산업재해보상보험료등부과처분취소청구

1. 사건개요 피청구인이 청구인에 대하여 1998년도 산업재해보상보험(이하 “산재보험”이라 한다) 확정보험료를 조사하여 정산을 한 결과 청구인이 “보험료 = (총공사비 x 노무비율) x 보험요율”방식 〔단, 총공사비 x 노무비율 < 직영인건비 인 경우에는 임금총액 = 직영인건비 + (외주비 x 노무비율)]에 의하여 확정보험료를 신고하여야 함에도 불구하고 “보험료=[직영인건비 + (외주비 x 노무비율)] x 보험요율”방식에 의거 확정보험료를 신고하였다는 이유로 부족분 1억6,816만2,490원의 부과처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 종합건설업을 영위하고 있는 자로서, 1998년도 확정보험료를 신고ㆍ납부함에 있어 하도급공사의 기성실적액(이하 “외주비”라 한다)에 노동부장관이 사업별로 정하여 고시한 노무비율을 곱하여 산정한 금액과 직영공사의 임금을 더하여 각 사업별로 임금총액을 산정하고, 이 임금총액에 해당사업의 보험요율을 곱하여 일반건설(갑)일괄에 대하여 21억7,762만5,870원, 일반건설(을)일괄에 대하여 2,894만5,190원, 중건설공사일괄에 대하여 1억8,224만3,650원, 철도ㆍ궤도 등의 신설공사일괄에 대하여 9,058만3,280원 총 24억7,939만7,990원의 확정보험료를 신고ㆍ납부하였다. 나. 피청구인은 산업재해보상보험법(이하 “산재보험법”이라 한다.) 제62조제1항에 의하면, 보험료는 임금총액 x 보험요율 방식에 의거 산정함을 원칙으로 하되 건설업과 같이 수차의 도급사업에 있어서 하도급업체 소속 근로자들의 임금을 원수급인이 입증하기 곤란한 경우에는 산재보험법 제62조제2항에 의거 “노동부장관이 정하여 고시하는 노무비율에 의하여 산정된 임금”에 보험요율을 곱하여 보험료를 산정하도록 하고 있으므로, 총공사금액에 노무비율을 곱하여 임금총액을 구하고 이 임금총액에 보험요율을 곱하여 산업재해보장보험료(이하 “산재보험료”라 한다)를 구하여야 한다고 주장하나, 청구인의 경우 외주비에 대한 임금 산정은 불가능하나 각 사업의 직영공사의 임금은 파악이 가능하므로 청구인의 산재보험료는 [직영인건비 + (외주비 x 노무비율)] x 보험요율”과 같은 방식으로 구하여야 할 것이다. 다. 피청구인은 임금총액을 [직영인건비 + (외주비 x 노무비율)] 의 방식으로 구하는 것은 법률적인 근거가 없다는 감사원의 지적에 따라 1994. 12. 22. 산재보험법 제62조제2항이 개정되면서 개산보험료와 확정보험료 산정시 임금총액결정이 곤란할 경우 총공사금액에 노동부장관이 고시한 노무비율을 곱하여 임금총액을 산정하도록 되었다고 주장하나, 이는 기존의 업무지침, 업무관행 및 법률해석에 반하는 것으로 부당하다. 라. 산재보험법시행령 제2조제1항에 의하면, “총공사”라 함은 건설공사에 있어서 최종공작물을 완성하기 위하여 행하여지는 토목공사, 건축공사, 기타 ～ 상호 관련하여 행하여지는 작업일체를 말한다고 되어 있고, 총공사금액이라 함은 총공사를 행함에 있어 계약상의 도급금액을 말한다고 되어 있는데, 일반적으로 공사는 단기간 또는 1년이내에 종료되는 것보다 장기간 공사가 진행되므로, 피청구인의 주장에 따르면 시공하지도 않은 공사에 대하여 확정보험료를 산정하는 결과가 되어 산재보험법 제67조제1항의 규정에 위배된다 할 것이다. 마. 건설공사의 원가내역을 살펴보면, 재료비, 노무비, 외주비, 경비 등으로 구성되어 있는데, 피청구인의 주장대로 산재보험료를 “총공사비 x 노무비율” 방식으로 산정하게 되면 재료비에 있어 재료생산업자가 재료를 생산한 과정에서 납부한 산재보험료가 포함되어 있어 이중으로 산재보험료를 납부하게 되고, 경비에는 산재보험료, 고용보험료 등이 포함되어 있는데 산재보험료에 대하여 또다시 산재보험료를 납부하게 되므로, 피청구인의 산재보험료 산정방식은 부당하다 할 것이다. 바. 산재보험법시행규칙 제5조에 의하면, 자가생산제품의 설치공사를 제조업으로 흡수ㆍ적용하도록 되어 있고, 건설기계 등의 임차장비는 수차의 도급사업이 아닌 건설기계관리업 또는 임대업으로 산재보험이 적용되며, 건설공사의 부지구입비용 및 부지임대비용은 건설공사와 관련이 없으므로 임금총액 산정시 이를 제외하여야 하나, 피청구인의 산재보험료 계산방식에 의하면, 이러한 금액이 임금총액에 포함되어 그 결과 일반건설공사(갑)일괄에 대하여 3억9,359만870원, 일반건설공사(을)일괄에 대하여 48만50원, 중건설공사일괄에 대하여 1,759만6,820원, 철도ㆍ궤도 등의 신설공사일괄에 대하여 3,582만6,700원, 총 4억4,749만4,440원의 산재보험료를 과납하였으므로, 피청구인은 이를 청구인에게 반환하여야 하고 또한 그에 따른 법정이자를 지급하여야 한다. 사. 산재보험법 제62조제2항에서 임금총액을 구하기 어려운 경우에는 “노동부장관이 정하여 고시하는 노무비율에 의하여 산정된 임금”에 보험요율을 곱하여 보험료를 산정하도록 하고 있으나, 노무비율을 노동부장관이 결정ㆍ고시할 수 있는 법률적인 근거 및 권한의 위임규정을 두고 있지 아니하므로, 노동부장관이 고시한 노무비율은 권한없이 고시된 것으로 무효라 할 것이다. 아. 피청구인의 산재보험료 계산방식에 따르면, 본사의 임ㆍ직원의 임금은 건설공사의 총공사금액에 포함되므로 본사의 임ㆍ직원에 대한 임금부분은 본사의 사업장 및 건설 현장에서 이중으로 산재보험료를 납부하게 되므로, 피청구인의 이에 해당하는 산재보험료 1억9,377만8,860원 및 법정이자를 청구인에게 반환하여야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. “임금총액 x 보험요율” 방식에 의거 산재보험료를 산정함에 있어 건설업과 같이 수차의 도급공사에 대하여는 원수급인이 보험가입자가 되어 하수급인의 보험료까지 납부하여야 하는 바, 확정보험료 산정시 하도급업체의 임금을 산정할 수 없는 때에는 과거 1995년도까지는 “보험료=[직영인건비 + (외주비 x 노무비율)] x 보험요율”방식을 적용하여 왔으나, 이는 현실적으로 단위공사별 재해위험은 동일하나 외주공사비상 임금이 차지하는 비율이 현저히 높음에 따라 무조건 “보험료=[직영인건비 + (외주비 x 노무비율)] x 보험요율” 방식에 따라 임금총액을 산출하는 것은 보험료 부담의 형평성이 결여된 것이고, 또한 이 관행은 법적 근거가 없고 노무비율이 원수급인인 일반건설업체를 대상으로 하여 결정된 것이므로 이를 하수급업체에 적용하는 것은 부당하다는 감사원의 지적에 따라 1994. 12. 22. 산재보험법 제62조제2항이 개정되면서 개산보험료와 확정보험료 산정시 임금총액결정이 곤란할 경우 총공사금액에 노동부장관이 고시한 노무비율을 곱하여 임금총액을 산정 〔단, 총공사비 x 노무비율 < 직영인건비 인 경우에는 임금총액 = 직영인건비+ (외주비 x 노무비율)〕하도록 되어 있다. 나. 청구인은 피청구인의 산재보험료 계산방식에 의하면, 건설기계등의 임차장비, 건설공사의 부지구입비용 및 부지임대비용 등은 임금총액 산정시 제외되지 아니하여 이중으로 산재보험료를 부담하여 부당하다고 주장하나, 건설업 확정정산을 관계법령에 의거 정확히 산정할 수 있도록 건설업확정정산지침을 마련, 총공사금액에 대한 개념을 구체적으로 명시하였는 바, 총공사금액은 연간매출액(=공사수입액=당해년도 기성공사 실적액)-총공사금액에서 제외되는 비용(중장비등의 임차료, 설계ㆍ감리 용역비, 생산제품설치공사비, 자체공사의 경우 용지비ㆍ 대지비 등의 부지매입비)으로 규정하고 있으므로 청구인의 주장은 이유없다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 산업재해보상보험법 제62조 , 제67조제3항, 제70조, 제95조 산업재해보상보험법시행령 제67조, 제73조, 산업재해보상보험법시행규칙 제5조, 제91조 행정심판법 제2조, 제3조, 제9조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 보험료(부담금)신고서, 1998년도 확정보험료 조사징수통지서, 단위공사별 임금총액산출표, 납부서원부, 재무제표증명원, 총공사에서 공제된 내역 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 1994년 6월 노동부에 대한 감사원의 “감사결과처분요구서”에 의하면 하수급공사의 확정보험료를 산정함에 있어 외주비에 노무비율을 곱하여 산정할 수 있는 법적 근거가 없고, 노무비율이 원수급인인 일반건설업체등을 대상으로 조사하여 결정되었으므로 이를 하수급업체에 적용함은 부당하므로 적절한 방안을 강구하도록 요구하였다. (나) 감사원의 감사결과처분요구에 따라 1994. 12. 24. 산재보험법 제62조가 개정(법률 제4826호)되어 확정보험료를 산정함에 있어도 임금총액을 결정하기가 곤란한 때에는 노동부장관이 고시하는 노무비율을 적용할 수 있도록 하였다. (다) 노동부장관은 1997. 12. 30. 노동부고시 제1999-59호 1998년도 건설공사 노무비율을 고시하였다. (라) 청구인이 1999. 3. 5. 1998년도 확정보험료를 신고함에 있어 일반건설(갑)일괄에 대하여 임금총액 853억3,016만7,620원에 확정보험료 21억7,762만5,870원으로, 일반건설(을)일괄에 대하여 임금총액 12억1,720만7,522원에 확정보험료 2,894만5,190원으로, 중건설공사일괄에 대하여 임금총액 41억7,224만4,744원에 확정보험료 1억8,224만3,650원으로, 철도 및 궤도 등의 신설공사일괄에 대하여 임금총액 29억2,204만1,544원에 확정보험료 9,058만3,280원으로 하여 피청구인에게 신고하였다. (마) 1999. 9. 6. 1998년도 산재보험 확정ㆍ정산자료를 피청구에게 제출하였고, 피청구인은 이에 근거하여 2000. 1. 8. 일반건설(갑)일괄에 대하여 임금총액 984억2,373만2,169원에 확정보험료 25억1,177만3,640원으로, 일반건설(을)일괄에 대하여 임금총액 12억2,193만5,378원에 확정보험료 2,905만7,620원으로, 중건설공사일괄에 대하여 임금총액 43억1,077만4,641원에 확정보험료 1억8,829만4,630원으로, 철도ㆍ궤도 등의 신설공사일괄에 대하여 임금총액 33억6,888만644원에 확정보험료 1억443만5,290원으로 하여 총 3억8,957만9,490원의 산재보험료 및 가산금을 추가로 부가하였는 바, 임금총액결정방식은 다음과 같다. (임금총액 결정방식) “총공사비 x 노무비율”보다 “직영인건비 + (외주비 x 노무비율)”가 많은 경우 “직영인건비 + (외주비 x 노무비율)”방식으로 임금총액으로 결정하고, “총공사비 x 노무비율”보다 “직영인건비 + (외주비 x 노무비율)”가 적은 경우에는 “총공사비 x 노무비율” 방식으로 임금총액을 결정함. (바) 청구인은 1999. 1. 29. 피청구인에게 과납한 4억4,749만4,440원의 산재보험료를 반환하도록 요청하였다. (사) 피청구인은 2000. 2. 24. 일반건설(갑)일괄에 대하여 임금총액 912억7,415만4,306원에 확정보험료 23억2,931만6,410원으로, 중건설공사일괄에 대하여 임금총액 39억6,092만6,630원에 확정보험료 1억7,301만3,270원으로, 철도ㆍ궤도 등의 신설공사일괄에 대하여 임금총액 32억8,692만9,296원에 확정보험료 1억189만4,800원으로 하여 2억2,141만7,000원의 산재보험료 및 가산금을 감액하고, 2000. 1. 8. 추징금액에서 위 감액금액을 뺀 차액 총 1억6,816만2,490원의 산재보험료 및 가산금을 납부하도록 하였는 바, 임금총액결정방식은 다음과 같다. (임금총액 결정방식) “총공사비 x 노무비율”보다 직영인건비가 많은 경우 “직영인건비+ (외주비 x 노무비율)”를 임금총액으로 결정하고, “총공사비 x 노무비율”보다 직영인건비가 적은 경우에는 “총공사비 x 노무비율” 방식으로 임금총액을 결정함. <청구취지 1.에 대한 판단> (2) 살피건대, 산재보험법 제62조에 의하면 보험료는 보험가입자가 경영하는 사업의 임금총액에 동종의 사업에 적용되는 보험료율을 곱한 금액으로 하고, 확정보험료의 신고시 임금총액을 결정하기 곤란한 경우에는 노동부장관이 정하여 고시하는 노무비율에 의하여 임금총액을 결정한다고 규정되어 있고, 노동부장관이 고시한 1998년도 건설공사 노무비율에 의하면 “총공사금액”에 대한 노무비율만을 고시하였을 뿐 외주비에 대한 노무비율은 고시하지 아니한 점(이와는 달리 2000년도 건설공사노무비율은 총공사금액의 노무비율과 하도급공사금액의 노무비율을 각각 분리하여 고시하고 있다.)에 비추어 볼 때, 여기서 말하는 노무비율은 “총공사금액”에 대한 노무비율을 말하는 것이지 “외주비”에 대한 노무비율을 말하는 것이 아닌 사실이 분명하므로, 확정보험료 산정시 임금총액을 결정하기 곤란한 경우에는 “총공사금액”에 노동부장관이 고시한 노무비율을 곱하여 임금총액을 결정하여야 할 것인데, 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 청구인의 1998년도 확정보험료 정산시 임금총액을 결정하기 곤란한 경우 “총공사금액”에 노동부장관이 고시한 노무비율을 곱하여 임금총액을 결정하여야 함에도 불구하고, 총공사비 x 노무비율이 직영인건비보다 큰 경우에는 “총공사금액”에 노동부장관이 고시한 노무비율을 곱하여 임금총액을 결정하였으나, 총공사비 x 노무비율이 직영인건비보다 작은 경우에는 임의로 임금총액 = 직영인건비 + (외주비 x 노무비율) 방식에 의하여 임금총액을 구하였는 바, 인건비로서 지급된 것이 확실한 직영인건비 등만을 임금총액으로 하여 확정보험료를 부과할 수 있는 것은 별론으로 하더라도 외주비에 노동부장관이 고시한 총공사금액에 대한 노무비율을 곱한 후에 이에 직영인건비를 합산하여 임금총액을 구하고 이에 해당 보험요율을 곱하여 확정보험료를 산정하여 행한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다 할 것이다. <청구취지 2.에 대한 판단> (3) 살피건대, 청구인은 산재보험법시행규칙 제5조에 의하면, 자가생산제품의 설치공사를 제조업으로 흡수ㆍ적용하도록 되어 있고, 건설기계 등의 임차장비는 수차의 도급사업이 아닌 건설기계관리업 또는 임대업으로 산재보험이 적용되며, 건설공사의 부지구입비용 및 부지임대비용은 건설공사와 관련이 없으므로 임금총액 산정시 이를 제외하여야 하나, 피청구인의 산재보험료 계산방식에 의하면, 이러한 금액이 임금총액에 포함되어 그 결과 청구인이 총 4억4,749만4,440원의 산재보험료를 과납하였으므로, 피청구인은 이를 청구인에게 반환하여야 하고 또한 그에 따른 법정이자를 지급하여야 한다고 주장하나, 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의하면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, 이 때의 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적인 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 이에 준하는 행정작용을 말하는 바, 청구인이 피청구인에게 과납한 4억4,749만4,440원의 산업재해보상보험료 및 이에 대한 법정이자를 지급하라는 청구는 조세과오납금등과 같은 공법상의 부당이득반환청구의 법적 성질을 지닌 것이어서 행정심판의 대상이 되지 아니한다 할 것이다. <청구취지 3.에 대한 판단> (3) 살피건대, 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의하면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, 이 때의 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적인 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 이에 준하는 행정작용을 말하는데, 청구인이 다투고자 하는 노동부장관의 고시한 노무비율은 청구인의 권리의무관계에 직접적인 영향을 미치는 행정처분으로 볼 수 없으므로, 이는 행정심판의 대상이 되지 아니한다 할 것이다. <청구취지 4.에 대한 판단> (3) 살피건대, 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의하면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, 동법 제9조제3항의 규정에 위하면 의무이행심판은 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있으며, 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분 또는 부작위가 성립하기 위하여는 우선 관할관청에 대한 청구인의 적법한 신청이 있어야 하고 그에 대하여 일정한 처분을 하여야 할 행정청의 의무가 법률상 존재하여야 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 청구인은 과다하게 납부됐다는 본사의 임ㆍ직원의 임금에 대한 산재보험료 1억9,377만8,860원 및 법정이자의 반환을 피청구인에게 신청한 사실이 없으므로 행정심판의 대상이 되는 피청구인의 부작위 또는 거부처분이 있다 할 수 없을 것이어서 위 반환청구가 공법상 당사자소송의 대상이 되는지의 여부는 별론으로 하고, 이에 대한 심판청구는 행정심판제기의 요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구중 피청구인이 2000. 1. 24. 청구인에 대하여 한 1억6,816만2,490원의 산업재해보상보험료등부과처분의 취소를 구하는 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하고, 나머지 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 모두 각하하기로 하여 각각 주문과 같이 의결한다.