산재보험 사업종류 변경처분 등 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 2011. 6. 1. ○○○도 ○○군 ○○읍 과학산업단지에 위치하는 LCD용 편광필름 생산공장(이하 ‘이 사건 공장’이라 한다)을 운영하던 주식회사 ○○○○○○을 흡수합병하여 이 사건 공장을 운영하던 중, 피청구인 1이 2011. 12. 9. 청구인의 이 사건 공장과 관련하여 산업재해보상보험(이하 ‘산재보험’이라 한다) 사업종류를 ‘전자제품제조업(22501, 전자관 또는 반도체소자 제조업, 7/1,000)’에서 ‘계량기·광학기계·기타 정밀기구제조업(22802, 광학기계기구 또는 렌즈제조업, 11/1,000)’으로 변경하는 처분(이하 ‘이 사건 처분 1’이라 한다)을 하였고, 2011. 12. 30. ‘계량기·광학기계·기타 정밀기구제조업’의 보험료율에 따라 과거 2008년부터 2010년까지의 산재보험료를 소급 적용하여 청구인에게 이미 납부한 산재보험료와의 차액인 1억 7,950만 8,960원의 산재보험료 부과처분(이하 ‘이 사건 처분 2’라 한다)을 하였다. 나. 피청구인 2는 2011. 12. 20. 청구인에게 ‘계량기·광학기계·기타 정밀기구제조업’의 보험료율을 2011년 1월부터 11월까지 소급적용하여 이미 납부한 산재보험료의 추가분 6,521만 4,500원과 2011년 12월의 산재보험료 1,824만 7,940원 등 총 8,346만 2,440원의 산재보험료 부과처분(이하 ‘이 사건 처분 3’이라 한다)을 하였고, 2012. 1. 19. ‘계량기·광학기계·기타 정밀기구제조업’의 보험료율을 적용하여 2012년 1월분 산재보험료 1,904만 2,960원의 부과처분(이하 ‘이 사건 처분 4’라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 「고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률」(이하 ‘보험료징수법’이라 한다) 제14조제3항 및 같은 법 시행규칙 제12조에 따라 고용노동부 고시가 사업종류 구분의 법적 기준이 되는바, 「사업종류별 산재보험료율 및 사업종류 예시」(이하 ‘사업종류 예시표’라 한다) 제3조에는 사업종류 예시표의 예시가 명백하지 않은 경우에는 ①사업종류 예시표 제2조제1항의 분류기준, ②통계청장이 고시하는 한국표준산업분류상의 사업내용, ③동종 또는 유사한 다른 사업장에 적용되고 있는 사업종류를 종합적으로 고려하여 사업종류를 적용하라고 규정하고 있으며, 사업종류 예시표 제2조제1항에는 ①재해발생의 위험성, 경제활동의 동질성 및 임금총액에 대한 보험급여총액비율, ②적용사업단위의 주된 최종제품, 완성품, 제공되는 서비스의 내용, ③작업공정 및 내용을 분류의 원칙으로 규정하고 있다. 사업종류 예시표 중 어느 사업에 해당하는지의 여부를 결정함에 있어서는 그 사업 목적, 사업장의 등록업종 뿐만 아니라 현실적인 사업내용과 작업형태를 두루 참작하여야 하고(대법원 2003. 6. 27. 선고, 2002두10582 판결 참조), 편광필름제조업은 사업종류 예시표에서 어느 사업에 해당하는지 명시하고 있지 않거나 사업종류 예시표의 내용만으로는 어디에 해당하는지 명백하지 않은 경우에 해당하므로 사업종류 예시표 제3조에 따라 종합적으로 고려하여 가장 적합한 사업종류를 적용하여야 할 것이다. 1) 사업종류 예시표 제2조제1항의 분류기준에 따른 검토 이 사건 공장의 경우 편광필름의 제조공정상 Film을 연신하고 코팅하는 등의 과정을 거치기는 하나, 제조공정상 화학반응, 증류분해 등의 수단에 의한 물질변화를 주된 공정으로 하지 않고 있으며, 제조공정상 제품의 정밀도를 위하여 항상 일정한 온도·습도가 유지되어야 하며, 무진복을 입고 작업하는 등 정교한 첨단생산기술을 요하는 점 등을 보면 재해발생의 위험성, 경제활동의 동질성, 작업공정 및 내용에 있어서 ‘225 전자제품제조업’의 세목인 ‘22501 전자관 또는 반도체소자 제조업’에 열거된 다른 사업들과 비슷하다. 또한 이 사건 공장에서 생산하는 편광필름은 LCD의 판넬에 부착되는 필수 부품으로서 컴퓨터 모니터, 노트북 컴퓨터, 텔레비전수상기 등의 부분품으로 사용되고 있고, ‘22501 전자관 또는 반도체소자 제조업’에서 컴퓨터 모니터, 노트북 컴퓨터, 텔레비전수상기의 제조업을 예시하고 있는 반면, 피청구인 1이 변경적용하겠다고 주장하는 ‘228 계량기·광학기계·기타 정밀기구 제조업’의 세목인 ‘22802 광학기계기구 또는 렌즈제조업’의 경우에는 현미경·망원경 등의 제조업이나 사진기·복사기 제조업, 광학기계 렌즈·안경 제조업 등 청구인이 생산하는 편광필름의 용도와는 전혀 관계가 없는 제품들의 제조업만 예시하고 있는 점 등을 보면 경제활동의 동질성이나 적용사업단위의 주된 최종제품, 완성품, 제공되는 서비스의 내용 등도 ‘225 전자제품제조업’과 동일하거나 더 가깝다고 할 수 있다. 청구인이 생산하여 납품하는 편광필름은 주문사들의 주문에 따라 그들이 요구하는 규격에 맞추어 제조하며, 주문회사들이 제품을 확인하고 승인한 후 납품받아 컴퓨터모니터, 노트북 컴퓨터, 텔레비전 등의 전자제품의 부분품으로만 사용하는 것이므로, 이와 같은 제조과정과 제품의 용도에 비추어 보면 이 사건 공장에서 생산하는 편광필름은 ‘255 전자제품제조업’으로 분류되어야 한다. 2) 동종의 다른 사업장에 적용되고 있는 사업종류에 대한 검토 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=148629373"> ┌──────┬────────┬──────────────────┬─────────┐ │회사명 │소재지 │주요 생산제품 │산재보험 적용업종 │ ├──────┼────────┼──────────────────┼─────────┤ │○○화학 │○○○도 ○○군 │2차 전지, 편광필름 │전기기계기구 제조 │ ├──────┼────────┼──────────────────┼─────────┤ │○○◐◑(주)│○○도 ○○시 │LCD/반도체용 전자약품 및 편광필름 등│전자제품제조 │ ├──────┼────────┼──────────────────┼─────────┤ │○○(주) │○○도 ○○시 │편광필름 │전자제품제조 │ ├──────┼────────┼──────────────────┼─────────┤ │○○(주) │○○도 ○○시 │편광필름 │전자제품제조 │ ├──────┼────────┼──────────────────┼─────────┤ │(주)○○소재│○○도 ○○시 │편광필름, 안경용 필름 │전자제품제조 │ └──────┴────────┴──────────────────┴─────────┘ </img> 위의 표에서 보는 것처럼 동종 또는 유사한 다른 사업장의 적용사례에 비추어 볼 때 이 사건 공장은 ‘225 전자제품제조업’으로 분류되어야 한다. 3) 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류상의 사업내용에 대한 검토 피청구인 1은 한국표준산업분류표의 ‘27321 광학렌즈 및 광학요소 제조업’에서 ‘편광재료제의 판 제조’를 예시하고 있다는 이유로 이 사건 처분 1을 하였으나, 한국표준산업분류표상의 ‘편광재료제의 판’에 LCD용 편광필름도 포함되는 것인지에 대하여는 아무런 근거가 없고, 오히려 한국표준산업분류표상 ‘262 전자제품제조업’의 ‘2621 평판디스플레이 제조업’이 액정 디스플레이, 플라즈마 디스플레이, 유기발광 디스플레이 등 평판 디스플레이 모듈 및 부분품을 제조하는 산업활동을 말한다고 되어 있으며, 세목으로 ‘26211 액정평판 디스플레이 제조업’은 각종 형상의 액정평판 디스플레이 모듈 및 부분품을 제조하는 산업활동으로서 전기접속자의 부착여부를 불문한다고 설명하고 있는바, 청구인이 생산하고 있는 편광필름은 유리기판, 컬러필터, 액정 등과 함께 액정평판 디스플레이의 모듈 및 부분품으로서 액정평판 디스플레이 제조업으로 ‘262 전자제품제조업’에 해당한다고 보는 것이 마땅하다. 또한 한국표준산업분류상으로는 ‘27321 광학렌즈 및 광학요소 제조업’에 일부 광학적인 요소를 가지는 부분품도 포함될 수 있으나, 사업종류 예시표상 ‘22802 광학기계기구 또는 렌즈제조업’에는 부분품을 명시하고 있지 않아 광학요소를 가지는 특정 완성품을 의미한다고 보는 것이 타당하며, 또한 사업종류 예시표상 ‘225 전자제품제조업’ 해설의 증폭, 연산, 기억 등의 목적은 부분품에는 해당하지 않는다. 사업종류예시표 ‘225 전자제품제조업’의 ‘22501 전자관 또는 반도체 소자 제조업’에는 ‘칼라텔레비전 부품인 새도우마스크(SHADOW MASK)를 제조하는 사업’이 규정되어 있고, 이 새도우마스크는 브라운관 텔레비전에서 브라운관의 내부를 구성하고 있는 부분품의 하나로 형광면 앞에 설치된 얇은 금속판으로 다수의 구멍이 뚫려 있으며 브라운관의 전자총에서 발생된 전자가 적색, 녹색, 청색의 형광도트에 정확하게 입사하도록 그 위치를 정하여 주고 이를 통하여 브라운관 화면에 화상을 구형할 수 있도록 일정한 기능을 하는 것으로서 이는 LCD에서 편광기능을 통해 화상을 구현하는 역할을 하는 LCD용 편광필름과 매우 유사한 기능을 하는데, 새도우마스크와 편광필름은 그 용도, 제조공정이 매우 유사하므로 새도우마스크가 브라운관 텔레비전의 핵심부품으로 인정되어 사업종류 예시표 상 ‘225 전자제품제조업’으로 분류되어 있는 것과 같이 LCD용 편광필름도 동일한 기준을 적용하여 분류되어야 한다. 또한 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙」별표 5에 따르면 한국표준산업분류표상 열거되지 않은 첨단업종이 명시되어 있고, ‘26299 그 외 기타 전자부품제조업’에 편광판이 예시되어 있으며, ‘27321 광학렌즈 및 광학요소 제조업’에도 편광판이 예시되어 있어 양쪽에 모두 편광판이 예시되어 있으나, ‘26299 그 외 전자부품제조업’에 편광판과 함께 열거된 컬러필터, 백라이트, 위상보상필름은 편광필름과 함께 LCD모듈을 구성하는 부품이며, 위상보상필름은 편광필름의 액정 시야각 개선을 위해 삽입되는 기능성 필름이므로 청구인이 생산하는 편광필름은 당연히 ‘225 전자제품제조업’에 포함되어야 한다. 나. 대법원은 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위한 요건으로 ①행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ②행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, ③개인이 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였고, ④행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써, 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다고 하면서 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 없는 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다고 판시하고 있다. 피청구인 1은 청구인의 신청에 따라 2006년 ‘화학제품제조업’에서 ‘전자제품제조업’으로 업종변경 결정을 하였고 이에 따라 산재보험료를 징수하여 왔으므로 이는 피청구인 1의 공적견해표명에 해당하고, 이러한 피청구인 1의 결정이 정당한 것으로 신뢰하지 않을 이유가 없어 청구인이 피청구인 1의 업종변경 결정을 신뢰한 데에 어떠한 귀책사유가 있다고 볼 수 도 없으며, 청구인이 이 사건 공장을 운영하던 (주)○○○○○○을 흡수합병 시 합병비율 결정에 피청구인 1의 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 (주)○○○○○○의 자산 및 법률관계 등에 관한 실사를 진행하여 자산가치를 평가했는데, 이후 이 사건 처분 1로 인하여 청구인은 전혀 예상할 수 없었던 인상된 산재보험료를 부담하여야 하므로 2006년의 업종변경을 신뢰함으로 인한 청구인의 이익이 침해되는 것은 명백한 반면, 청구인의 업종을 ‘전자제품제조업’으로 적용하더라도 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다는 사정은 보이지 않으므로 이 사건 처분 1은 신뢰보호의 원칙에 위반하는 위법한 행정행위로서 취소되어야 하고, 이 사건 처분 1을 바탕으로 행하여 진 이 사건 처분 2, 이 사건 처분 3, 이 사건 처분 4 또한 위법·부당하다. 다. 설령 이 사건 처분 1이 적법한 처분이라고 하더라도 이 사건 처분 1의 효력은 장래에 향하여만 있는 것이고, 이를 소급하여 과거까지 적용하는 것은 행정법의 대원칙인 신뢰보호의 원칙에 명백하게 위반되는 것이며, 이 사건 처분 2와 이 사건 처분 3 중 2011년 12월분 보험료 1,824만 7,940원을 초과하는 부분은 행정청이 개인에 대하여 금전지급의무를 부과하는 것으로서 개인의 재산권을 직접 침해하는 침익적 행정행위에 해당하는바, 이러한 경우 과거에 이미 확정된 법률관계에 대하여 소급하여 금전지급을 명하는 형태의 행정행위는 엄격히 제한되어야 하고, 실제로 행정행위 중 금전지급의무를 부과하는 대표적인 예인 조세분야에서는 「국세기본법」제15조 및 제18조에 신의성실의 원칙이나 소급과세금지의 원칙을 규정하여 행정행위를 번복하여 과거까지 소급하여 적용하는 것을 금지하고 있으며, 대법원 판결과 조세심판원의 심판례를 보더라도 이러한 소급적용이 위법하다는 것을 확인할 수 있으므로, 이 사건 처분 2와 이 사건 처분 3 중 1,824만 7,940원을 초과하는 부분은 취소되어야 한다. 라. 또한 이 사건 처분 1이 적법하고, 그 효력이 소급하여 발생한다고 하더라도 2011년 이후로 보험료징수법이 개정되어 매월 고용보험 및 산재보험료가 부과·징수되고 있으나, 2008년에 적용되는 구 보험료징수법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정된 것) 제17조에 따르면, 사업자가 임금총액의 추정액에 산재보험료율을 곱하여 산출된 당해 연도의 개산보험료를 당해 연도 3월 31일까지 공단에 신고·납부하도록 규정되어 있었으며, 사업자가 신고하지 않거나 신고가 사실과 다른 경우에는 공단은 그 사실을 조사하여 개산보험료를 산정하여 징수하되, 이미 납부된 금액이 있을 때에는 그 부족액을 징수하도록 규정되어 있었다. 구 보험료징수법 제19조에는 사업자는 다음 연도 3월 31일까지 실제 지급한 임금총액에 산재보험료율을 곱하여 산출된 확정보험료를 공단에 신고하고 그 차액을 반환하거나 납부하도록 하고, 만일 확정보험료에 대해 사업자가 신고를 하지 않거나 신고가 사실과 다른 경우에 한하여 공단은 사실을 조사하여 부족액을 징수할 수 있도록 규정되어 있었다. 구 보험료징수법 제17조 및 제19조에 따르면, 확정보험료 신고에 따라 다음 연도 공단이 권리를 행사하는 것은 추정임금총액과 실제임금총액의 차이에 따른 개산보험료와 확정보험료의 차액에 한정된 것이고, 이는 같은 법 제19조제4항에 따라 징수하게 되어있으나, 보험료율의 적용이 잘못됨에 따라 실제 신고·납부한 개산보험료와 적정 보험료율을 적용한 개산보험료의 차액은 같은 법 제17조제2항에 따라 공단이 징수할 수 있는 금액에 해당하므로, 보험료율의 잘못으로 인한 실제 신고·납부한 개산보험료와 신고·납부해야 하는 개산보험료의 차액에 대해 권리를 행사할 수 있는 때는 해당 보험연도의 3월 31일이므로 이 사건 심판청구의 경우 2008. 3. 31.이 된다. 결국 2008년도 전체 산재보험료의 소멸시효 기산점은 2008. 3. 31.이라고 보는 것이 타당하고, 피청구인 1은 2011. 12. 30. 이 사건 처분 2를 하였으므로 이는 보험료징수법에서 정하는 3년의 소멸시효가 완성된 2008년의 산재보험료까지 부과한 것으로 이 사건 처분 2 중 1억 1,774만 2,350원을 초과하는 부분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인들 주장 가. 이 사건 공장에서 생산하는 최종 생산품 편광필름제조업의 사업종류는 TAC FILM, 연신공정을 거친 PVA FILM, TAC FILM을 적층하여 이형필름과 보호필름을 부착하여 완성한 제품을 국내외 LCD제조업체에 납품하고 있으나, 편광필름은 LCD판넬에 부착되는 부품이지 자체로서 증폭, 연산, 기억 등을 통해 각종 전자신호의 전송을 가능하게 하는 등의 전자적 기능을 수행한다고 할 수 없어 사업종류예시표상 ‘22501 전자체품제조업’에 해당한다고 할 수 없다. 편광필름제조업은 개별 사업장에 적용하는 사업종류예시표에 내용예시가 명백하지 아니하나 한국표준산업분류표상 ‘27321 광학렌즈 및 광학요소제조업’에 ‘편광재료제의 판 제조’가 예시되어 있으므로 산재보험 사업종류를 ‘22802 광학기계기구 또는 렌즈제조업’으로 적용한 피청구인 1의 2011. 12. 9. 이 사건 처분 1은 적법·타당하다. 나. 보험료징수법 제41조, 제43조에 따르면, 그 밖의 징수금을 징수하거나 그 반환을 받을 권리는 3년간 행사하지 아니하면 시효가 소멸하므로, 피청구인 1이 2011. 12. 30. 청구인에게 한 2008년부터 2010년까지 사업종류 변경에 의한 이 사건 처분 2와 피청구인 2가 2011. 12. 20. 청구인에게 한 이 사건 처분 3 및 2012. 1. 19. 청구인에게 한 이 사건 처분 4는 적법·타당하다. 4. 관계법령 구 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(2010. 1. 27. 법률 제9989호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제17조, 제19조 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 제14조, 제41조, 제43조 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 시행령 제13조, 제14조 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률 시행규칙 제12조 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙 별표 5 5. 인정사실 청구인과 피청구인들이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 청구인의 법인등기부 등본, 이 사건 공장의 작업공정도, 보험관계 변경 신고서 및 통지서 등의 자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인 회사는 모방적 및 모제품의 제조·가공 및 판매업, 의류제품의 제조 및 판매업, 전기·전자 반도체 재료의 제조·가공 및 판매업 등을 영위하는 법인이다. 나. (주)○○○○○○은 (주)○○○이란 상호로 ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 334-1에서 설립되어, 1997. 4. 1. 상호를 (주)새한○○○으로 변경하였고, 2000. 3. 7. 다시 상호를 (주)○○○○○○으로 변경하였으며, (주)○○○○○○은 2004년 6월 ○○○도 ○○군 ○○면 ○○리 441-1에 ○○공장을 증설하여 ○○ 본사와 ○○공장의 1사 2공장 체제로 운영되어 오던 중 2005년 12월 ○○본사의 자산을 매각하면서 본사를 ○○공장으로 이전하였다. 다. (주)○○○○○○은 2006년 11월 피청구인 1에게 산재보험 사업종류를 ‘화학제품제조업’에서 ‘전자제품제조업’으로 변경신청을 하여 2006년 12월 산재보험 사업종류가 ‘화학제품제조업’에서 ‘전자제품제조업’으로 변경되었으며, 청구인 회사는 2011. 6. 1. (주)○○○○○○을 흡수합병하였다. 라. 피청구인 1은 2011. 10. 25. 청구인에게 다음과 같은 내용의 산재보험 사업종류 변경신고 안내문을 발송하였다. - 다 음 - ○ 청구인 회사의 해외파견근로자 임금포함 신고에 따른 고용·산재보험 보험료반환요청에 따라 2008년 ∼ 2010년도 확정정산을 실시하는 중 청구인 회사의 보험관계를 검토한바, 현재 청구인 회사의 산재보험 사업종류가 225.전자제품제조업(사업세목 : 22501, 전자관 또는 반도체 소자 제조업, 7/1,000)으로 적용되어 있으나, 청구인 회사에서 생산되는 주된 제품은 ‘편광필름’으로 확인되며 동 주된제품, 제품제조과정, 담당직원상담을 종합적으로 고려할 때 청구인 회사의 산재보험 사업종류가 209.화학제품제조업(사업세목 : 20910, 플라스틱가공제품 제조업, 11/1,000)으로 판단되어 고용·산재보험 사업종류 변경신고 대상임이 확인되는바, 변경사항신고서를 송부하니, 2011. 10. 30.까지 제출하여 주기 바람 마. 청구인은 피청구인 1에게 2011. 11. 10. 산재보험 사업종류 변경과 관련하여 최초 의견서를 제출하였고, 2011. 11. 18. 및 2011. 11. 25. 추가 의견서를 제출하였으며, 각 의견서의 내용을 종합해 보면 다음과 같다. - 다 음 - ○ 제품설명 - 전자기파의 편광기능 구현 : TFT-LCD의 핵심부품으로 첨단정보전자소재임 - 액정복굴절의 광경로 보정기능 : 편광기능 외에 위상차 기능을 추가하여 LCD의 표시품질 조정 - AS(Anti-Stactic)기능부여로 공정불량 제어 : LCD제조 효율의 향상에 기여 ○ 사업종류 변경의 위법·부당성 - 편광필름의 제조공정상 Film을 연신하고, 코팅하는 등의 과정을 거치기는 하나, 제조공정상 화학반응, 증류분해 등의 수단에 의한 물질변화를 주된 제조공정으로 하지 않는 점, 제조공정상 제품의 정밀도를 위하여 항상 일정한 온도와 습도가 유지되어야 하는 것은 물론, 먼지 등의 유입을 방지하고 항상 청정 상태를 유지하기 위하여 무진실에서 무진복을 입고 작업하는 등 정교한 첨단생산기술을 요하는 점, 편광필름은 전자제품인 TFT-LCD의 핵심부분품으로 사용되고 있는 점, 동종업계의 다른 회사도 전자제품제조업으로 적용받고 있는 점 등을 종합하여 보면 편광필름 제조는 전자제품제조업으로 분류하여야 함 - 2006년 피청구인이 화학제품제조업에서 전자제품제조업으로 업종변경결정을 한 것은 공적인 견해표명에 해당하고, 그것을 신뢰한 것에 청구인의 귀책사유가 없으며, 청구인은 이를 기초로 (주)○○○○○○을 흡수합병하였고 경영활동을 해 온 점, 청구인의 업종을 전자제품제조업으로 유지한다고 하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 볼 사정도 없는 점 등을 고려해 볼 때 피청구인의 사업종류 변경은 신뢰보호의 원칙에 위배됨 - 피청구인의 사업종류 변경이 정당하다고 하더라도 이는 청구인의 귀책에 따른 것이 아닌 피청구인의 귀책임이 명백하므로 신뢰보호의 원칙에 따라 사업종류 변경의 효력은 장래를 향하여만 발생되어야 함 ※ 피청구인의 상급기관인 근로복지공단 본부에 청구인의 현 상황을 종합적으로 질의하여 줄 것을 요청함 바. 피청구인 1은 2011. 11. 11. 근로복지공단 본부에 편광필름에 대한 산재보험 사업종류를 질의 하였고, 근로복지공단 본부는 2011. 12. 1. 피청구인에게 다음과 같은 내용의 회신을 하였다. - 다 음 - ○ 최종생산품 ‘편광필름(판) 제조업’의 산재보험 사업종류는 ‘TAC Film / 연신공정을 거친 PVA Film / TAC Film’을 적층하여 이형필름과 보호필름을 부착하여 LCD 제조업체에 납품하고 있는 편광판은 LCD 판넬에 부착되는 제품이기는 하나 자체로서 증폭, 연산, 기억 등을 통해 각종 전자신호의 전송을 가능하게 하는 등의 전자적 기능을 수행한다고 보기 어렵고, 한국표준산업분류표 ‘27321 광학렌즈 및 광학요소 제조업’에 ‘편광재료제의 판 제조’가 예시되어 있으므로 산재보험 사업종류는 ‘22802 광학기계기구 또는 렌즈제조업’으로 적용함이 타당함 ※ 편광판 제조와 관련하여 기존 유권해석 ‘적용 6402-540호(2002. 6. 28.)’는 이후 폐지함(적용 6402-540호의 내용 : 한국표준산업분류표상 32196 액정표시장치 제조업은 321 반도체 및 기타전자제품제조업으로 분류하고 있으므로 편광판이 액정표시장치에 해당한다면 225.전자제품제조업으로 적용함이 타당하다고 판단됨) 사. 한국표준산업분류표의 ‘27321 광학렌즈 및 광학요소 제조업’은 실리콘수지, 플라스틱물질 및 기타 재료로 광섬유, 편광재료제의 판 및 기타 재료를 광학적으로 연마 및 가공하여 각종 광학요소를 제조하는 산업활동을 말한다고 되어 있으며, 다음과 같이 예시하고 있다. - 다 음 - ○ 예 시 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=148629379"> - 광섬유 제조 - 프리즘 제조 - 광학용품 제조 - 반사경 제조 - 편광재료제의 판 제조 - 콘텍트렌즈 제조 - 렌즈 제조 - 안경렌즈 제조 </img> 아. 한국표준산업분류표의 ‘26211 액정 평판 디스플레이 제조업’은 각종 형상의 액정평판 디스플레이 모듈 및 부분품을 제조하는 산업활동으로서 전기접속자의 부착여부를 불문하되 다른 부품이 결합되어 특정 제품화된 경우는 제외한다고 되어 있으며, 다음과 같이 예시하고 있다. - 다 음 - ○ 예시 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=148629381"> - 액정디바이스 제조 - 액정 크리스탈 표시단위 제조 </img> ○ 제외 - 특정기능을 갖는 제품에 결합된 경우 해당제품의 특성에 따라 분류 - 액정액 제조(20499) - 컴퓨터 모니터 제조(26322 컴퓨터 모니터 제조업, 263 컴퓨터 및 주변장치 제조업) - 텔레비전 제조(26511 텔레비전 제조업) 자. 피청구인 1은 2011. 12. 1. 청구인에게 다음과 같은 내용의 산재보험 사업종류 변경신고 안내문을 발송하였다. - 다 음 - ○ 청구인 회사의 산재보험 사업종류는 225.전자제품제조업(전자관 또는 반도체소자 제조업, 22501, 7/1,000)에서 228.계량기·광학기계·기타 정밀기구 제조업(광학기계기구 또는 렌즈 제조업, 22802, 11/1,000)으로 사업종류 변경신고 대상이니 변경사항신고서를 작성하여 2012. 12. 8.까지 제출하여 주기 바람 차. 피청구인 1은 2012. 12. 9. 청구인에게 이 사건 처분 1을 하였고, 보험관계 변경통지서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=148629459"> ┌─────┬──────┬──────┬──────────┬─────────────┐ │사업장 │상호·법인명│○○○○(주)│공사명 │ │ │ ├──────┼──────┴──────────┴─────────────┤ │ │소재지 │363-884 ○○○도 ○○군 ○○읍 ○○리 441-1번지 │ └─────┴──────┴───────────────────────────────┘ ┌─────────┬──────────────────────────────────┐ │변경항목 │변경 내용 │ │ ├──────┬────────────┬──────────────┤ │ │변경일 │변경 전 │변경 후 │ ├────┬────┼──────┼────────────┼──────────────┤ │산재보험│사업종류│1991. 6. 1. │전자제품제조업 │계량/광학/기타정밀기구제조업│ │ ├────┼──────┼────────────┼──────────────┤ │ │사업세목│1991. 6. 1. │(22501)전자관 또는 반도 │(22802)광학기계기구 또는 │ │ │ │ │체소자 제조업 │렌즈제조업 │ │ ├────┼──────┼────────────┼──────────────┤ │ │보험요율│1991. 6. 1. │5.65 │11.00 │ └────┴────┴──────┴────────────┴──────────────┘ </img> 카. 피청구인 1은 이 사건 처분 1을 근거로 2011. 12. 30. 다음과 같이 이 사건 처분 2를 하였고, 피청구인 2는 청구인에게 2011. 12. 20. 이 사건 처분 3을, 2012. 1. 19. 이 사건 처분 4를 하였다. - 다 음 - ○ 이 사건 처분 2의 내용 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=148626857"> ┌──────────────────┬────────┬────────┬────────┐ │구 분 │2008년 │2009년 │2010년 │ ├──────────────────┼────────┼────────┼────────┤ │보수총액조정으로 인한 차액 │545만 9,490원 │-321만 940원 │-597만 9,400원 │ ├──────────────────┼────────┼────────┼────────┤ │임금채권부담금요율감면으로 인한 차액│- │- │-452만 9,910원 │ ├──────────────────┼────────┼────────┼────────┤ │요율변경으로 인한 차액 │6,176만 6,610원 │5,223만 250원 │7,377만 2,880원 │ ┝━━━━━━━━━━━━━━━━━━┿━━━━━━━━┿━━━━━━━━┿━━━━━━━━┥ │합 계 │6,722만 6,080원 │4,901만 9,310원 │6,326만 3,570원 │ └──────────────────┴────────┴────────┴────────┘ </img> ○ 이 사건 처분 3, 4의 내용 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=148629539"> ┌─────┬────────┰────────┐ │구 분 │이 사건 처분 3 ┃이 사건 처분 4 │ ┝━━━━━┿━━━━━━━━╋━━━━━━━━┥ │2011년 1월│415만 9,920원 ┃- │ ├─────┼────────╂────────┤ │2월 │415만 9,920원 ┃- │ ├─────┼────────╂────────┤ │3월 │415만 9,920원 ┃- │ ├─────┼────────╂────────┤ │4월 │694만 9,430원 ┃- │ ├─────┼────────╂────────┤ │5월 │685만 7,700원 ┃- │ ├─────┼────────╂────────┤ │6월 │683만 2,610원 ┃- │ ├─────┼────────╂────────┤ │7월 │680만 6,240원 ┃- │ ├─────┼────────╂────────┤ │8월 │647만 9,010원 ┃- │ ├─────┼────────╂────────┤ │9월 │641만 2,950원 ┃6만 7,490원 │ ├─────┼────────╂────────┤ │10월 │629만 3,340원 ┃21만 7,170원 │ ├─────┼────────╂────────┤ │11월 │610만 3,460원 ┃23만 3,700원 │ ├─────┼────────╂────────┤ │12월 │1,824만 7,940원 ┃18만 2,490원 │ ├─────┼────────╂────────┤ │2012년 1월│- ┃1,834만 2,110원 │ ┝━━━━━┿━━━━━━━━╋━━━━━━━━┥ │계 │8,346만 2,440원 ┃1,904만 2,960원 │ └─────┴────────┸────────┘ </img> ※ 2011년 1월부터 11월까지는 보험료율 변경으로 인한 차액이고, 12월은 변경요율에 따른 부과금액임 ※ 변경 전 보험료율로 계산하면 2011면 12월분 보험료는 1,215만 9,000원이고. 2012년 1월분 보험료는 1,268만 8,740원 임 타. 국민권익위원회 소속 직원이 2012. 9. 19. 현장에 출장하여 조사한 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 편광필름 - 최종 생산품인 편광필름은 세 개의 필름이 결합된 형태로 편광기능을 하는 PVA(Poly Vinyl Alcohol)필름의 양면을 TAC필름이 보호하는 형태임 - 편광필름은 PVA필름을 연신시켜 요오드와 이색성 염료 용액에 담가 요오드 분자와 염료분자를 연신방향으로 나란히 배열함으로서 그 기능이 발생하며, 컴퓨터 모니터, 텔레비전, 휴대전화기 등 모든 LCD에 사용됨 - 한 장의 두께는 40㎛이고 그 내부구조가 상·하로 배열된 판과, 좌·우로 배열된 판을 합쳐서 LCD판의 앞면에 부착됨 ○ 연신공정 - 연신공정의 각 롤은 그 회전속도가 상이하여 PVA필름을 서서히 늘여주는 역할을 하고, 그 요오드와 붕산의 염색과정 등을 거치면서 PVA필름의 내부 배열이 얽혀 있는 상태에서 가지런한 상태로 전환됨 - 연신된 PVA필름의 양면에 이 PVA필름의 보호역할을 하는 TAC필름을 부착함 - TAC필름 / 연신된 PVA필름 / TAC필름의 구조로 이루어진 상태에서 보호필름 및 이형필름을 부착 ○ 이 사건 공장은 단일품목을 생산하는 공장으로서 LCD에 부착되는 편광필름 외에 다른 생산품은 제조하지 않음 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 1) 구 보험료징수법 제17조에 따르면, 사업주는 보험연도마다 그 1년 동안에 사용할 근로자에게 지급할 임금총액의 추정액에 고용보험료율 및 산재보험료율을 각각 곱하여 산정한 금액(이하 ‘개산보험료’라 한다)을 대통령령이 정하는 바에 따라 그 보험연도의 3월 31일까지 공단에 신고·납부하여야 하되 그 보험연도의 개산보험료 신고·납부 기한이 제19조의 규정에 따른 확정보험료 신고·납부 기한보다 늦은 경우에는 그 보험연도의 확정보험료 신고·납부 기한을 그 보험연도의 개산보험료 신고·납부 기한으로 하며, 공단은 사업주가 위 신고를 하지 아니하거나 그 신고가 사실과 다른 경우에는 그 사실을 조사하여 개산보험료를 산정하여 징수하고, 이미 납부된 금액이 있을 때에는 그 부족액을 징수하여야 한다고 규정하고 있다. 또한 같은 법 제19조에 따르면, 사업주는 매 보험연도의 말일까지 사용한 근로자에게 지급한 임금총액에 고용보험료율 및 산재보험료율을 각각 곱하여 산정한 금액(이하 ‘확정보험료’라 한다)을 대통령령이 정하는 바에 따라 다음 보험연도의 3월 31일까지 공단에 신고하여야 하고, 공단은 사업주가 위 신고를 하지 아니하거나 그 신고가 사실과 다른 때에는 사실을 조사하여 확정보험료의 금액을 산정한 후 개산보험료를 납부하지 아니한 사업주에 대하여는 그 확정보험료의 전액을 징수하며, 개산보험료를 납부한 사업주에 대하여 그 납부한 개산보험료와 확정보험료의 차액이 있는 때에는 그 초과액을 반환하거나 부족액을 징수하여야 하고 이 경우 사실조사를 하는 때에는 미리 조사계획을 사업주에게 통지하여야 한다고 규정하고 있다. 2) 보험료징수법 제14조제3항, 같은 법 시행령 제13조, 같은 법 시행규칙 제12조에 따르면, 산재보험료율은 매년 6월 30일 현재 과거 3년 동안의 임금총액에 대한 산재보험급여총액의 비율을 기초로 하여 「산업재해보상보험법」에 의한 연금 등 산재보험급여에 드는 금액, 재해예방 및 재해근로자의 복지증진에 드는 비용 등을 고려하여 재해발생의 위험성과 경제활동의 동질성 등을 기초로 분류한 사업의 종류별로 구분하여 고용노동부장관이 정하여 고시하도록 되어 있고, 이에 따라 고용노동부장관이 고시한 2011년도 사업종류 예시표 총칙 제2조, 제3조에 따르면 사업종류 및 사업종류별 사업세목은 ① 재해발생의 위험성, 경제활동의 동질성 및 임금총액에 대한 보험급여 총액비율, ② 적용사업단위의 주된 최종제품, 완성품, 제공되는 서비스의 내용, ③ 작업공정 및 내용을 기준으로 분류하고, 위 ①, ②, ③의 분류기준을 명확히 하기 위하여 각 사업종류의 사업세목별로 해당사업의 대표적인 사업을 예시하며, 산재보험 가입자의 개별 사업장에 적용되는 사업종류는 동 예시표에 따른다고 되어 있으며, 예시표의 내용예시가 명백하지 않은 경우에는 제2조제1항의 분류기준, 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류상의 사업내용, 동종 또는 유사한 다른 사업장에 적용되고 있는 사업종률 등을 종합적으로 고려하여 가장 적합한 사업종류를 적용한다고 되어있으므로 사업종류가 사업종류 예시표 중 어느 사업에 해당하는지의 여부를 결정함에 있어서는 그 사업목적, 사업장의 등록업종 뿐만 아니라 현실적인 사업내용과 작업형태를 두루 참작하여야 할 것(대법원 2003. 6. 27. 선고 2002두10582 판결 참조)이다. 또한 보험료징수법 제41조에는 보험료, 이 법에 따른 그 밖의 징수금을 징수하거나 그 반환받을 수 있는 권리는 3년간 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다고 규정하고 있고, 같은 법 제43조에는 제19조에 따른 확정보험료의 소멸시효는 다음 보험연도의 첫날부터 진행한고 규정하고 있다. 3) 사업종류 예시표 ‘225 전자제품제조업, 7/1,000’은 부품구성상(회로) 주로 증폭, 연산, 기억 등의 목적으로 비직선형소자(NON LINEAR) 즉 트랜지스터, 진공관, IC, 다이오드 등을 주로 하여 구성·조합된 제품 제조업 및 동 부분품 제조업으로 되어 있고, 사업세목 ‘22501 전자과 또는 반도체소자 제조업’에는 컴퓨터 및 그 주변기기 등을 제조하는 사업으로 데스크탑PC, 노트북PC, 컴퓨터의 입·출력장치 및 주변기기(컴퓨터용 모니터) 등이 예시되어 있다. 그리고 사업종류 예시표 ‘228 계량기·광학기계·기타 정밀기구 제조업, 11/1,000’은 의료기계기구, 렌즈, 시계, 이화학기계기구, 계량기, 계측기, 시험기, 측량기계기구, 악기 등을 제조하는 제조업이라고 되어 있고, 사업세목 ‘22802 광학기계기구 또는 렌즈 제조업’에는 사진기, 사진복사기, 영화촬영기, 영사기, 영화현상기, 텔레비전 카메라, 가정용 비디오카메라, 사진노광용기기 및 광학기계용 렌즈, 사진기용 렌즈, 안경용 렌즈, 프리즘, 안경테 등을 제조하는 사업으로 예시되어 있다. 나. 판 단 1) 피청구인은 이 사건 편광필름이 LCD판넬에 부착되는 부분품이지 그 자체로서 증폭, 연산, 기억 등을 수행하지도 않으며, 한국표준산업분류표 상 ‘27321 광학렌즈 및 광학요소 제조업’에 편광재료제의 판 제조가 예시되어 있어 이 사건 처분 1이 적법·타당하다고 주장하므로 이에 대하여 살펴본다. 사업종류 예시표 제3조에는 이 예시표의 내용예시가 명백하지 않은 경우에는 제2조제1항의 분류기준, 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류상의 사업내용, 동종 또는 유사한 다른 사업장에 적용되고 있는 사업종류를 종합적으로 고려하여 가장 적합한 사업종류를 적용해야 한다고 규정하고 있다. 이 사건 편광필름은 LCD의 Back-Light 광원에서 발생한 복굴절의 전자기파가 액정 셀을 통과하면서 특정방향의 전자진동의 속도가 상이하게 되어 경사면에서 빛이 나오는 양이 많아지게 되거나 색상의 반전과 같은 표시품질이 저하되는 것을 방지하는 기능을 하고, 사업종류 예시표의 ‘228 계량기·광학기계·기타 정밀기구 제조업’은 의료기계기구, 렌즈, 시계, 이화학기계기구, 계량기, 계측기, 시험기, 측량기계기구, 악기 등을 제조하는 제조업을 의미하며, 사업세목 ‘22802 광학기계기구 또는 렌즈 제조업’의 내용예시에는 사진기, 사진복사기, 영화촬영기, 영사기, 영화현상기, 텔레비전 카메라, 가정용 비디오카메라, 사진노광용기기 및 광학기계용 렌즈, 사진기용 렌즈, 안경용 렌즈, 프리즘, 안경테 등이 명시되어 있고, 한국표준산업분류표 상 ‘27321 광학렌즈 및 광학요소 제조업’에는 편광재료제의 판 제조가 예시되어 있다. 또한 사업종류 예시표의 ‘225 전자제품제조업’은 부품구성상(회로) 주로 증폭, 연산, 기억 등의 목적으로 비직선형소자(Non Linear) 즉 트랜지스터, 진공관, IC, 다이오드 등을 주로 하여 구성·조합된 제품 제조업 및 동 부분품 제조업을 의미하고, 사업세목 ‘22501 전자관 또는 반도체소자 제조업’에는 컴퓨터 및 그 주변기기 등을 제조하는 사업으로 데스크탑PC, 노트북PC, 컴퓨터의 입·출력장치 및 주변기기(컴퓨터용 모니터) 등을 예시되어 있으며, 한국표준산업분류표의 ‘26211 액정 평판 디스플레이 제조업’에는 각종 형상의 액정 평판 디스플레이 모듈 및 부분품을 제조하는 산업활동으로서 전기접속자의 부착여부를 불문하며 특정기능을 갖는 제품에 결합된 경우 해당제품의 특성에 따라 분류하여야 한다고 되어 있고 그 예로 ‘26322 컴퓨터 모니터 제조’를 들고 있고, ‘26322 컴퓨터 모니터 제조’에는 LCD 모니터 제조가 예시되어 있다. 따라서 이 사건 편광필름을 제조하는 사업이 사업종류 예시표의 ‘22802 광학기계기구 또는 렌즈제조업’에 해당한다고 단정하기는 어렵다. 회사의 사업종류가 사업종류 예시표 중 어느 사업에 해당하는지의 여부를 결정함에 있어서는 그 사업목적, 사업장의 등록업종 뿐만 아니라 현실적인 사업내용과 작업형태를 두루 참작하여야 할 것이고(대법원 2003. 6. 27. 선고 2002두10582 판결 참조), 어느 회사가 생산하는 것이 청구 외 회사들의 주문에 따라 그들이 요구하는 규격에 맞추어 제조하며 청구 외 회사들이 이를 납품받아 자신들이 생산하는 제품에만 사용하는 부분품이라면 제조과정과 제품의 용도에 비추어 사업종류가 정해져야 할 것인바(대법원 1990. 5. 11. 선고 90누28 판결 참조), 청구인이 생산하는 편광필름은 청구 외 회사들의 주문에 따라 그들이 요구하는 규격에 맞추어 제조하며, 이 청구 외 회사들은 이 사건 편광필름을 납품받아 LCD의 판넬에 부착하여 컴퓨터 모니터, 노트북 컴퓨터, 텔레비전수상기 등의 부분품으로 사용하여 편광기능을 수행하게 하므로 이 사건 편광필름의 제조과정과 제품의 용도에 비추어 이 사건 편광필름의 사업종류를 정하여야 할 것이다. 위 인정사실에 따르면, 청구인이 이 사건 공장을 흡수합병하기 전인 2006년 11월에 (주)○○○○○○은 피청구인 1에게 산재보험 사업종류를 ‘화학제품제조업’에서 ‘전자제품제조업’으로 변경하여 줄 것을 요청하였고, 피청구인 1은 2006년 12월 (주)○○○○○○의 이 사건 공장 산재보험 사업종류를 ‘화학제품제조업’에서 ‘전자제품제조업’으로 변경하였으며, 변경 당시 한국표준산업분류(2000. 1. 7. 제8차 개정, 통계청고시 제2000-1호)에 ‘33321 광섬유 및 광학요소 제조업’은 실리콘수지, 플라스틱물질 및 기타 재료로 광섬유 및 광섬유 케이블, 편광재료제의 판 및 기타 재료를 광학적으로 연마 및 가공하여 각종 광학요소를 제조하는 산업활동을 말한다고 되어 있다. 따라서 피청구인 1이 2006년 (주)○○○○○○의 신청에 따라 이 사건 공장의 사업종류를 ‘화학제품제조업’에서 ‘전자제품제조업’으로 변경하였음에도 사업종류 변경일을 1991. 6. 1.로 하여 이 사건 처분 1을 한 점, 2006년 변경 당시에도 한국표준산업분류상 ‘33321 광섬유 및 광학요소 제조업’에 편광재료제의 판이 예시되어 있었던 점, 이 사건 공장과 같이 편광필름을 생산하는 청구 외의 공장에서 산재보험료율을 ‘225 전자제품제조업’으로 적용받고 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 이 사건 공장의 산재보험 사업종류를 ‘225 전자제품제조업’으로 하여 산재보험료를 부과하여야 하는지는 별론으로 하더라도, 피청구인이 청구인의 사업종류를 ‘22802 광학기계기구 또는 렌즈 제조업’으로 변경한 이 사건 처분 1은 사업종류 예시표 제3조 각 호를 종합적으로 고려하지 않은 처분으로 위법·부당하다. 따라서 위법·부당한 이 사건 처분 1을 기초로 하여 행하여 진 이 사건 처분 2, 이 사건 처분 3, 이 사건 처분 4 또한 위법·부당하다. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.