사이 직인을 도용, 날인하여 (주)○○건설에는 2000. 3. 15.자, (주)○○산업개발에는 2000. 3. 17.자로 관련업체의 대리인에게 교부한 단독불법행위를 한 사실이 있음”으로 기재되어 있고, 2000. 5. 20. 피청구인소속 보통인사위원회의 징계의결서에는 위 박○○에 대해서 정직 3개월의 징계를 의결한 것으로 기재되어 있다. <청구취지 1.에 대한 판단> (2) 살피건대, 일단 유효하게 성립한 행정처분에 하자가 있는 경우 처분청은 그 처분의 취소에 관한 특별한 법률상의 근거가 없더라도 그 성립상의 하자를 이유로 스스로 이를 직권으로 취소할 수 있다고 할 것이나, 다만 당해 행정처분의 하자가 형식ㆍ절차상의 경미한 하자로서 처분의 실체적인 내용에 영향이 없는 경우, 당해 행정처분이 인가 등과 같이 사인의 법률행위를 완성시켜주는 행위인 경우, 또는 취소권자가 상당히 장기간에 걸쳐 그 권한을 행사하지 아니한 결과 장차 당해 처분은 취소되지 아니할 것이라는 신뢰가 형성된 경우 등 하자있는 처분을 취소하여 달성하고자 하는 가치보다 이를 취소하지 않음으로써 얻을 수 있는 가치가 더 큰 경우에는 그 취소가 제한된다고 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 피청구인의 소속직원인 위 박○○가 결재를 받지 않고 임의로 직인을 도용하여 작성한 1996년도 확정보험료조사징수통지서를 2000. 3. 15. 청구인에게 발송한 사실이 분명하고, 비록 이는 그 하자가 중대명백하여 당연무효인 경우에 해당되지는 않더라도 권한없는 자에 의해 행해진 위법한 처분이라고 할 것이며, 따라서 피청구인이 2000. 3. 24. 청구인에 대하여 행한 2000. 3. 15.자 확정보험료조사징수통지서 무효통보는 위와 같은 하자를 이유로 피청구인이 2000. 3. 15.자 확정보험료조사징수통지서에 의한 1996년도 확정보험료 부족분 감액처분을 직권으로 취소하는 처분으로 보아야 할 것이므로 이를 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 2000. 3. 15.자 확정보험료조사징수통지서는 직인이 날인되어 있고, 각종 필요적 기재사항이 빠짐없이 기록되어 있는 등 외관상 유효하고, 일반에 미치는 영향을 고려할 때 이를 무효라고 확인한 이 건 처분이 오히려 무효라고 주장하나, 통상적으로 피청구인의 직권조사에 의하여 부과된 확정보험료의 감액은 청구인이 감액관련자료를 제출한 경우 등에 제한적으로 이루어지는 것인 점, 이 건 처분이 2000. 3. 15.의 감액처분이 있은 날부터 9일만에 이루어져 취소권이 장기간 행사되고 있지 않아 청구인에게 위 2000. 3. 15자 감액처분이 더 이상 취소되지 아니할 것이라는 신뢰가 형성되었다고 보기도 어려운 점 등에 비추어 볼 때 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. <청구취지 2.에 대한 판단> (3) 살피건대, 행정심판법 제9조제1항에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상의 이익이 있는 자가 제기할 수 있고, 처분의 효과가 기간의 경과 처분의 집행 그밖의 사유로 인하여 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 인하여 회복되는 법률상의 이익이 있는 자의 경우에는 심판청구를 제기할 수 있다고 규정하고 있어서 행정심판의 대상이 되는 처분이 심판청구를 제기할 때에는 존재하였으나, 심판청구의 계속중에 그 처분이 집행종료, 행정청에 의한 직권취소 등의 사유로 인하여 실효된 경우에는 효과가 소멸된 처분의 취소를 통하여 회복하고자 하는 법률상 이익이 없는 자는 행정심판을 청구할 수 없다는 취지로 해석하여야 할 것이고, 한편, 산재보험료 부과처분의 취소(감액)에 하자가 있다고 하더라도 당연무효가 아닌 한 이는 일단 유효하게 성립하여 부과처분을 확정적으로 상실시키는 것이며, 공단은 부과된 산재보험료의 감액처분을 다시 취소함으로써 원부과처분을 소생시킬 수는 없고 보험료 납부의무자에게 종전의 산재보험료에 대한 납부의무를 지우려면 다시 법률에서 정한 부과절차에 좇아 동일한 내용의 새로운 처분을 하는 수 밖에 없다고 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 청구인에 대한 피청구인의 1999. 12. 21.자 1996년도 산업재해보상보험료 및 가산금 24억3,043만8,130원에 대한 부과처분중 가산금을 제외한 보험료 22억948만9,220원의 부과처분은 2000. 3. 15.자 감액처분에 의하여 그 효력이 상실되었고, 위 감액처분이 비록 담당자가 직인을 임의로 도용하여 행하여진 하자가 있어 그 후인 2000. 3. 24. 피청구인에 의하여 직권취소되었다고 하였다고 해서 당초에 상실되었던 효력이 소생하는 것은 아니라고 할 것이며, 따라서 피청구인이 청구인에게 당초의 산재보험료를 부과하기 위해서는 동일한 새로운 산재보험료 부과처분을 하여야 할 것이므로 청구인의 청구취지 중 이 부분에 대한 심판청구는 더 이상 다툴 법률상 이익이 없는 경우에 해당되어 부적법한 심판청구라고 할 것이다. 한편, 청구인은 피청구인이 위법한 감액처분에 대하여 직권취소를 하더라도 이미 행해진 감액(취소)처분의 취소를 통해 당초에 취소된 원처분을 소생시킬 수는 없는 것이므로 취소가 무효라는 형식의 취소의 취소처분은 위법하다고 할 것이며, 새로운 처분을 하여도 이미 시효가 완성되어 역시 무효인 처분이라고 주장하나, 소멸시효의 중단은 소멸시효의 기초가 되는 권리의 불행사라는 사실상태와 맞지 않는 사실이 생긴 것을 이유로 소멸시효의 진행을 차단케 하는 제도인 만큼, 납입고지에 의한 피청구인의 권리행사에 의하여 이미 발생한 소멸시효중단의 효력은 그 부과처분이 취소(쟁송취소에 의한 것이든 또는 직권취소에 의한 것이든 불문한다)되었다하여 사라지지 아니한다할 것이므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 다만, 산재보험법 제70조의 규정에 의하면, 동법 제67조제4항 또는 제68조제4항의 규정에 의하여 개산보험료 또는 확정보험료를 징수할 때에는 그 징수하여야 할 보험료의 100분의 10에 상당하는 금액을 가산금으로 징수할 수 있는 바, 가산금 산정의 기준이 되는 확정보험료가 확정되어 부과되지 않은 경우 가산금만을 단독으로 부과할 수는 없다고 할 것이므로 위 2000. 3. 15.자 감액처분에 의하여 그 산정의 기준이 되는 1996년도 산재보험료 부과처분이 효력을 상실된 후 남은 1996년도 산재보험료 가산금 2억2,094만8,910원에 대한 부과처분은 확정되지 않은 사실관계에 기초한 무효인 처분이라고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 주위적 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하고, 예비적 청구중 피청구인이 1999. 12. 21. 청구인에 대하여 한 2억2,094만8,910원의 1996년도 산재보험료 가산금 부과처분의 취소를 구하는 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하며 나머지 예비적 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 각각 주문과 같이 의결한다.