산재보험 의료기관 지정취소처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 의료기관의 설치·운영을 목적으로 설립된 의료법인으로서 2016. 7. 1. 인천광역시 남구에 있는 ○○요양병원(이하 ‘이 사건 병원’이라 한다)에 대한 의료기관 개설자 변경허가를 받았고, 동 병원의 종전 개설자이던 오○○이 2016. 8. 10. 피청구인에게 의료업을 폐업했다는 이유로 기 지정받은 이 사건 병원의 산재보험 의료기관 지정취소신청을 하자, 피청구인은 같은 날 오○○에게 산재보험 의료기관 지정을 취소하였음을 통보(이하 ‘이 사건 지정취소통보’라 한다)하였다. 나. 청구인은 이 사건 병원을 산재보험 의료기관으로 다시 지정받기 위해 2016. 8. 16. 피청구인에게 산재보험 의료기관 지정신청서를 제출하였으나, 피청구인은 2016. 9. 26. 청구인에게 지리적 여건과 교통편의 등을 고려할 때 산재보험 의료기관의 추가 지정 필요성이 없다는 이유로 산재보험 의료기관 지정거부처분(이하 ‘이 사건 지정거부처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 병원을 그대로 승계 운영하기 위하여 2016. 6. 17. 관할 행정청으로부터 개설자 변경허가를 받았고, 이에 피청구인에게 변경사항을 신고하자 피청구인은 마치 청구인의 이 사건 병원이 산재보험 의료기관 지정의 취소사유가 있는 것처럼 고지하고, 신규 지정신청을 하여야만 재지정을 받을 수 있는 것처럼 속여 결국 지정취소 신청을 한 결과 재지정이 아닌 기존에 지정되어 있던 산재보험 의료기관 지정 병원의 자격을 박탈당하게 되었는바, 청구인의 이 사건 병원은 처음부터 지정취소의 대상이 되지 않음에도 불구하고 이 사건 지정취소통보를 한 것은 명백한 위법이므로 취소되어야 한다. 나. 한편 청구인이 관계법령에서 정한 산재보험 의료기관 지정에 관한 인력·시설 기준에서 80점 이상을 받아 그 기준을 모두 충족하였음에도 불구하고 피청구인은 임의로 산재보험 의료기관의 지역별 분포를 평가하였고, 그 평가를 함에 있어서도 이 사건 병원과 같은 요양병원을 기준으로 하지 않고 주변의 모든 산재보험 의료기관을 기준으로 하여 추가 지정 필요성이 없다고 판단하였는바, 이는 관계법령을 무시하고 한 위법·부당한 것이므로 피청구인의 이 사건 지정거부처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 병원은 개인사업등록자인 대표 오○○이 개설허가를 받아 의료행위를 해오다가 2016. 7. 31. 폐업하였고, 이후 피청구인에게 산재보험 의료기관 지정취소 신청서를 제출함에 따라 이 사건 지정취소통보를 한 것이며, 청구인은 종전의 산재보험 의료기관 지정과 전혀 무관한 새로운 법인으로서 이 사건 지정취소통보를 다툴 청구인 적격이 없다. 나. 청구인은 이 사건 병원에 대한 신규 산재보험 의료기관 지정신청서를 제출하였고, 이에 관계법령에 따른 지정요건을 갖추었는지 검토한 결과 이 사건 병원과 가까운 곳(반경 1~3km 이내)에 요양병원을 포함한 산재보험 의료기관이 5개 이상 지정되어 있었으며, 이들이 지리적으로 시내에 위치하고 있어 교통편의성이 좋고, 또한 산재근로자가 감소하고 있는 반면 산재보험 의료기관의 수가 증가하고 있어 향후 의료기관들의 경영상 어려움 등으로 산재근로자에 대한 의료서비스의 질적 저하가 우려되는 점 등을 종합적으로 고려하여 산재보험 의료기관을 추가로 지정할 필요성이 없다고 판단하였는바, 이에 따라 한 이 사건 지정거부처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 행정심판법 제3조, 제5조, 제13조 산업재해보상보험법 제43조 산업재해보상보험법 시행규칙 제23조, 제24조, 별표 1 의료법 제33조, 제40조 의료법 시행규칙 제28조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 의료기관 개설허가증, 법인등기부등본, 사업자등록증, 산재보험 의료기관 지정신청서, 산재보험 의료기관 지정신청서 처리결과 알림 문서 등 각 자료의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 인천광역시 ○○구 ○○대로 432에 있는 이 사건 병원은 2011. 8. 10. 산재보험 의료기관으로 지정되었는데, 당시 이 사건 병원의 개설자는 ‘오○○’이고, 위 오○○은 2011. 3. 29. 이 사건 병원 주소지를 사업장 소재지로 하여 사업자등록(등록번호 1○○-○○-7○○○○)을 하고 신청을 통해 피청구인으로부터 이 사건 병원을 산재보험 의료기관으로 지정받았다. 나. 청구인은 의료기관의 설치·운영을 목적으로 2016. 6. 10. 주사무소를 이 사건 병원 주소지인 ‘인천광역시 ○○구 ○○대로 432(○○동)’에 두고 명칭을 ‘의료법인 ○○의료재단’ 으로 하여 의료법인 설립등기를 하고, 2016. 6. 14. 사업장 소재지를 위와 동일하게 하여 사업자등록(등록번호 8○○-○○-0○○○○)을 하였다. 다. 청구인은 2016. 6. 17. ○○보건소장에게 이 사건 병원의 개설자를 ‘오○○’에서 ‘의료법인 ○○의료재단’으로 변경하는 의료기관 개설자 변경허가신청을 하였고, 남구보건소장은 2016. 7. 1. 위 개설자 변경을 허가하였다. 라. ○○보건소장이 청구인에게 발급한 2016. 6. 17.자 이 사건 병원의 의료기관 개설허가증에 따르면, 의료기관 명칭은 ‘신○○요양병원’, 종류는 ‘요양병원(일반요양병원)’, 소재지는 ‘인천광역시 ○○구 ○○대로 432(○○동)’, 진료과목은 ‘내과, 외과, 정형외과, 신경외과, 비뇨기과, 재활의학과, 가정의학과, 한방내과, 한방안·이비인후·피부과, 한방재활의학과, 침구과’, 입원실은 ‘25실’, 병상은 ‘150병상’으로 되어 있다. 마. 이 사건 병원의 종전 개설자이던 오○○은 2016. 7. 31. 인천세무서장에게 이 사건 병원에서 행하던 의료업(사업자등록번호: 1○○-○○-7○○○○)을 폐업하였음을 신고하였다. 바. 위 오○○은 2016. 8. 10. 피청구인에게 이 사건 병원에서의 의료업을 2016. 7. 31.자로 폐업했다며 기 지정받은 이 사건 병원의 산재보험 의료기관 지정취소신청을 하였고, 피청구인은 같은 날 오○○에게 이 사건 지정취소통보를 하였다. 사. 청구인은 이 사건 병원을 산재보험 의료기관으로 다시 지정받기 위해 2016. 8. 17. 피청구인에게 이 사건 병원에 대한 산재보험 의료기관 지정신청을 하였다. 아. 피청구인 소속 직원이 2016. 9. 20. 작성한 조사복명서의 주요 내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156201393"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156201395"> - 다 음 - ┌───────────────────────────────────────────┐ │□ 출장목적 │ │ 개설자 변경(개인→법인)으로 산재보험 의료기관 지정신청서를 제출함에 따라 의료인력, │ │의료시설, 의료장비, 지정신청 의료기관 주변 다른 산재보험 의료기관의 분포도 등을 확 │ │인하여 지정 적정 여부 판단 │ │ │ │□ 조사내용 │ │○ 의료인력 │ │ - 의 사 : 전문의 3명(일반외과 1, 가정의학과 2), 한의사 1명 등 총 4명. 의료기관 지정신│ │청서 접수일 기준 이전 2년 동안 일반외과 전문의 자격정지 이력 있음 │ │ - 간호사 : 의료실 25실, 150병상으로 확인되며, 간호조무사(17명)를 포함한 간호 인력은 │ │총 40명으로 병상 수 대비 간호사 비율 25% 이상에 해당 │ │ - 기타의료인 : 물리치료사 4명, 작업치료사 1명, 방사선과 1명, 임상병리과 1명, 사회복 │ │지사 1명으로 확인되며, 언어치료사, 임상심리사는 없음 │ │ │ │○ 의료시설 및 장비 │ │ - 물리치료실 및 작업치료실은 있으나 언어치료실은 없음 │ │ - 운동치료기(8개), 작업치료기(8개), 통증치료기(14개) 등 각각 3개 이상 보유 │ │ - 제세동기 등 응급장비 보유 │ │ - 승강기가 있으며 의료기관에서 식당 직영 운영 │ │ - 휠체어 26대, 보행기 27대 보유(병실 1개당 1개 이상 보유) │ │ - 정보통신망으로 진료비 청구를 할 수 있는 경우에 해당 │ │ │ │○ 산재보험 의료기관의 지역별 분포기준 │ │ - 산재보험 의료기관의 지역별 분포 기준상 지정신청 의료기관 인근에 산재보험 의료기 │ │관으로 지정된 요양병원 및 병원이 다수 있어 지리적 여건 및 교통편의 등을 고려할 │ │때 산재보험 의료기관의 추가 지정 필요성 적은 경우에 해당 │ │ ※ 위 지정신청 의료기관 기준 ○○병원(3km 이내, 도보포함 21분 거리), 인천○ │ │○병원(2.3km, 19분), 인천○○요양병원(2km 이내, 17분), ○○정형외과의원 │ │(2km 이내, 20분), ○○병원(0.33km, 도보 5분) │ │ │ │ │ │□ 의료기관 지정기준 항목별 배점 및 지정 타당성 │ │○ 총 배점점수(100점) : 82점 │ │ - 인력기준(40점) : 34점(의료인 행정처분, 언어치료사 및 임상심리사 없는 경우에 해당 │ │하여 총 6점 감점) │ │ - 시설기준(50점) : 48점(언어치료실 없어 2점 감점) │ │ - 산재보험 의료기관의 지역별 분포기준(10점) : 0점(지정할 필요가 적은 경우 감점 10점) │ │ │ │○ 지정기준 타당성 여부 │ │ - 총 배점점수 82점 획득하였으나 위 산재보험 지정신청 의료기관 주변에 다른 산재보험 │ │지정 의료기관들이 다수 분포되어 있고, 교통편의 및 지리적 여건을 감안할 때 지정필 │ │요성이 인정되지 않음 │ └───────────────────────────────────────────┘ </img> 자. 피청구인은 2016. 9. 26. 청구인에게 지리적 여건과 교통편의 등을 고려할 때 산재보험 의료기관의 추가 지정 필요성이 없다는 이유로 이 사건 병원에 대한 산재보험 의료기관 지정을 거부하는 이 사건 지정거부처분을 하였다. 차. 피청구인 공단의 경인지역본부가 관리하는 연도별 산재보험 의료기관 지정현황은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156201311"> 다 음 - ┌───┬──┬───────────────────────┬─────┐ │구분 │총 │양 방 │한 방 │ │ │계 ├──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┼─┬─┬─┤ │ │ │소계│상급│종합│병원│의원│치과│치과│요양│소│병│의│ │ │ │ │종합│ │ │ │병원│의원│병원│계│원│원│ ├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┼─┼─┤ │2012년│100 │92 │2 │4 │8 │71 │1 │4 │2 │8 │3 │5 │ ├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┼─┼─┤ │2013년│111 │102 │2 │4 │9 │77 │1 │5 │4 │9 │4 │5 │ ├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┼─┼─┤ │2014년│115 │105 │2 │4 │9 │78 │1 │6 │5 │10│4 │6 │ ├───┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┼─┼─┤ │2015년│129 │116 │2 │6 │10 │83 │1 │9 │5 │13│4 │9 │ └───┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴─┴─┴─┘ </img> 카. 피청구인 공단의 경인지역본부가 관리하는 산재보험 의료기관 중 요양환자가 있는 의료기관별 요양환자 현황은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156201823"> 다 음 - ┌───┬───┬─────┬─────┬────┬────┬────┬────┬────┐ │구분 │계 │6개월미만 │6개월이상~│1년이상~│2년이상~│3년이상~│5년이상~│10년이상│ │ │ │ │1년미만 │2년미만 │3년미만 │5년미만 │10년미만│ │ ├───┼───┼─────┼─────┼────┼────┼────┼────┼────┤ │2012년│1,109 │806 │170 │69 │20 │14 │12 │18 │ ├───┼───┼─────┼─────┼────┼────┼────┼────┼────┤ │2013년│754 │558 │105 │45 │19 │6 │8 │13 │ ├───┼───┼─────┼─────┼────┼────┼────┼────┼────┤ │2014년│663 │496 │75 │41 │16 │10 │10 │15 │ ├───┼───┼─────┼─────┼────┼────┼────┼────┼────┤ │2015년│638 │466 │73 │48 │13 │15 │7 │16 │ └───┴───┴─────┴─────┴────┴────┴────┴────┴────┘ </img> 타. 피청구인이 위 아.항에서 산재보험 의료기관의 지역별 분포 기준을 판단하기 위해 조사한 의료기관 5곳의 산재보험 의료기관 지정일자, 소재지 등은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=156201797"> - 다 음 - ┌────────┬───────┬────┬─────────────┐ │의료기관명 │지정일자 │종류 │소재지 │ ├────────┼───────┼────┼─────────────┤ │인천○○병원 │1998. 12. 14. │종합병원│인천광역시 ○○구 ○○대로│ ├────────┼───────┼────┼─────────────┤ │○○병원 │2008. 4. 15. │요양병원│인천광역시 ○○구 ○○대로│ ├────────┼───────┼────┼─────────────┤ │○○정형외과의원│2008. 9. 1. │의원 │인천광역시 ○○구 ○○로 │ ├────────┼───────┼────┼─────────────┤ │○○병원 │2009. 10. 21. │병원 │인천광역시 ○○구 ○○대로│ ├────────┼───────┼────┼─────────────┤ │인천○○요양병원│2013. 12. 6. │요양병원│인천광역시 ○○구 ○○대로│ └────────┴───────┴────┴─────────────┘ </img> 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 및 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「행정심판법」제3조제1항에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제5조제1호 및 제13조제1항에 따르면 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 심판으로서 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 되어 있다. 2)「산업재해보상보험법」(이하 ‘산재보험법’이라 한다) 제43조제1항에 따르면 업무상 재해를 입은 근로자의 요양을 담당할 의료기관(이하 ‘산재보험 의료기관’이라 한다)은 같은 법 제11조제2항에 따라 근로복지공단(이하 ‘공단’이라 한다)에 두는 의료기관(제1호), 「의료법」 제3조의4에 따른 상급종합병원(제2호), 「의료법」 제3조에 따른 의료기관과 「지역보건법」 제10조에 따른 보건소로서 고용노동부령으로 정하는 인력·시설 등의 기준에 해당하는 의료기관 또는 보건소 중 공단이 지정한 의료기관 또는 보건소(제3호)와 같다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면 공단은 제1항제3호에 따라 의료기관을 산재보험 의료기관으로 지정할 때에는 의료기관의 인력·시설·장비 및 진료과목, 산재보험 의료기관의 지역별 분포를 고려하도록 되어 있으며, 같은 법 시행규칙 제24조에 따르면 법 제43조제1항제3호에 따른 산재보험 의료기관으로 지정받으려는 의료기관은 의료기관 개요서, 의료기관 개설허가증 또는 신고필증 사본, 진료과목의 전문의 자격증 사본, 사업자등록증 사본을 첨부하여 공단에 신청하여야 한다고 되어 있다. 3) 산재보험법 시행규칙 제23조, 별표 1에 따르면 산재보험 의료기관으로 지정되기 위해서는 의료기관 종류별 지정 기준 배점 합계의 80% 이상을 받아야 하는데, 요양병원의 세부 평가 항목 및 항목별 배점 기준(배점합계 100점)은 인력기준 40점, 시설기준 50점, 산재보험 의료기관의 지역별 분포 기준 10점으로 구성되어 있다. 4) 한편 「의료법」 제33조, 제40조 및 같은 법 시행규칙 제28조의 규정을 종합해 보면, 의료업은 이 법에 따른 개설허가를 받은 의료기관 내에서 하여야 하고, 의료기관 개설은 의료인, 의료법인 등이 할 수 있는데 종합병원·병원 또는 요양병원을 개설하려면 정해진 시설요건 등을 갖추어 시·도지사의 허가를 받아야 하고 의료기관 개설자의 변경 또한 같으며, 의료기관 개설자는 의료업을 폐업하거나 1개월 이상 휴업하려면 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 관할 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 주위적 청구취지에 대한 판단 청구인은 피청구인이 2016. 8. 10. 청구인에게 산재보험 의료기관 지정취소통보를 했음을 전제로 이에 대한 취소를 구하고 있으나, 위 인정사실에 따르면 이 사건 병원의 종전 개설자이던 오○○이 2016. 8. 10. 피청구인에게 이 사건 병원을 대상으로 한 의료업의 폐업을 이유로 기 지정받은 산재보험 의료기관의 지정취소를 신청하자 피청구인이 같은 날 그 신청을 받아들여 오○○에게 이 사건 지정취소통보를 하였는바, 청구인이 취소를 구하는 2016. 8. 10. 피청구인의 지정취소통보는 청구인이 아닌 오○○에게 한 것이고, 같은 날 피청구인이 청구인에게 산재보험 의료기관 지정취소통보를 한 사실은 없으므로 이 사건 주위적 심판청구는 심판대상이 없어 부적법하다. 설령 이 사건 주위적 청구취지를 피청구인이 종전 개설자인 오○○에게 한 이 사건 지정취소통보의 취소를 구하는 것으로 본다고 하더라도, 의료기관 개설자 변경은 이미 일정한 시설 등을 갖추어 개설허가를 받은 의료기관 내에서 종전과 다른 의료인 또는 의료법인이 의료업을 새로이 영위하기 위해 「의료법」에 따라 시·도지사의 허가를 받는 것이고, 산재보험 의료기관의 지정은 피청구인이 산재보험법에 따라 산재근로자의 요양을 담당할 의료기관을 정하여 해당 의료기관의 개설자로 하여금 산재근로자 요양에 관한 진료비를 피청구인에게 청구할 수 있도록 하는 것으로 그 근거법령과 법률상 효과가 다를 뿐 아니라, 산재보험 관계법령에 산재보험 의료기관으로 지정된 의료기관의 개설자가 변경된 경우 새로운 개설자에게 산재보험 의료기관 지정의 효력이 그대로 이전된다는 명문의 규정도 없으므로 종전 개설자가 운영하던 이 사건 병원에 대하여 한 산재보험 의료기관 지정의 효력이 청구인 법인이 개설·운영하는 이 사건 병원에 그대로 미친다고 보기 어려운 점, 따라서 이 사건 지정취소통보가 취소된다 하더라도 산재보험 의료기관 지정 기준의 충족 여부에 관한 심사 없이 청구인 법인으로 개설자가 변경된 이 사건 병원이 산재보험 의료기관으로 당연히 지정되는 것도 아닌 점 등을 고려하면, 청구인에게는 피청구인이 오○○에게 한 이 사건 지정취소통보의 취소를 구할 법률상 이익이 없다 할 것이므로 이 사건 주위적 청구는 청구인 적격이 없는 자가 제기한 것으로 부적법하다. 2) 예비적 청구취지에 대한 판단 산재보험법 제43조, 같은 법 시행규칙 제23조 및 별표 1에서 규정한 내용을 종합해 보면, 산재보험 의료기관은 의료기관 종류별 인력, 시설 및 산재보험 의료기관의 지역별 분포 기준에서 총 배점합계의 80% 이상을 받고 동 기준을 충족한 의료기관 중에서 산재보험의 의료기관의 지역별 분포 등을 고려하여 피청구인이 정하도록 되어 있으므로 산재보험 의료기관 지정은 피청구인의 재량행위라 할 것인데, 그 재량을 행사함에 있어서는 해당 의료기관의 인력·시설·장비 기준의 충족 정도, 동종 의료기관의 산재보험 의료기관 지정현황, 그 지정 또는 거부로 인하여 달성하려는 공익상의 필요성 등을 종합적으로 고려하여야 할 것이다. 그런데 위 인정사실에 따르면, 이 사건 병원은 고용노동부령으로 정한 산재보험 의료기관의 지정 기준에서 인력기준은 총 40점 배점 중 34점을, 시설기준은 총 50점 배점 중 48점을 받아 인력·시설 기준만으로도 총합계 82점으로 배점합계(100점)의 80% 이상을 받은 점, 비록 이 사건 병원 인근(3km 이내)에 산재보험 의료기관으로 지정된 의료기관이 5곳이 있는 것으로 조사되었으나 이 중 이 사건 병원과 같은 종류인 요양병원은 두 곳에 불과하고, 경인지역본부가 관리하는 연도별 전체 산재보험 의료기관 지정현황을 보더라도 2015년 현재 요양병원이 다른 종류의 의료기관에 비해 지나치게 많이 지정되어 있어 산재근로자들에 대한 요양이 충분하다고 단정하기 어려운 점, 이 사건 병원은 2011년 8월 산재보험 의료기관으로 지정되어 운영해 오다가 개설자 변경에 따라 2016년 8월 다시 그 지정을 신청하였는데, 인근 5곳의 의료기관 중 4곳(인천○○병원, ○○병원, ○○정형외과의원, ○○병원)은 모두 2011년 이전에 지정되었고, 나머지 1곳(인천○○요양병원)도 이 사건 병원이 종전에 산재보험 의료기관으로 운영되던 시기인 2013년 12월 지정·운영되어 온 사정에 비추어 청구인의 지정신청을 거부할 정도로 종전과 다른 지리적 여건 등의 사정변경이 있었다고 보기 어려운 점, 이러한 상황에서 이 사건 병원에 대한 산재보험 의료기관 지정이 거부된다면 이 사건 병원에서 요양을 받으려는 산재근로자들의 불편을 초래할 우려가 있고, 또한 의료서비스 수준 등을 고려하여 자유롭게 의료기관을 선택할 수 있는 일반환자들과 달리 의료기관 선택에 제한이 있는 산재근로자들에게 종전의 산재보험 의료기관 지정의 거부로 인한 상대적인 불이익을 줄 수 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 산재보험 의료기관의 적정 수준 유지를 통한 산재근로자에 대한 요양의 질적 저하 방지 등의 공익적 측면을 감안하더라도 이 사건 병원을 다시 산재보험 의료기관으로 지정할 필요성이 적다고 보기 어려우므로, 피청구인이 산재보험 의료기관의 추가 지정 필요성이 없다는 이유로 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 주위적 청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 각하하기로 하고, 예비적 청구 부분은 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 이를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.