산지복구명령 촉구통보 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○면 ○○로 127-○번지 임야(이하‘이 사건 토지’라 한다)를 경작하는 자이고, 피청구인은 2019. 1. 16.경 이 사건 토지의 산림불법행위에 대한 현장 확인을 하였고, 피청구인은 사전통지서를 문서로 발송하지 아니하였으나, 청구인은 2019. 2. 15. 피청구인에게 2019. 6.말경까지 원상복구하겠다는 내용의 의견제출서를 제출하였다. 이후 피청구인은 2019. 2. 28. 청구인에게 청구인이 이 사건 임야 내 허가를 득하지 아니하고 불법 경작 및 불법가설물 2동 축조하여「산지관리법」제14조를 위반하였다는 내용으로 산지복구명령 촉구 통보(이하‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 1980년경부터 ○○시 ○○면 ○○리 산 127-○번지에 소재한 임야에 콩, 고추 등 농작물을 재배하고 있는데, 2019. 2. 28. 피청구인으로부터 2019. 6. 28.까지 상기 임야에 대하여 산지 복구명령 촉구통보 처분을 받게 되었다. 2) 처분의 부당성 가) 피청구인의 사전통지의무 및 의견제출 기회 제공의무 위반 「행정절차법」제21조 및 제22조에 따르면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 처분을 하기 전에 미리‘처분의 제목’, ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거’에 대하여‘의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법’, ‘의견제출기관의 명칭과 주소’, ‘의견제출기한’등의 사항을 당사자 등에 통지하여야 하나 피청구인은 미리 의견제출 기회를 제공하지 않아 절차적으로 위법하다. 나) 의무부과 처분에 대한 법적근거 명시 위반 「행정절차법」제21조에 따르면, 행정청이 당사자에게 의무를 부과하는 처분을 하는 경우에는 처분 문서에 처분에 대한 법적 근거를 명시하여 문서로 당사자에게 통지하여야 한다. 그러나 피청구인은 2019. 2. 28. 청구인에 대하여 의무를 부과하는 처분을 함에 있어 이에 대한 법적 근거를 명시하지 않고, 미이행 시 제재에 대한 법적 조항만 명시하여 청구인에게 의무를 부과하는 처분을 통지하여 형식적으로 위법하다. 다) 원 처분이 없는 촉구통보 위반 「산지관리법」제44조에 따르면‘용도변경을 받지 아니하고 임야를 용도변경한 경우’에는‘그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다’라고 규정하고 있다. 그러나 피청구인은 2019. 2. 28. 산지 원상복구명령 처분 절차 없이, 바로 산지 복구명령 촉구통보를 처분하였으므로. 선행행위가 없는 후행행위는 절차적으로 위법하다. 라)「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」규정에 의한 신뢰보호 청구인은 상기 임야를 1980년경부터 경작 활용함에 있어 국립농산물품질관리원에서 관리하는 농업경영체 등록 확인서에 2009. 4. 17.부터(이전에는 농업경영체 등록 확인서 제도 미시행) 농지로 등재되어 있어, 상기 임야를 농지로 활용하여도 가능하다는 신뢰가 지속되어 왔고, 행정청의 별다른 제재 없이 수십 년간 평온하게 농지로 사용되었고, 상기 임야 부근 다수의 임야도 청구인과 동일하게 농지로 형질변경되어 사용 중에 있는 실정이므로, 청구인은 상기 임야에 경작하는 사항이 위법사항인지 인지하지 못하였다. 마) 임의 용도변경 행위자가 특정되지 아니한 원상복구명령 처분 「산지관리법」제44조에 다르면‘용도변경을 받지 아니하고 임야를 용도변경한 경우’에는‘그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다’라고 규정하고 있다. 상기 임야는 현재 임야대장상에 소유자가 6인으로 구성된 공동소유의 임야로서 소유자 중 3명은 이미 사망한 상태고, 사망한 소유자 지분에 대해서는 현재 상속·증여 등 재산권 권리 승계가 이뤄지지 않은 상태다. 청구인은 공동소유자 6인이 생존에 있을 때 상기 임야를 일정 사용료(연 20만원 상당)를 지불하는 조건으로 사용하는 단순 임차인에 해당한다. 또한 상기 임야를 농지로 불법형질변경한 행위자 및 행위시기가 특정되지 아니한다. 따라서 임차인이라는 이유만으로 불법전용 행위자가 특정되지 아니한 행위에 대해 원상복구명령을 한 처분은 가혹하다. 3) 결론 위와 같은 여러 가지 사정과 청구인은 현재 중증질환자로서 투병중이어서 불법산지 복구명령 이행이 어려운 점, 청구인은 농업에 종사하면서 별다른 행정처분이나 위법사항이 없었던 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 청구인에게 가혹하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 적법성 가) 사전통지 의무 및 의견제출 기회 제공 의무 위반 주장에 대한 답변 피청구인은 2019. 1. 16. 산림훼손 의심지 현장 확인 중 해당 임야 내 불법사항을 인지하고 당시 현장에서 청구인에게 해당임야 내 불법산지 전용에 대한 사실과 그에 대한 처분에 대하여 구두로 안내하였다. 청구인은 2019. 2. 15. 피청구인에게‘상기 임야 내 본인의 불법행위에 대하여 인정하여 즉시 복구하겠다.’는 내용의 의견 제출서를 제출한 사실이 있다. 청구인이 제출한 의견제출서를 근거로,「행정절차법 시행령」제13조에 따라 객관인 방법에 의하여 불법사항이 명확히 입증되어 청구인에게 처분의 사전 통지를 생략한 사항으로‘처분에 대한 사전통지 및 의견제출 기회 제공 미실시 등으로 피청구인이 위법하다.’는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 나) 복구 의무 부과 처분에 대한 법적 근거 명시 위반 주장에 대한 답변 피청구인은 구두, 대면, 유선통화 등을 통하여 청구인에게 불법산지 전용에 대한 사실과 그에 대한 처분 관련 법률을 상세히 안내한 사실이 있다. 또한 산지복구명령 촉구통보서에 첨부된 복구계획서에「산지관리법」제44조 불법산지전용지 복구명령에 대한 법적근거를 명시하여 청구인에게 공문을 통해 통지한바 법적근거를 명시하지 않고 의무를 부과하였다는 청구인의 주장은 부적절하다. 다) 원상복구명령 처분 절차를 생략한 산지 복구명령 촉구통보 주장에 대한 답변 피청구인은‘빠른 시일 내에 불법산지전용한 사항에 대하여 복구를 요한다.’는 입장을 전달하고자 상기‘촉구’라는 단어를 사용한 것으로, 원상복구명령 처분과 복구명령 촉구통보는 동일한 행정처분임을 표명하는바, ‘피청구인이 원상복구명령 처분 절차를 생략하였다.’는 주장은 타당하지 않다. 라)「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」규정에 의한 신뢰보호 주장에 대한 답변 농업경영체 등록확인서에 상기 임야가 농지로 등재되어 있더라도「산지관리법」제2조(정의) ‘산지란 지목이 임야인 토지를 말한다.’는 조항에 따라 본 임야는 농지가 아닌 명백한 임야라는 사실을 확인할 수 있다. 또한 허가나 신고 없이 개간된 산림은 비록 그것이 개간 후 농지로 이용되고 있다고 하더라도, 원상복구 조치대상이 되는 산림에 해당한다는 대법원 판결문에 근거하여, 해당 임야 내에서 경작하는 행위는 분명한 위법사항으로, 피청구인이 청구인(행위자)에게 산림 복구명령을 통보함이 타당하다. 마) 불법형질변경 행위자가 특정되지 아니한 행위에 대한 복구명령의 부당성 주장에 대한 답변 임야를 최초 불법형질변경한 행위자를 특정할 수 없다고 하더라도, 청구인이 제출한 의견제출서 및 농업경영체 등록확인서 내용을 미루어보아, 청구인은 오래전부터 현재까지 불법 산지전용한 사실을 확인할 수 있고, 별도의 허가 없이 토지를 다른 용도로 사용하는 한, 위법행위가 계속 반복되고 있는 계속범으로 보아야 한다는 대법원 판결문에 근거하여, 청구인에게 위법행위에 대한 원상복구명령 처분함이 타당하다. 2) 청구인의 주장에 대한 답변 따라서 이 사건 청구는 청구인의 관련 법률 착오로 제기된 청구이며,「산지관리법」제14조 위반 행위에 대하여 같은 법 제44조(불법산지전용지의 복구 등)에 따라 청구인에게 산림복구명령 통보함이 타당하다고 판단되므로 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산지관리법】 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. ② 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. ③ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. 제44조(불법산지전용지의 복구 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다. 1. 제21조제1항에 따른 용도변경승인을 받지 아니하고 용도변경한 경우 2. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등을 하지 아니하고 산지전용 또는 산지일시사용을 하거나 토석을 채취한 경우 3. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가나 매각계약 등이 제20조ㆍ제31조 또는 제36조제1항에 따라 취소되거나 해제된 경우 4. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 신고를 한 자가 제20조ㆍ제31조 또는 제36조제1항에 따른 조치명령을 위반한 경우 5. 제37조제1항제8호에 따른 행정처분이 취소된 경우 ② 산림청장등은 제1항에 따른 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하면 「행정대집행법」에 따라 대집행할 수 있다. 이 경우 제1항제3호부터 제5호까지의 경우 중 그 행위자가 제38조제1항 본문에 따라 복구비를 예치한 경우에는 그 복구비를 대집행 비용으로 충당할 수 있다. ③ 제1항에 따라 복구를 하는 경우 복구비의 예치에 관하여는 제38조를, 복구의무의 면제 및 면제신청에 관하여는 제39조제3항 및 제5항을, 복구 방식에 관하여는 제39조제4항을, 복구설계서의 승인 등에 관하여는 제40조를, 복구공사의 감리에 관하여는 제40조의2를, 복구공사의 준공검사와 하자보수보증금의 예치 및 면제에 관하여는 제42조를 각각 준용한다. 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. ⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○로 127-○번지 임야를 경작하는 자(이 사건 행위자)이다. 나) 피청구인은 2019. 1. 16.경 이 사건 토지의 산림불법행위에 대한 현장 확인을 하였고, 피청구인은 사전통지서를 문서로 발송하지 아니하였으나, 현장 확인 당시 구두로 행위자인 청구인에게 해당 임야 내 불법산지 전용에 대한 사실과 처분에 대하여 안내하였다고 행정심판 답변서에 기재하였다. 다) 청구인이 2019. 2. 15.경 피청구인에게 제출한 의견제출서에는 다음과 같이 기재되어 있다. ○○시 ○○면 ○○리 임야 127-○번지를 현재 농사중인 사람입니다. 상기 임야는 본인의 부친(이○○)이 생존해 계실 때부터(약 50여년 전 추정) 밭으로 사용하고 계신 것을 본인이 이어서 지속적으로 경작중인 상태이며, 임야 일부분에 설치한 창고는 약 30년 전에 본인이 축사 및 창고용도로 설치한 건물로서 2010년도 경 태풍피해로 붕괴되어 재건축한 사항입니다. 훼손된 임야에 대하여는 2019년 6월 말경까지 형질에 적합하게 복구하도록 하겠습니다. 라) 이후 피청구인은 2019. 2. 28. 청구인에게‘산지 복구명령 촉구통보’라는 제목으로 청구인이 이 사건 임야 내 허가를 득하지 아니하고 불법 경작 및 불법가설물 2동 축조하여「산지관리법」제14를 위반하였으므로 이를 복구하라는 이 사건 처분을 하였다. 2)「산지관리법」제14조에 의하면 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 같은 법 제44조에 따르면 용도변경승인을 받지 아니하고 임야를 용도변경한 경우, 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다. 3) 청구인은 ① 피청구인이 사전통지의무와 의견제출의 기회를 부여하지 않았고, ② 처분을 함에 있어 법적근거를 명시하지 않았으며, ③ 이 사건 처분이 촉구통보로 선행행위가 없는 후행행위에 해당하고, ④「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」에 따른 신뢰보호가 인정되어야 하며, ⑤ 행위자가 특정되지 않았으므로 원상복구명령이 위법하다고 주장한다. 살피건대, ① 피청구인이 2019. 1. 16. 현장에서 청구인에게 불법 산지전용사실과 처분에 관하여 안내한 바 있고, 청구인이 2019. 2. 15. 의견서를 제출한 사실이 있는 점 등을 보면, 이 사건 처분은 「행정절차법」제21조제4항제3호에서 정하고 있는 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당한다고 보이는 점, ② 피청구인이 산지복구명령 촉구통보를 하면서 첨부한 복구계획서에「산지관리법」제44조를 명기한 점, ③ 이 사건 처분은 원상복구명령처분에 해당하는 것으로 보이므로 후행행위가 아닌 점, ④「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」에 따른 신뢰보호가 인정될 근거가 없는 점, ⑤ 청구인이 제출한 의견서에 청구인이 부친(이○○)때부터 경작하였고 청구인이 30여 년 전 축사와 창고용도로 건물을 설치하여 임야를 전으로 계속 경작하고 있다는 사실을 인정하고 있는 점을 종합하면, 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.