산지관리법위반 복구명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○○○번지, 산○-○○○번지, 산○-○○○번지, 산○-○○○번지 토지(임야 8,815㎡, 이하 4필지를 통틀어 ‘이 사건 임야’라 한다)를 소유한 자로, 2021. 9. 23. 피청구인에게 문화재 지표조사를 위한 산지일시사용신고(이하 ‘이 사건 신고’라 한다)를 하였고, 피청구인은 이 사건 임야에 대한 복구계획서 등의 보완 요청을 하였으며, 이에 청구인은 같은 해 10.경 복구의무대상산지가 아님을 소명하면서 이 사건 임야 중 면적 4,794㎡에 대하여 ‘문화재 지표조사 및 아파트 건축’을 사유로 복구의무면제신청을 하였고, 피청구인은 같은 해 10. 25. 이 사건 신고 및 복구의무면제신청을 수리하였다. 이에 피청구인은 2023. 11. 10. 처분 사전통지 절차를 거쳐 같은 해 12. 18. 청구인에게 이 사건 신고를 득하고도 목적사업을 완료하지 못한 채 기간 내 복구설계승인을 득하지 않고 별도 연장신청 없이 기간이 만료되어 효력을 상실하였다는 이유로 「산지관리법」 제44조제1항에 따라 산지로의 복구명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산지관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 3. “산지일시사용”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. 가. 산지로 복구할 것을 조건으로 산지를 제2호가목부터 다목까지의 어느 하나에 해당하는 용도 외의 용도로 일정 기간 동안 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것 나. 산지를 임도, 작업로, 임산물 운반로, 등산로ㆍ탐방로 등 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길로 사용하기 위하여 산지의 형질을 변경하는 것 제15조의2(산지일시사용허가ㆍ신고) ① 「광업법」에 따른 광물의 채굴, 「광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률」에 따른 광해방지사업, 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제2호가목에 따른 태양에너지발전설비(이하 “산지태양광발전설비”라 한다)의 설치, 그 밖에 대통령령으로 정하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 6. 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」에 따른 매장문화재 지표조사 12. 그 밖에 농림축산식품부령으로 정하는 경미한 시설의 설치 ⑤ 제1항 및 제4항에 따른 산지일시사용허가ㆍ신고의 절차, 기준, 조건, 기간ㆍ기간연장, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ⑥ 제4항에 따른 산지일시사용신고 또는 변경신고를 받은 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그 신고내용이 제5항에 따른 산지일시사용신고의 기준, 조건, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 등을 충족하는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 제4항에 따른 산지일시사용신고 또는 변경신고를 받은 날부터 10일 이내에 신고를 수리하여야 한다. 제37조(재해의 방지 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등에 따라 산지전용, 산지일시사용, 토석채취 또는 복구를 하고 있는 산지에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 토사유출, 산사태 또는 인근지역의 피해 등 재해 방지나 산지경관 유지 등에 필요한 조사ㆍ점검ㆍ검사 등을 할 수 있다. 3. 제15조의2에 따른 산지일시사용허가 및 산지일시사용신고 제38조(복구비의 예치 등) ① 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 미리 토사유출의 방지조치, 산사태 또는 인근 지역의 피해 등 재해의 방지나 산지경관 유지에 필요한 조치 또는 복구에 필요한 비용(이하 “복구비”라 한다)을 산림청장등에게 예치하여야 한다. 다만, 산지전용을 하려는 면적이 660제곱미터 미만인 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제39조(산지전용지 등의 복구) ① 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 산지를 복구하여야 한다. 1. 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받았거나 제15조제1항에 따른 산지전용신고를 한 자가 산지의 형질을 변경한 경우 2. 제25조제1항에 따른 토석채취허가를 받았거나 제30조제1항에 따른 채석단지에서의 채석신고(토석매각을 포함한다)를 한 자가 토석을 채취한 경우 3. 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가를 받았거나 같은 조 제4항에 따른 산지일시사용신고를 한 자가 산지의 형질을 변경한 경우 ③ 산림청장등은 제1항 또는 제2항에 따라 복구하여야 하는 산지(이하 “복구대상산지”라 한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자(복구대상산지에 대하여 새로 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자가 있는 경우에는 종전에 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자를 말한다)에 대하여 제1항 또는 제2항에 따른 복구의무의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다. 1. 복구대상산지에 대하여 제42조제1항에 따른 복구준공검사 전에 새로 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 하려는 자가 복구비를 예치(제38조제1항 단서에 따라 복구비를 예치하지 아니하는 경우를 포함한다)한 경우 2. 그 밖에 복구할 토지가 없는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우 ⑤ 제1항에 따른 산지복구의 범위와 제3항에 따른 복구의무면제의 신청절차 등에 관한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 제40조(복구설계서의 승인 등) ① 제39조제1항 또는 제2항에 따라 산지를 복구하여야 하는 자(이하 “복구의무자”라 한다)는 대통령령으로 정하는 기간 이내에 산림청장등에게 산지복구기간 등이 포함된 산지복구설계서(이하 “복구설계서”라 한다)를 제출하여 승인을 받아야 한다. 승인받은 복구설계서를 변경하려는 경우에도 같다. ② 제1항에도 불구하고 제14조에 따른 산지전용허가, 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가를 받으려는 자 또는 제15조에 따른 산지전용신고, 제15조의2제4항에 따른 산지일시사용신고를 하려는 자는 해당 허가를 신청하거나 신고를 할 때에 복구설계서를 산림청장등에게 제출할 수 있다. 이 경우 산림청장등이 산지전용허가ㆍ산지일시사용허가를 하거나 산지전용신고ㆍ산지일시사용신고를 수리한 경우에는 해당 복구설계서는 제1항에 따라 산림청장등의 승인을 받은 것으로 본다. ③ 산림청장등은 복구의무자가 제1항에 따른 기간 이내에 복구설계서를 제출할 수 없는 불가피한 사유가 있다고 인정하면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 그 기간을 연장할 수 있다. ④ 복구설계서의 작성기준, 승인신청 절차, 승인기준 등에 관한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 제44조(불법산지전용지의 복구 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다. 1. 제21조제1항에 따른 용도변경승인을 받지 아니하고 용도변경한 경우 2. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등을 하지 아니하고 산지전용 또는 산지일시사용을 하거나 토석을 채취한 경우 3. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가나 매각계약 등이 제20조ㆍ제31조 또는 제36조제1항에 따라 취소되거나 해제된 경우 4. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 신고를 한 자가 제20조ㆍ제31조 또는 제36조제1항에 따른 조치명령을 위반한 경우 5. 제37조제1항제8호에 따른 행정처분이 취소된 경우 ② 산림청장등은 제1항에 따른 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하면 「행정대집행법」에 따라 대집행할 수 있다. 이 경우 제1항제3호부터 제5호까지의 경우 중 그 행위자가 제38조제1항 본문에 따라 복구비를 예치한 경우에는 그 복구비를 대집행 비용으로 충당할 수 있다. ③ 제1항에 따라 복구를 하는 경우 복구비의 예치에 관하여는 제38조를, 복구의무의 면제 및 면제신청에 관하여는 제39조제3항 및 제5항을, 복구 방식에 관하여는 제39조제4항을, 복구설계서의 승인 등에 관하여는 제40조를, 복구공사의 감리에 관하여는 제40조의2를, 복구공사의 준공검사와 하자보수보증금의 예치 및 면제에 관하여는 제42조를 각각 준용한다. 【산지관리법 시행령】 제18조의2(산지일시사용허가) ① 법 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가ㆍ변경허가 또는 변경신고의 절차 및 심사에 관하여는 제15조제1항부터 제3항까지의 규정을 준용한다. ② 법 제15조의2제1항 본문에서 “대통령령으로 정하는 용도”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도를 말한다. 1. 배전시설ㆍ전기통신송신시설ㆍ풍력발전시설 및 풍황계측시설의 설치 2. 「궤도운송법」에 따른 궤도시설의 설치 3. 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」에 따른 문화재의 발굴 4. 그 밖에 제1호부터 제3호까지의 용도와 유사한 용도로서 산림청장이 정하여 고시하는 용도 ③ 법 제15조의2제5항에 따른 산지일시사용허가의 대상시설ㆍ행위의 범위, 설치지역 및 설치조건ㆍ기준은 별표 3의2와 같다. 제18조의3(산지일시사용신고) ① 법 제15조의2제4항에 따른 산지일시사용신고 또는 변경신고의 절차에 관하여는 제17조제1항을 준용한다. ② 법 제15조의2제4항제10호에서 “대통령령으로 정하는 재해응급대책과 관련된 시설”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다. 1. 산불감시탑, 방화선, 간이무선통신시설, 간이저수조, 간이헬기장 등 산불의 예방 및 진화와 관련된 시설 2. 「산림보호법」 제2조제5호에 따른 방제에 필요한 시설 3. 「가축전염병예방법」 제20조에 따른 가축의 살처분과 같은 법 제22조에 따른 가축 사체의 소각 및 매몰에 필요한 시설 4. 「재난 및 안전관리 기본법」제37조제1항에 따른 응급조치에 필요한 시설 ③ 법 제15조의2제4항제11호에서 “대통령령으로 정하는 규모”란 100제곱미터를 말한다. ④ 법 제15조의2제5항에 따른 산지일시사용신고의 대상시설ㆍ행위의 범위, 설치지역 및 설치조건은 별표 3의3과 같다. 제18조의4(산지일시사용기간) ① 법 제15조의2제5항에 따른 산지일시사용기간은 다음 각 호와 같다. 다만, 산지일시사용허가를 받거나 산지일시사용신고를 하려는 자가 산지 소유자가 아닌 경우에는 그 산지를 사용ㆍ수익할 수 있는 기간을 초과할 수 없다. 1. 산지일시사용허가의 경우: 산지일시사용면적 및 일시사용하려는 목적사업을 고려하여 10년의 범위에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 산림청장등이 허가하는 기간 2. 산지일시사용신고의 경우: 산지일시사용면적 및 일시사용하려는 목적사업을 고려하여 10년의 범위에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 신고하는 기간 ② 제1항에 따른 산지일시사용기간의 연장에 관하여는 제19조를 준용한다. 제46조(복구비의 예치 등) ① 법 제38조제1항 단서에서 “산지전용을 하려는 면적이 660제곱미터 미만인 경우 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 5. 산지의 형질변경, 입목의 벌채 또는 굴취를 수반하지 아니하는 다음 각 목의 용도로 산지를 일시사용하려는 경우 나. 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」에 따른 매장문화재 지표조사 제47조(복구의무의 면제) 법 제39조제3항제2호에서 “복구할 토지가 없는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 4. 산지의 형질변경(입목의 벌채 또는 굴취ㆍ채취를 포함한다)을 수반하지 아니하는 다음 각 호의 용도로 산지를 일시사용한 경우 나. 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」에 따른 매장문화재 지표조사 5. 산지전용허가 또는 산지일시사용허가를 받거나 산지전용신고 또는 산지일시사용신고를 한 자가 법 제41조 각 호에 따른 조치 전에 다시 산지전용허가 또는 산지일시사용허가를 받거나 산지전용신고 또는 산지일시사용신고를 하여 수리된 경우로서 목적사업을 위하여 형질을 변경한 산지를 복구하는 것이 불합리하다고 인정되는 경우. 이 경우 복구의무의 면제는 한 차례만 인정된다. 제48조(복구설계서의 승인) 법 제40조제1항 전단에서 “대통령령으로 정하는 기간”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기간을 말한다. 1. 산지전용등의 기간이 만료되기 전에 복구공사를 하기 위하여 복구설계서의 승인을 받으려는 경우에는 복구공사에 착수하기 전의 기간 2. 산지전용등의 기간이 만료된 이후 복구공사를 하기 위하여 복구설계서의 승인을 받으려는 경우에는 산지전용등의 기간이 만료되기 전의 기간 3. 법 제37조제7항에 따른 조치명령 또는 법 제39조제2항에 따른 중간복구명령을 받은 경우(법 제44조제3항에 따라 준용되는 경우를 포함한다)에는 그 조치명령 등을 받은 날부터 30일 이내의 기간 【산지관리법 시행규칙】 제15조의3(산지일시사용신고) ① 영 제18조의3제1항에 따라 준용되는 영 제17조제1항에 따른 산지일시사용신고 또는 변경신고를 위한 신고서는 별지 제7호의4서식에 따른다. ⑥ 법 제15조의2제4항제12호에서 “농림축산식품부령으로 정하는 경미한 시설”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다. 1. 법 제26조에 따라 채석 경제성평가를 위하여 시추(試錐)하는 시설 2. 농업용수 개발시설 3. 「산림보호법」 제13조에 따라 지정된 보호수 및 야생동ㆍ식물의 보호를 위한 시설 4. 문화재ㆍ전통사찰과 관련된 비석, 기념탑, 그 밖에 이와 유사한 시설 5. 산지전용 및 산지일시사용을 위하여 임시로 설치하는 다음 각 목의 부대시설 가. 진입로 나. 현장사무소 다. 지질ㆍ토양의 조사ㆍ탐사시설 라. 주차장, 화장실, 창고, 숙소, 식당, 정화시설, 재해방지시설ㆍ울타리 및 자재적치ㆍ운반시설 6. 법 제10조제9호의3에 따른 유해의 조사ㆍ발굴을 위한 시설 ⑧ 관할청은 법 제15조의2제1항 단서 또는 같은 조 제4항에 따라 신고한 내용이 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 적합한 경우에는 그 신고를 수리해야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그렇지 않다. 1. 신고서의 기재사항에 흠이 있는 경우 2. 신고에 필요한 첨부서류를 제출하지 아니한 경우 3. 첨부서류에 흠이 있거나 거짓 또는 그 밖의 부정한 방법으로 신고한 경우 4. 법 제38조제1항 본문에 따라 복구비를 예치하여야 하는 자가 그 복구비를 예치하지 아니한 경우 제40조의3(복구의무의 범위) 법 제39조에 따른 산지복구의 범위는 다음 각 호와 같다. 1. 법 제39조제1항제1호의 경우 가. 산지전용의 목적사업을 완료하는 경우: 절토(흙깎기)ㆍ성토 비탈면에 대한 복구 조치 나. 산지전용의 목적사업을 완료하지 아니하는 경우: 허가 또는 신고 대상 산지 전체에 대한 복구 조치 2. 법 제39조제1항제2호부터 제4호까지의 경우: 허가 또는 신고 대상 산지 전체에 대한 복구 조치 제41조(복구의무의 면제 등) ① 법 제39조제3항에 따라 복구의무를 면제받으려는 자는 별지 제39호서식의 복구의무면제신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 관할청에 제출하여야 한다. 1. 측량업자등이 측량한 축척 6천분의 1부터 1천200분의 1까지의 복구의무면제를 받고자 하는 산지의 실측도(산지의 형질변경, 입목의 벌채 또는 굴취를 수반하지 아니하는 「임업 및 산촌진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목의 재배를 위하여 산지를 일시사용한 경우에는 해당 사업 구역이 표시된 임야도 사본) 1부 2. 법 제39조제3항의 규정에 따라 복구의무가 면제되는 사유를 증명할 수 있는 서류 1부 ③ 제1항에 따른 복구의무면제신청서를 제출받은 관할청은 복구의무가 면제되는 면적을 확정하고, 신청인에게 복구의무면제사항을 통지하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 산지일시사용신고서, 복구의무면제신청서, 산지일시사용신고 및 복구의무면제 수리 통보서, 처분 사전통지서, 의견제출서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○○○번지, 산○-○○○번지, 산○-○○○번지, 산○-○○○번지인 4필지(임야 8,815㎡)의 이 사건 임야를 소유한 자이다. 나) 청구인은 2021. 9. 23. 피청구인에게 이 사건 임야의 문화재 지표조사를 위하여 아래의 계획을 근거로 산지일시사용신고를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829983"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829981"></img> 다) 피청구인은 같은 해 9. 27. 청구인에게 ① 입목처리계획 및 토사처리계획(토적계산서 포함) 제출, ② 복구대상산지에 대한 종 횡단면도, 복구공종 공법 및 견취도가 포함된 복구계획서 제출(복구하여야 할 산지가 있는 경우에 한정) 등의 보완을 요청하였다. 라) 이에 청구인은 2021. 10.경 산지일시사용 대상지역 내 입목벌채, 굴토작업, 형질변경 등 산지에 일체의 변동사항이 없어 이 사건 임야는 복구의무대상산지가 아니라고 소명하면서 이 사건 임야 중 면적 4,794㎡에 ‘문화재 지표조사 및 아파트 건축’을 사유로 복구의무면제신청을 하였다. 마) 피청구인은 2021. 10. 25. 청구인에게 아래의 내용으로 이 사건 신고를 수리하였고, 청구인은 2021. 11. 1. 재단법인 서울문화유산연구원과 문화재 지표조사를 위한 학술용역계약(용역비 4,950,000원)을 체결하고 지표조사를 실시하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829979"></img> 바) 이후 피청구인은 2023. 11. 10. 청구인에게 이 사건 임야 내 산지일시사용신고를 득하였으나 목적사업을 완료하지 못한 채 별도의 연장신청 없이 기간이 만료되어 효력이 상실되었다는 이유로 「산지관리법」 제39조 및 제44조에 따라 복구명령을 예정하는 처분 사전통지를 하였다. 사) 청구인은 2023. 11. 22. 피청구인에게 ‘이 사건 임야 일원에 공동주택 신축사업 추진을 위하여 2021년 9월 산지일시사용신고를 하였고, 같은 해 11월 문화재 지표조사를 완료하였는데, 당시 문화재 지표조사는 대상지역 내 입목의 벌채, 굴토작업, 형질변경 등 변동사항이 없는 시각조사로 실시하여 토사유출 및 복구대상산지가 미발생하였으며, 이에 대한 확인을 위해 복구준공검사를 함께 신청함’이라는 취지로 의견을 제출하였다. 아) 피청구인은 2023. 11. 24. 이 사건 임야 내 산지훼손상태점검을 위해 현장조사를 실시한 결과 아래와 같이 산림이 없는 나지 형태를 확인하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829977"></img> 자) 피청구인은 2023. 12. 18. 청구인에게 이 사건 신고 기간 내에 복구설계승인을 득하지 않고 별도 연장신청 없이 기간이 만료되어 효력을 상실하였다는 이유로 「산지관리법」 제44조제1항에 따라 산지로의 복구를 명하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 문화재 지표조사로 인한 산지의 변화가 없음을 소명하여 산지복구의무를 정상적인 절차에 따라 면제받았음에도, 피청구인이 산지일시사용 기간 내 복구설계승인을 득하지 않았다는 이유로 복구설계서의 제출ㆍ승인과 산지복구를 명하는 이 사건 처분을 행한 것은 ① 산지복구의무의 예외를 인정한 「산지관리법」을 위반한 처분이고, ② 선행 행정행위(산지일시사용신고 수리 및 산지복구의무면제)와 모순되는 처분으로서 이 사건 처분이 부당하다고 할 것이므로 마땅히 취소되어야 한다고 주장하는 반면, 피청구인은 복구설계서의 제출ㆍ승인과 산지복구를 명한 이 사건 처분의 경우 ① 산지복구의무의 예외를 인정한 「산지관리법」을 위반한 처분이고, ② 산지일시사용신고를 수리하면서 산지복구의무를 면제한 행정처분의 의미는 산지복구에 이중적인 불필요한 절차와 비용 부담(산지복구 → 일시사용 → 산지복구)을 없애주는(일시사용 → 산지복구) 취지의 처분이지, 일시사용기간이 지난 이후에도 산지로 복구할 필요가 없다는 의미가 아니라고 주장한다. 「산지관리법」 제39조 및 같은 법 시행령 제47조제4호나목에 따르면, 법 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자는 법 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가를 받았거나 같은 조 제4항에 따른 산지일시사용신고를 한 자가 산지의 형질을 변경한 경우에 산지를 복구하여야 하고(법 제39조제1항제3호), 산림청장등은 제1항 또는 제2항에 따라 복구하여야 하는 산지(복구대상산지)가 ① 복구대상산지에 대하여 제42조제1항에 따른 복구준공검사 전에 새로 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 하려는 자가 복구비를 예치(제38조제1항 단서에 따라 복구비를 예치하지 아니하는 경우를 포함)한 경우이거나 ② 그 밖에 복구할 토지가 없는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우로서 산지의 형질변경(입목의 벌채 또는 굴취ㆍ채취를 포함)을 수반하지 아니하는 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」에 따른 매장문화재 지표조사의 용도로 산지를 일시사용한 경우, 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자(복구대상산지에 대하여 새로 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자가 있는 경우에는 종전에 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자)에 대하여 제1항 또는 제2항에 따른 복구의무의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다(법 제39조제3항). 그리고 「산지관리법」 제38조제1항 및 같은 법 시행령 제46조제1항제5호나목에 따르면, 법 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 미리 토사유출의 방지조치, 산사태 또는 인근 지역의 피해 등 재해의 방지나 산지경관 유지에 필요한 조치 또는 복구에 필요한 비용(이하 “복구비”라 한다)을 산림청장등에게 예치하여야 하나, 산지전용을 하려는 면적이 660제곱미터 미만인 경우 등 대통령령으로 정하는 경우 중 ‘산지의 형질변경, 입목의 벌채 또는 굴취를 수반하지 아니하는 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」에 따른 매장문화재 지표조사 용도로 산지를 일시사용하려는 경우’에는 그러하지 아니하다. 한편, 「산지관리법」 제44조제1항에 따르면, 산림청장등은 ① 제21조제1항에 따른 용도변경승인을 받지 아니하고 용도변경한 경우, ② 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등을 하지 아니하고 산지전용 또는 산지일시사용을 하거나 토석을 채취한 경우, ③ 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가나 매각계약 등이 제20조ㆍ제31조 또는 제36조제1항에 따라 취소되거나 해제된 경우, ④ 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 신고를 한 자가 제20조ㆍ제31조 또는 제36조제1항에 따른 조치명령을 위반한 경우, ⑤ 제37조제1항제8호에 따른 행정처분이 취소된 경우에는 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다. 위 인정사실에 비추어 살피건대, 대법원에서는 “행정청이 문서에 의하여 처분을 한 경우 처분서의 문언이 불분명하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 문언에 따라 어떤 처분을 하였는지를 확정하여야 하고, 처분서의 문언만으로도 행정청이 어떤 처분을 하였는지가 분명함에도 처분 경위나 처분 이후의 상대방의 태도 등 다른 사정을 고려하여 처분서의 문언과는 달리 다른 처분까지 포함되어 있는 것으로 확대해석하여서는 아니 된다.”라고 판시하였는데(대법원 2016. 10. 13. 선고 2016두42449 판결 참조), 피청구인은 2023. 12. 18.자 이 사건 처분서를 통해 산지로의 복구를 명하는 근거를 「산지관리법」 제39조가 아닌 제44조만을 언급함으로써 청구인이 적법하게 이 사건 신고를 수리받은 사항에 대한 복구를 고려한 것이 아니라 불법 산지전용지로 전제하여 복구를 언급한 점이 확인되는바, 이는 청구인이 지정한 일시사용기간의 만료를 허가나 신고가 없는 불법 산지전용 상태로 판단하여 이 사건 처분의 전제로 삼은 것으로 보이나, 청구인이 이 사건 신고서와 복구의무면제신청서를 피청구인에게 제출 당시 첨부한 이용계획에서 피청구인이 이 사건 처분으로 지적한 형질변경 부분이 이미 형성되어 있었음을 알 수 있어, 처분의 목적과 문언이 다르게 표현된 것이라 볼 수 있다. 또한, 피청구인은 이 사건 임야가 법령상 복구의무대상산지가 아니라는 청구인의 소명을 받아 2021. 10. 25. 이 사건 신고를 수리하였기에, 이는 피청구인이 이 사건 신고의 목적을 ‘문화재 지표조사’로 보고 당시 이 사건 임야 내 형질에 관한 자료를 확인한 후 이 사건 신고 수리에 임한 것으로 간주할 수 있는 사항이라 할 것이며, 피청구인이 복구의무면제신청도 이 사건 신고와 함께 수리한 만큼 「산지관리법」 제38조제1항ㆍ제39조제3항제1호 및 같은 법 시행령 제46조제1항제5호나목 또는 같은 법 제39조제3항제2호 및 같은 법 시행령 제47조제4호에 따라 당시 이 사건 신고를 매장문화재 지표조사로서 산지의 형질변경이나 입목의 벌채 또는 굴취ㆍ채취를 수반하지 않는 일시사용으로 인정하였다고 판단된다. 따라서 피청구인이 과거의 불법 산지전용 해소를 목적으로 삼고서 이 사건 처분의 이유로는 이 사건에서의 산지일시사용신고 기간의 만료를 들어 복구계획서의 승인을 요구하고 산지로의 복구를 명한 것에는, 규제하려는 전제에 맞지 않는 근거를 제시한 위법이 있다고 할 것이다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.