산업집적법위반 시정명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○로 ○○○ 소재 지식산업센터(공장시설, 이하 ‘이 사건 지식산업센터’라 한다)에서 ‘○○○○’라는 즉석판매제조가공업 및 식품자동판매기영업을 신고·운영하는 자이다. 피청구인은 2025. 1. 22. ‘공장시설에서 소매행위 및 무인카페 운영 중’이라는 민원을 접수하고, 같은 해 2. 5. 현장 확인 후 청구인에게 확인서를 징구하였고, 처분 사전 통지를 거쳐 같은 해 6. 18. 청구인이 이 사건 지식산업센터의 건축용도와 맞지 않는 소매행위 및 무인카페 운영하여 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 ‘산업집적법’이라 한다) 제28조의7 제1항 제3호를 위반한 이유로 ‘2025. 6. 30.까지 소매행위 중지 및 무인카페 홍보물 철거’를 내용으로 하는 시정명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “공장”이란 건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계ㆍ장치 등 제조시설과 그 부대시설(이하 “제조시설등”이라 한다)을 갖추고 대통령령으로 정하는 제조업을 하기 위한 사업장으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 제28조의5(지식산업센터에의 입주) ① 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설은 다음 각 호의 시설로 한다. 1. 제조업, 지식기반산업, 정보통신산업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업을 운영하기 위한 시설 2. ~ 3. 생략 ② 제1항제1호에 따라 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설의 범위 및 규모는 대통령령으로 정한다. 제28조의7(입주자 등의 의무) ① 지식산업센터의 입주자 또는 관리자는 다음 각 호의 행위를 하여서는 아니 된다. 1. ~ 2. 생략 3. 제28조의5제1항에 따른 입주대상시설이 아닌 용도로 지식산업센터를 활용하거나 입주대상시설이 아닌 용도로 활용하려는 자에게 지식산업센터의 전부 또는 일부를 양도ㆍ임대하는 행위 4. 생략 제28조의8(의무위반에 대한 조치 등) 시장ㆍ군수 또는 구청장은 입주자 또는 관리자가 제28조의7에 따른 의무를 준수하지 아니하여 지식산업센터의 안전에 위해를 끼치거나 다른 업체의 생산활동에 지장을 주는 등 지식산업센터의 안전을 해치거나 제28조의5제1항에 따른 입주대상시설 외의 용도로 활용하는 경우에는 상당한 기간을 정하여 그 시정을 명하거나 대통령령으로 정하는 바에 따라 지식산업센터의 안전확보 등을 위하여 필요한 조치를 할 수 있다. 【산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령】 제2조(공장의 범위) ① 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조제1호에 따른 제조업의 범위는 「통계법」 제22조에 따라 통계청장이 고시하는 표준산업분류(이하 “한국표준산업분류”라 한다)에 따른 제조업으로 한다. ② 법 제2조제1호에 따른 공장의 범위에 포함되는 것은 다음 각 호와 같다. 1. 제조업을 하기 위하여 필요한 제조시설(물품의 가공ㆍ조립ㆍ수리시설을 포함한다. 이하 같다) 및 시험생산시설 2. 제조업을 하는 경우 그 제조시설의 관리ㆍ지원, 종업원의 복지후생을 위하여 해당 공장부지 안에 설치하는 부대시설로서 산업통상자원부령으로 정하는 것 3. 제조업을 하는 경우 관계 법령에 따라 설치가 의무화된 시설 4. 제1호부터 제3호까지의 시설이 설치된 공장부지. 다만, 건축물의 일부만 소유하거나 임차하여 제1호부터 제3호까지의 시설을 설치하는 경우로서 법 제16조제2항에 따라 등록되는 공장의 경우에는 그 소유 또는 임차한 부분의 바닥면적을 공장부지로 본다. 【한국표준산업분류】(통계청 고시 제2024-2호) 제조업(10~34) : 원재료(물질 또는 구성요소)에 물리적, 화학적 작용을 가하여 투입된 원재료를 성질이 다른 새로운 제품으로 전환시키는 산업활동을 말한다. 따라서 단순히 상품을 선별·정리·분할·포장·재포장하는 경우 등과 같이 그 상품의 본질적 성질을 변화시키지 않는 처리활동은 제조활동으로 보지 않는다(p175 참조). 소매업과의 타산업과의 관계 : 직접 소비할 수 있는 상태의 음식을 조리하여 구내 소비 또는 직접 소비자를 대상으로 제공(판매)할 경우, 음식점업(561)으로 분류한다(p566 참조). (소매업)자동판매기 운영업(47991) : 일정한 장소에 자동 판매기를 설치·운영하면서 상품을 소매하는 산업활동을 말한다(p598 참조). 음식점업(561) : 구내에서 직접 소비할 수 있도록 접객시설을 갖추고 조리된 음식을 제공하는 식당, 음식점, 간이 식당, 카페, 다과점, 주점 및 음료점 등을 운영하는 활동과 독립적인 식당차를 운영하는 산업활동을 말한다. 또한 여기에는 접객시설을 갖추지 않고 고객이 주문한 특정 음식물을 조리하여 즉시 소비할 수 있는 상태로 주문자에게 직접 배달(제공)하거나 고객이 원하는 장소에 가서 직접 조리하여 음식물을 제공하는 경우도 포함한다(p625 참조). 음식점업과 타산업과의 관계 : 즉시 소비할 수 있는 음식을 직접 제조하여 음식점 및 유통 사업체에 공급하는 경우(10 : 식료품 제조업)(p626 참조) (음식점 및 주점업)커피 전문점(56221) : 접객시설을 갖추고 볶은 원두, 가공 커피류 등을 이용하여 생산한 커피 음료를 전문적으로 제공하는 산업활동을 말한다. 접객시설 없이 커피 포장 판매를 전문적으로 하는 음료점도 포함한다(p640 참조). 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 영업신고증, 출장복명서 및 확인서, 의견제출서, 위반사항 검토결과, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○로 ○○○ 소재 지식산업센터(공장시설, 이하 ‘이 사건 지식산업센터’라 한다)에서 ‘○○○○’라는 즉석판매제조가공업 및 식품자동판매기영업을 신고·운영하는 자이다. 나) 피청구인은 2025. 1. 22. ‘공장시설에서 소매행위 및 무인카페 운영 중’이라는 민원을 접수하고, 같은 해 2. 5. 현장 확인 후 청구인에게 확인서를 징구하였고, 처분 사전 통지를 거쳐 같은 해 6. 18. 청구인이 이 사건 지식산업센터의 건축용도와 맞지 않는 소매행위 및 무인카페 운영하여 산업집적법 제28조의7 제1항 제3호를 위반한 이유로 ‘2025. 6. 30.까지 소매행위 중지 및 무인카페 홍보물 철거’를 내용으로 하는 시정명령 하였다. 2) 이 사건 처분의 적정 여부 청구인은 이 사건 무인자동판매기를 통한 커피 및 베이커리 판매가 제조업에 해당하거나 부대시설로서 허용되어 이를 소매업 또는 음식점업으로 보아 지식산업센터 입주대상시설이 아니라고 판단한 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장한다. 한국표준산업분류에 따르면 “직접 소비할 수 있는 상태의 음식을 조리하여 구내 소비 또는 직접 소비자를 대상으로 제공(판매)할 경우, 음식점업(561)으로 분류한다”고 명시하고 있으며, “접객시설 없이 커피 포장 판매를 전문적으로 하는 음료점도 포함한다”고 규정하고 있다. 청구인이 운영하는 무인자동판매기를 통한 커피 및 베이커리 판매는 일부 제조 과정(로스팅, 추출, 포장 등)이 포함되어 있다 하더라도, ‘무인카페’로 홍보하는 등 그 주된 목적이 소비자에게 직접 판매하는 데 있으므로 한국표준산업분류상 음식점업 또는 자동판매기 운영업(47991)에 해당한다고 봄이 타당하다. 또한, 산업집적법 시행령 제2조 제2항 2호에 따르면 부대시설은 ‘제조업을 하는 경우 그 제조시설의 관리·지원, 종업원의 복지후생을 위하여 해당 공장안에 설치’하는 시설이고, 청구인은 소비자 반응 조사표 등을 제시하며 이 사건 무인카페가 연구개발 목적의 제조업 부대시설(제품 판매장)이라고 주장하는데, 위 조사표는 매출 향상을 위한 자료로 보이는 점, 매출이 소규모라 하더라도 그 매출이 꾸준히 발생하고 있다면 이는 이윤 추구를 목적으로 하는 소매 행위로 보는 것이 타당한 점 등을 고려할 때, 이 사건 무인카페 운영 자체가 주된 사업 활동으로 보이고, 지식산업센터 내 제조업 활동을 지원하기 위한 부수적 시설이라고 보기 어렵다. 더불어, 청구인이 식품위생법상 즉석판매제조가공업 및 식품자동판매기영업 신고를 하였다 하더라도, 이는 식품위생 관점에서의 분류일 뿐, 산업집적법상 제조업 해당 여부를 판단하는 기준이 될 수 없다. 산업집적법상 제조업은 한국표준산업분류에 따라 판단되어야 하고, 산업집적법 제28조의5에 따르면 지식산업센터에 입주할 수 있는 시설은 “제조업, 지식기반산업, 정보통신산업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업을 운영하기 위한 시설”이라고 명시된바, 앞서 살펴본 바와 같이 청구인의 영업이 음식점업 또는 소매업으로 분류된 이상, 청구인의 영업시설은 지식산업센터 입주대상시설에 해당하지 않는다. 한편, 청구인은 피청구인 담당자와의 사전 상담 및 영업신고 허가를 근거로 신뢰보호원칙을 주장하나, 피청구인은 제조업 허가에 대한 부수적 행위를 인정한 것이지 ‘무인카페’ 운영을 명시적으로 허용한 것이라고 볼 수 없어, 이 사건 처분은 신뢰보호원칙을 적용할 사안이 아닌 것으로 보인다. 마지막으로, 산업집적법의 입법취지가 제조업 등 특정 산업의 집적을 통한 시너지 효과 창출에 있다는 점, 피청구인은 연구개발이나 제조업과 관련 없는 소매행위에 한해 시정명령한 점, 청구인은 지식산업센터 내 입주가능한 업종으로의 변경이 가능한 점 등을 종합할 때, 이 사건 처분은 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로하여 주문과 같이 재결한다.