산지복구명령처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○○-○번지(지목 임야, 이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)의 소유자로서, 청구인이 외부에서 토사를 반입하여 이 사건 토지에 불법으로 성토(평탄화)를 하고 수목을 식재하는 등의 위법행위가 적발되었다. 이에 피청구인은 「산지관리법」제14조를 위반한 사유로 같은 법 제44조에 따라 2015. 8. 5. 청구인에게 원상복구 명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하고, 2015. 9. 24. 원상복구 촉구 명령을 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○읍에서 태어나 자라면서 오직 농사만을 업으로 살아왔기 때문에 토지를 마치 자식처럼 귀히 여기는 농사꾼이다. 청구인은 2014. 10.경 이 사건 임야를 매수하였으며, 매수 당시부터 이 사건 토지는 상당부분이 이미 훼손되어 전(밭)으로 전용되고 있었다. 특히 전 소유자가 마구잡이로 훼손하여 농사를 짓던 땅이라 아무런 피해방지시설이 되어 있지 않아서 비가 오면 밭 한가운데로 물길이 생기고, 물길을 따라서 토사가 골짜기로 휩쓸려 내려가는 사태가 벌어지는 것이다. 청구인은 고민 끝에 물길이 내려오는 곳을 파서 관을 묻고 비가 오면 토사가 유실되지 않도록 흙을 사다가 메꾸었다. 많은 나무를 식재하여 비가 오더라도 산사태는 나지 않도록 하는 한편 주변경관도 보기 좋게 하여 임야로서 제 기능을 다할 수 있도록 복구하였다. 이러한 청구인의 행위는 자연환경을 파괴하고 훼손하는 행위가 아니라 복구하고 보존하는 행위일 뿐만 아니라 미래에 닥쳐올지도 모르는 자연재해를 예방하는 바람직한 행위이다. 즉 이 사건은 비록 사전에 허가를 득하지 않고 불법 성토한 사실은 있을 지라도 기 훼손된 임야를 친환경적으로 복구했다는 사실에 중점을 두고 처리해야 하는 사건으로 보아야 한다는 것이다. 2) 이 사건에 대하여 피청구인은 청구인 소유의 토지에 대해 임야로서의 기능복원을 위하여 노력한 부분은 무시한 채 오직 불법 성토한 행위에 초점을 맞추어 처리하여 이 사건 처분을 청구인에게 통보하였다. 이 사건 토지는 청구인이 매입할 당시 불법 훼손되어 임야로서의 기능을 상실하고 밭으로 전용되고 있었다. 이 사건 토지의 전 소유자가 마구잡이로 형질을 변경하는 바람에 비가 오면 물길이 잡히고 이 물길을 통하여 흘러내리는 거센 물살을 따라 토사가 휩쓸려 내려가면서 산사태의 위험마저 내포하고 있었다. 이에 전 소유주가 이 사건 토지를 급하게 청구인에게 매도하였고, 청구인은 이 사건 토지가 비록 전(밭)으로 전용되고 있음을 무시하고 다시 완전한 임야로서 그 기능을 다할 수 있도록 물길을 잡고 토사를 반입하여 성토하고 나무를 심는 등 많은 경비를 들여 복구하였다. 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분 내용 중 ‘불법 반입하여 성토된 토사에 대한 반출 등 제거’는 마구잡이로 기 훼손된 임야를 많은 경비를 들여서 복구한 것이기 때문에 만일 이를 다시 파헤쳐서 반출한다면 복구된 산림은 또다시 훼손하는 것이 되므로 국가 경제적으로나 자연 환경적으로 긍정적인 면보다는 부정적인 면이 더 많으므로 이를 철회하여 줄 것을 간곡히 요청한다. 또한 ‘주변농지에 대한 피해방지 대책 수립’에 대해서는 전문적인 토목설계사무소에 의뢰하여 피해방지계획을 수립하여 관련 행정청 허가를 받아 즉시 시행하도록 하겠다. 청구인이 마구잡이로 전용된 이 사건 토지를 복구한 까닭에 주변 토지가 자연재해로부터 안전하다는 사실을 입증하기 위하여 주변 토지주의 사실확인서를 받아서 제출하겠다. 이 사건 토지는 산림이 훼손되어 비가 오면 물길이 잡히고 이 물길을 통하여 흘러내리는 거센 물살을 토사가 휩쓸려 내려가면서 산사태의 위험마저 내포하고 있는 임야를 다시 완전한 임야로서 그 기능을 다할 수 있도록 물길을 잡고 토사를 반입하여 성토를 한 후 식재를 하는 등 많은 경비를 들여서 복구한 것이다. 만일 청구인이 이 사건 처분을 이행한다면 복구된 산림을 다시 훼손하는 것이 되오니 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 토지의 지목은 임야이나 오래전부터 임야가 아닌 밭으로 이용되고 있었으며, 경사지의 형태를 이루고 있다. 청구인은 이 사건 토지를 2014. 10.경 매수하여 관리하고 있던 와중에 비가 오면 밭 한가운데로 물길이 생기고 그 물길을 따라서 일부 토사가 하단부로 유출되는 경우가 있어 청구인은 토지의 피해 방지를 목적으로 배수관 설치 및 주변에서 발생되는 토사를 반입하여 불법 성토(평탄화) 후 일부 수목을 식재하였다. 이에 피청구인은 불법 성토한 부분에 대하여 청구인을 조사하여 「산지관리법」위반으로 사건송치 하고, 원상복구 명령을 하였다. 2) 「산지관리법」제44조제1항 및 제2항에서 산지전용허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 산지전용을 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질 변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다고 규정하고 있어, 비록 오래전부터 임야가 아닌 농지로 이용되고 있다 할지라도 토지의 형질을 변경하여 불법 성토(평탄화) 한 것은 「산지관리법」위반이며, 이 사건 처분을 한 것은 정당한 것으로 청구인은 이행을 하여야 한다. 또한 청구인은 당초 경사지였던 토지를 불법 성토 후 평탄화 상태로 형질 변경이 이루어졌고, 이는 당초 보다 부지 활용도가 높아져 향후 부지를 임야가 아닌 타용도로 사용할 우려가 있으며 청구인은 수목식재를 하였다 하지만 식재 구간은 일부에 지나지 않으며, 성토로 인한 사면 발생부분에 대하여 녹화작업도 완료되지 않은 상태인바, 당초 형상으로 원상회복 후 주변 피해가 발생하지 않도록 피해방지대책을 수립하라는 피청구인의 이 사건 처분은 정당하다. 3) 「산지관리법」제44조제3항의 규정에 의거 불법산지전용지의 복구는 같은 법 제39조 및 제40조를 준용하도록 되어 있는바, 이는 불법산지전용지에 대하여 복구 기준을 정한 것으로서 현재 청구인의 주장만으로 이 사건 토지가 복구되어 안전하다는 것을 확신할 수 없다. 아울러 이 사건과 같이 사전에 불법으로 형질 변경 후 이것을 복구로 인정해 준다면 향후 이해관계인들이 산지전용허가제도를 악용하고자 임의로 토지의 형질을 변경하는 사례가 수시로 발생할 수 있고, 이에 대하여 엄격하게 대응할 수 없어 산지전용허가 제도가 유명무실해질 우려가 있다. 청구인은 산지전용허가 없이 전용되어「산지관리법」제44조 규정에 따라 원상회복이 필요한 산지에 해당되며, 사전에 불법 전용된 토지 형태를 그대로 인정해 주어 이 사건 처분을 하지 않는다면 이해관계인들이 사전에 임의로 토지의 형상을 변경하여 타용도로 이용할 우려가 있는 등 종합적으로 검토해 볼 때 「산지관리법」제44조에 따라 이 사건 처분을 한 것은 적법하다 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【산지관리법】 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지 의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> ② 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. <개정 2012.2.22.> ③ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. <개정 2012.2.22.> [전문개정 2010.5.31.] 제37조(재해의 방지 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등에 따라 산지전용, 산지일시사용, 토석채취 또는 복구를 하고 있는 산지에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 토사유출, 산사태 또는 인근지역의 피해 등 재해 방지나 경관 유지 등에 필요한 조사·점검·검사 등을 할 수 있다. <개정 2012.2.22.> 1. 제14조에 따른 산지전용허가 2. 제15조에 따른 산지전용신고 3. 제15조의2에 따른 산지일시사용허가 및 산지일시사용신고 4. 제25조제1항에 따른 토석채취허가 또는 같은 조 제2항에 따른 토사채취신고 5. 제30조제1항에 따른 채석단지에서의 채석신고 6. 제35조제1항에 따른 토석의 매각계약 또는 무상양여처분 7. 제39조 및 제44조에 따른 산지복구 명령 8. 다른 법률에 따라 제1호부터 제5호까지의 허가 또는 신고가 의제되거나 배제되는 행정처분 ② 산림청장등은 제1항에 따른 조사·점검·검사 등을 한 결과에 따라 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자에게 다음 각 호 중 필요한 조치를 하도록 명령할 수 있다. 다만, 제1항제1호 또는 제8호에 따른 허가 또는 처분을 받은 자로서 「광업법」에 따라 광물의 채굴을 하는 자는 「광산보안법」에 따르고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 도시지역 및 계획관리지역에서의 인가·허가 및 승인 등의 행정처분을 받은 자는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른다. <개정 2012.2.22.> 1. 산지전용, 산지일시사용, 토석채취 또는 복구의 일시중단 2. 산지전용지, 산지일시사용지, 토석채취지, 복구지에 대한 녹화피복(綠化被覆) 등 토사유출 방지조치 3. 시설물 설치, 조림(造林), 사방(砂防) 등 재해의 방지에 필요한 조치 4. 그 밖에 경관 유지에 필요한 조치 ③ 산림청장등은 제1항 및 제2항에 따라 토사유출 방지, 산사태 또는 인근 지역의 피해 등 재해의 방지나 경관 유지 또는 복구에 필요한 조치를 하도록 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하면 다음 각 호의 구분에 따른 조치를 할 수 있다. <개정 2012.2.22.> 1. 제38조제1항 본문에 따라 복구비를 예치한 자: 대행자를 지정하여 복구를 대행하게 하고 그 비용을 예치된 복구비로 충당하는 조치 2. 제38조제1항 단서에 해당하는 자: 「행정대집행법」에 따른 대집행 ④ 산림청장등은 제3항제1호에 따라 토사유출의 방지조치, 산사태 또는 인근 지역의 피해 등 재해의 방지나 경관 유지에 필요한 조치 또는 복구를 대행하게 하고 그 비용을 예치된 복구비로 충당한 경우 그 비용충당으로 줄어든 복구비 예치금을 대통령령으로 정하는 바에 따라 다시 예치하게 하여야 한다. <개정 2012.2.22.> 제39조(산지전용지 등의 복구) ① 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분 을 받거나 신고 등을 한 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 산지를 복구하여야 한다. 1. 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받았거나 또는 제15조제1항에 따른 산지전용신고를 한 자가 산지전용의 목적사업을 완료하였거나 그 산지전용기간 등이 만료된 경우 2. 제25조제1항에 따른 토석채취허가를 받았거나 제30조제1항에 따른 채석단지에서의 채석신고(토석매각을 포함한다)를 한 자가 토석의 채취를 완료하였거나 토석채취기간 등이 만료된 경우 3. 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가를 받았거나 또는 같은 조 제2항에 따른 산지일시사용신고를 한 자가 산지일시사용 목적사업을 완료하였거나 일시사용기간이 만료된 경우 4. 그 밖의 사유로 산지의 복구가 필요한 경우 ② 산림청장등은 산지전용, 산지일시사용 또는 토석채취가 오랜 기간 동안 이루어지거나 경관 또는 산림재해의 복구 등이 필요한 경우에는 그 기간이 만료되기 전이라도 목적사업이 완료된 부분에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중간복구를 명할 수 있다. 다만, 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 신청하는 경우에는 그 산지전용 또는 토석채취를 완료한 부분에 대하여 스스로 중간복구를 하려는 경우에는 중간복구를 하게 할 수 있다. <개정 2012.2.22., 2014.3.24.> 1. 제14조에 따른 산지전용허가(대통령령으로 정하는 면적 이상의 산지전용허가로 한정한다)를 받은 자로서 다음 각 목의 준공검사 또는 준공인가 신청을 한 자 가. 「관광진흥법」 제58조의2에 따른 관광지등 조성사업의 준공검사 나. 「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」 제17조에 따른 혁신도시개발사업의 준공검사 다. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제37조에 따른 산업단지개발사업의 준공인가 2. 제25조제1항에 따른 토석채취허가를 받은 자 3. 제30조제1항에 따른 채석신고를 한 자 4. 제35조제1항에 따른 토석의 매각계약을 체결하거나 무상양여를 받은 자 ③ 산림청장등은 제1항과 제2항에 따라 산지를 복구하여야 하는 면적 중 제42조제1항에 따른 복구준공검사 전에 이 법 또는 다른 법률에 따라 산지 외의 다른 용도로 사용이 확정된 면적이 있는 경우와 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우에는 제1항 및 제2항에 따른 복구의무의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다. <개정 2012.2.22.> ④ 산지전용, 산지일시사용 또는 토석채취를 한 산지를 복구할 때에는 토석(「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물이 포함되지 아니한 토석을 말한다. 다만, 「폐기물관리법」에서 정하는 유해성기준과 「토양환경보전법」에서 정하는 임야지역 오염기준에 적합하고 「폐기물관리법」에 따른 재활용 용도 및 방법에 따라 채석지역 내 하부복구지·저지대 등의 채움재로 재활용이 가능한 경우에는 같은 법에 따라 재활용할 수 있다)으로 성토한 후 표면을 수목의 생육에 적합하도록 흙으로 덮어야 한다. <개정 2012.2.22.> ⑤ 제1항에 따른 산지복구의 범위와 제3항에 따른 복구의무면제의 신청절차 등에 관한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. <개정 2013.3.23.> 제44조(불법산지전용지의 복구 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 에는 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다. <개정 2012.2.22.> 1. 제21조제1항에 따른 용도변경승인을 받지 아니하고 용도변경한 경우 2. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등을 하지 아니하고 산지전용 또는 산지일시사용을 하거나 토석을 채취한 경우 3. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가나 매각계약 등이 제20조·제31조 또는 제36조제1항에 따라 취소되거나 해제된 경우 4. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 신고를 한 자가 제20조·제31조 또는 제36조제1항에 따른 조치명령을 위반한 경우 5. 제37조제1항제8호에 따른 행정처분이 취소된 경우 ② 산림청장등은 제1항에 따른 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하면 「행정대집행법」에 따라 대집행할 수 있다. 이 경우 제1항제3호부터 제5호까지의 경우 중 그 행위자가 제38조제1항 본문에 따라 복구비를 예치한 경우에는 그 복구비를 대집행 비용으로 충당할 수 있다. <개정 2012.2.22.> ③ 제1항에 따른 복구의무의 면제 및 면제신청에 관하여는 제39조제3항 및 제5항을, 복구 방식에 관하여는 제39조제4항을, 복구설계서의 승인 등에 관하여는 제40조를, 복구공사의 감리에 관하여는 제40조의2를, 복구공사의 준공검사와 하자보수보증금의 예치 및 면제에 관하여는 제42조를 각각 준용한다. [전문개정 2010.5.31.] 제52조(권한의 위임 등) ① 이 법에 따른 산림청장의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 그 소속기관의 장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 위임할 수 있다. 【경기도 사무위임 조례】 제2조(위임의 기준 등) ① 경기도지사(이하 “도지사”라 한다)는 허가ㆍ인가ㆍ등록 등 민원에 관한 사무, 정책의 구체화에 따른 집행사무, 일상적으로 반복되는 사무로서 직접 처리하여야 할 사무를 제외하고는 위임할 수 있다. 제9조(위임사무) ② 도지사가 시장ㆍ군수에게 위임하는 사무는 별표 2와 같다. 다만, 황해경제자유구역 내에서 발생하는 사무로서 제3항 별표 3에 따라 황해경제자유구역청장에게 위임하는 사무는 제외한다. 경기도 사무위임 조례 [별표 2] 시장ㆍ군수에게 위임하는 사무(제9조제2항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272291"></img> 【○○시 사무위임 조례】 제2조(위임사항) 시장의 권한에 속하는 사무 중 의회사무국장에게 위임하는 사항은 별표 1, 출장소장에게 위임하는 사항은 별표 2, 읍·면장에게 위임하는 사항은 별표 3, 동장에게 위임하는 사항은 별표 4와 같다. [별표 2] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272289"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 출장복명서, 현장사진, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지의 소유자로서, 청구인은 외부에서 토사를 반입하여 이 사건 토지에 불법으로 성토(평탄화)를 하고 수목을 식재하는 등의 위법행위를 적발하였다. 나) 이에 피청구인은 「산지관리법」제14조를 위반한 사유로 같은 법 제44조에 따라 2015. 8. 5. 청구인에게 이 사건 처분을 하고, 2015. 9. 24. 원상복구 촉구 명령을 통지하였다. 2) 「산지관리법」제14조제1항에서 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 같은 법 제44조제1항제2호에서 제37조제1항의 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등을 하지 아니하고 산지전용 또는 산지일시하용을 하거나 토석을 채취한 경우에 산림청장등은 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제52조제1항에서 이 법에 따른 산림청장의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 그 소속기관의 장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 위임할 수 있다고 규정하고 있다. 「경기도 사무위임 조례」[별표2]에서 산림과 소관 업무 중 불법산지전용지의 복구 등 사무를 시장·군수에게 위임을 하였으나, 「○○시 사무위임 조례」에서는 산림녹지과 소관 업무 중 산불예방조치, 과대표 부과징수, 산림안에서 불을 이용하여 음식을 짓기 위한 신고 등의 사무가 출장소장등에게 위임되어 있다. 3) 피청구인은 청구인이 이 사건 토지에 대해 산지전용허가 없이 토사를 반입하여 성토(평판화)를 통해 형질변경을 하였고, 청구인이 한 수목식재는 성토부분의 일부에 지나지 않아 산지로 원상복구하였다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다. 4) 이 사건 처분이 적법한 처분인지 살펴본다. 「산지관리법」제52조제1항에서 이 법에 따른 산림청장의 권한 중 일부를 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 위임할 수 있고, 「경기도 사무위임 조례」에서 불법산지전용지의 복구 등 사무를 시장·군수에게 위임하고 있는바, 이 사건에서 피청구인은 사업소로서 청구인에게 산지복구명령의 처분을 하려면 시장·군수에게 위임이 되어 있는 불법산지전용지의 복구 등 사무가 피청구인에게 위임되어 있어야 할 것인데, 「○○시 사무위임 조례」에서는 산림녹지과 소관 업무 중 산불예방조치, 과대표 부과징수, 산림안에서 불을 이용하여 음식을 짓기 위한 신고 등의 사무만 출장소장등에게 위임되어 있을 뿐 불법산지전용지의 복구 등과 관련한 사무가 위임된 근거를 찾을 수 없으므로 피청구인의 이 사건 처분은 권한 없는 자의 처분이므로 무효이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.