산지전용 개발행위 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 산○○(임야, 39,868㎡, 농림지역, 계획관리지역) 토지의 소유자이다. 청구인은 2019. 9. 4. 위 토지 중 4,996㎡(농림지역 3,915㎡, 계획관리지역 1,081㎡)에 대하여 노유자시설(노인복지시설-요양시설) 부지조성 목적의 개발행위허가를 농림지역 토지(3,915㎡, 이하 ‘이 사건 제1토지’라 한다)에 대하여는 피청구인의 산림농지과, 계획관리지역 토지(1,081㎡, 이하 ‘이 사건 제2토지’라 한다)에 대하여는 도시개발과에 각각 신청하였다. 피청구인의 산림농지과는 2019. 9. 25. 이 사건 제1토지가 기준지반고를 기준으로 50m 이상에 위치하는 토지로서 개발행위허가기준 요건을 갖추지 못하였으므로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조, 같은 법 시행령 제56조 별표1의2, 「○○시 도시계획 조례」 제23조제1항제3호에 위배됨을 사유로 개발행위(산지전용) 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 피청구인의 도시개발과는 2019. 9. 24. 이 사건 제2토지에 대하여 국토계획법 시행령 제56조에 의거 개발규모가 5천㎡ 미만은 4m 이상의 진입도로의 폭을 확보하여야 한다는 사유로 개발행위(산지전용)허가 신청 반려처분을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○동 산○○(임야, 39,868㎡)의 토지 중 약 12.5%에 해당하는 토지(4,996㎡)를 개발하여 노유자시설(노인복지시설-요양시설)을 건축하는 사업계획으로 개발행위(산지전용)허가를 득하기 위하여, 사업부지 토지(4,996㎡)는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 의해 분류된 농림지역(3,915㎡) 계획관리지역(1,081㎡)으로 나누어져 있고 피청구인은 한 건의 개발을 목적으로 할 경우에도 이러한 경우에는 용도지역을 담당하는 담당부서에서 각각 별개의 개발행위허가(산지전용) 신청서를 따로 접수하고 있다. 이러한 이유로 청구인은 농림지역(3,915㎡)에 해당하는 토지에 대하여 피청구인 담당부서 녹색환경국 산림농지과에 개발행위(산지전용)허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 한 자이다. 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 청구인이 신청한 농림지역에 해당하는 토지에 대해 2019. 9. 25. 개발행위(산지전용)허가 신청 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 한 자이다. 2) 이 사건 신청지는 토지의 형질변경을 목적으로 하는 개발행위허가의 경우로서 지방도시계획위원회의 심의대상이 되는 허가 신청으로 청구인은 2019. 9. 4. ○○시 ○○동 산○○번지 토지의 일부를 사업부지(4,996㎡)로 노유자시설(노인복지시설-요양시설)의 건축물을 건축하기 위한 부지조성 및 진입도로 개설을 위하여 사업예정 토지 중 농림지역에 해당하는 토지(3,915㎡)에 대해 개발행위허가신청서를 피청구인에게 접수하였다. 3) 피청구인은 이 사건 처분에 대하여 국토계획법 제58조, 같은 법 시행령 제56조 별표1의2, 「○○시 도시계획 조례」 제23조제1항제3호 규정을 근거로 이 사건 신청지가 기준지반고를 기준으로 50미터 이상에 위치하고 있어 개발행위허가기준 요건을 갖추지 못하였기에 이 사건 처분을 하였다. 또한 거부처분 사유와 함께 보완사항으로 ‘국토교통부 개발행위허가 운영지침’ 3-3-2-1 규정을 근거로 시도 제35호선부터 신청지까지 4m 이상의 진입도로의 폭을 확보하여야 한다는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 4) 이 사건 처분의 부당성 가) 피청구인은 이 사건 신청지가 「○○시 도시계획 조례」 제23조제1항제3호 ‘기준지반고를 기준으로 50m 미만에 위치하는 토지’에 해당하지 않아 이 사건 처분을 하였다고 하나, 피청구인이 이 사건 처분에 적용한 「○○시 도시계획 조례」는 2019. 7. 12. 2회에 걸쳐 일부개정(일부개정 조례 제1095호, 일부개정 조례 제1100호)되었다. 특히, 이 사건 처분의 사유인 개발행위허가의 허가기준 중 신청 토지의 기준지반고에 관해 규정하고 있는 제23조제1항제3호의 예외 단서 조항인 제4조는 아래의 표와 같이 예외 대상을 축소하여 일부개정되었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022993"></img> 또한 제1100호의 부칙에서는 ‘제23조제1항제4호의 개정규정은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행한다’고 명시하여 시행을 유예하였다. 나) 청구인의 개발예정지는 이 사건 처분을 받은 토지와 피청구인의 다른 담당부서(도시개발과)에 개발행위허가 신청을 나누어서 신청한 토지로 되어 있다. 용도지역이 계획관리지역인 토지는 위 단서 조항에 의거 「산지관리법 시행규칙」 별표1의3 3호가목 규정에 의한 ‘해당 산지의 표고 50% 미만의 토지(표고의 15% 미만)’로서 개발행위허가 조건에 위반되는 토지가 아니다. 다) 국토계획법 제59조, 같은 법 제57조제1항제1의2호 규정 ‘○○시 도시계획위원회의 심의’를 받아야 하는 토지이며, ‘국토교통부 지방도시계획위원회 운영가이드라인’3-1-1에 의하면 ‘토지의 형질변경 또는 채석채취를 위한 개발행위허가의 경우로서 도시·군 조례로 정한 표고, 경사도, 임상 등의 개발행위허가기준을 완화하고자 하는 경우’ 등은 지방도시계획위원회의 심의대상이 된다고 적시하고 있다. 라) 피청구인은 조례를 일부개정하면서 부칙으로 시행을 3개월 유예하는 용도지역의 토지가 포함된 청구인의 개발행위에 대하여 하나의 개발행위를 용도지역별로 각각 조례 공포 후 시행을 3개월간 유예한 계획관리지역과 일부개정안을 공포 후 바로 시행하는 농림지역을 분리하여 2개의 담당부서에서 각각 따로 접수하게 하여 각각의 담당부서(도시주택국 도시개발과, 녹색환경국 산림농지과)에서 허가신청을 따로 심사하게 하였고, 이로 인하여 농림지역에 해당하는 이 사건 신청에 대해 담당하는 녹색환경국 산림농지과에서는 개정된 조례를 적용하여 기준지반고의 50% 이상이 되는 이 사건 신청을 개발행위허가기준에 명백하게 위반되는 토지로 판단하여 ○○시 도시계획위원회의 완화 심의 기회도 없이 청구인에게 불리하게 적용 후 부당하게 이 사건 처분을 한 것이며, 또한 이 사건 처분을 하면서 처분서에 보완사항을 명시하는 등 행정절차에도 맞지 않는 납득하기 어려운 처분을 한 것이다. 5) 청구인의 이 사건 신청은 토지의 용도지역상 계획관리지역과 농림지역으로 나누어져 있는 토지이지만 필지가 따로 나누어져 있거나 개발행위 목적이 다르지 않은 하나의 개발행위이다. 피청구인은 이러한 청구인의 개발행위에 대하여 토지의 용도지역을 구분하여 개발행위허가 신청을 각각 담당부서를 다르게 나누어 접수받고 접수 시 제출서류도 같은 종류의 서류가 아닌 계획관리지역을 담당하는 도시주택국 도시개발과에서는 표고조사도를 제출하도록 요구하고, 농림지역을 담당하는 녹색환경국 산림농지과에서는 기준지반고 조사도를 제출하도록 요구하여 각각의 한 필지에 대해 각각의 담당부서별로 다르게 하여 청구인에게 불리하게 허가 심사를 하였다. 이로 인하여 청구인의 이 사건 신청은 ○○시 도시계획위원회의 심의대상에 해당하지만 피청구인이 개발행위허가 신청을 용도지역에 2개 담당부서로 분리하여 각각 해당하는 토지만을 허가 심사하여 청구인에게 ○○시 도시계획위원회의 완화 적용 심의 기회도 박탈하여 이 사건 처분을 한 것은 명백하게 부당하고 적법하지 않은 처분이라 할 것이다. (보충서면) 6) 피청구인은 농림지역에 대해 최초 도시계획 조례가 시행된 날부터 현재까지도 기준지반고 허가기준에 대하여 별도 다른 법령 기준을 적용하도록 조항을 개정한 사항이 없기에 청구인의 주장은 이유 없다는 주장에 대하여 피청구인은 일부개정 공포한 「○○시 도시계획 조례」의 시행 전 농림지역은 국토계획법 시행령의 개발행위허가요건인 「산지관리법」의 표고를 기준으로 적용하였다. 본 건 사업대상지와 인접하고 같은 조건의 농림지역에 해당하는 토지의 개발행위허가를 득한 현황을 확인해 보면 ① ○○시 ○○동 △△△-3, 4, 6, 7호의 토지는 기준지반고 기준 76.5m에 해당하고 있으나, 2010년도에 노유자시설(어린이집)로 개발행위허가 및 건축허가를 득하였으며, ② ○○시 ○○동 □□□-1호의 토지는 기준지반고 기준 86.5m에 해당하나 2014년도에 의료시설(한방병원)로 개발행위허가 및 건축허가를 득한 사실을 확인할 수 있다. 피청구인은 「○○시 도시계획 조례」의 개발행위허가기준 요건 중 「산지관리법」의 표고를 기준으로 하였던 토지에 대하여 기준지반고를 기준으로 50미터 미만인 토지로 한정하는 조항을 추가하여 더욱 개발행위허가의 요건을 강화한 개정된 조례를 2019. 7. 12. 공포하였고, 2019. 7. 12. 일부개정된 조례를 공포하면서 제23조제1항제4호 보전·생산·계획관리지역에 관한 기준지반고는 「산지관리법」을 따른다는 조항을 추가한 제1095호를 공포 후, 위 조문을 삭제한 제1100호를 공포 후 시행하여 개발행위허가 대상의 토지에 대한 기준지반고 기준을 적용하게 하였으나, 보존·생산·계획관리지역에 관한 기준지반고의 적용에 대하여 부칙으로 제23조제1항제4호의 개정 규정은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행한다는 시행기간 유예를 하였다. 국토계획법 시행령의 농림지역에 대한 개발행위허가요건으로 「산지관리법」의 표고를 기준으로 적용한다는 기준을 더욱 강화한 기준인 기준지반고 기준으로 50m 미만인 토지로 적용범위를 축소시켜 개발할 수 있는 토지의 범위를 축소시키는 조항을 추가한 「○○시 도시계획 조례」를 공포하게 된 것이며, 농림지역은 조례 공포 후 기준을 바로 적용하게 하였으나, 개발행위허가의 요건을 강화하는데 따른 부작용을 막기 위하여 보존·생산·계획관리지역은 시행을 3개월 유예한 것이다. 이 사건 사업대상지는 농림지역과 계획관리지역이 함께 포함되어 있는 토지이다. 또한 개발행위허가 신청일 기준 조례에서 유예하고 있는 기간 내에 있다. 청구인은 이 사건 사업대상지가 산○○번지의 하나의 필지이며, 개발대상 목적사업도 하나의 사업임에도 불구하고 피청구인은 개발행위허가신청서를 하나의 주무부서에서 접수받아 일괄 처리하여야 함에도 불구하고 개발행위허가의 기준 중 기준지반고의 기준을 추가함으로써 더욱 강화된 개정 조례의 시행을 공포 후 3개월 유예한 계획관리지역의 토지부분은 도시개발과로 접수하게 하고, 조례 공포 후 바로 시행하여 기준지반고의 기준을 충족시키지 못하는 농림지역의 토지부분은 산림농지과에서 각각 나누어서 개발행위허가신청서를 접수하도록 하여 기준지반고의 기준을 충족하지 못하였다는 사유로 이 사건 처분을 한 것으로 개정된 조레의 부칙으로 3개월의 유예기간을 두고 있음에도 피청구인은 청구인의 이 사건 사업대상지에 대해 기간에 대한 유예를 무력하게 하여 청구인에게 불리하도록 적용하였다. 7) 이 사건 사업대상지 대부분의 토지가 개발행위허가기준에 적합하지 않은 사항으로 ○○시 도시계획위원회의 완화 심의대상에 해당하지 아니 한다는 주장에 대하여 국토계획법 별표1의2 제1호가목(3) 규정을 보면 토지의 형질변경 또는 토석채취의 경우에는 다음 사항 중 필요한 사항에 대하여 도시·군계획조례로 정하는 기준에 적합할 것으로 되어 있으나, (4)의 규정에는 (3)에도 불구하고 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 위해 방지, 환경오염 방지, 경관 조성, 조경 등에 관한 조치가 포함된 개발행위내용에 대하여 해당 도시계획위원회의 심의를 거쳐 도시·군계획조례로 정하는 기준을 완화하여 적용할 수 있다고 되어 있으며, 다음의 어느 하나인 (나) 지형여건 또는 사업수행상 도시·군계획조례로 정하는 기준을 그대로 적용하는 것이 불합리하다고 인정되는 경우라고 되어 있다. 이 사건 사업대상지는 하나의 필지를 농림지역 약 78%, 계획관리지역 22%로 나누어져 있어 농림지역이 대부분에 해당하기에 ○○시 도시계획위원회의 완화 심의대상에 해당하지 않아 ○○시 도시계획위원회의 완화 심의 없이 이 사건 처분을 한 것은 아래의 대법원 판례, 행정심판 재결에서 알 수 있듯이 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법한 처분이다. 행정기관의 장이 도시계획위원회의 심의를 거치지 아니한 결과 개발행위 불허가처분을 함에 있어 마땅히 고려하여야 할 사정을 참작하지 아니하였다면 그 불허가처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 평가할 수 있다(대법원 2015. 10. 29. 선고 2012두28728 판결문). 국토교통부의 ‘지방도시계획위원회 운영가이드라인’에 의하면 토지의 형질변경 또는 토석채취를 위한 개발행위허가의 경우로서 도시·군조례로 정한 표고, 경사도, 임상 등의 개발행위허가기준을 완화하고자 하는 경우 등은 지방도시계획위원회의 심의대상이 된다고 적시하고 있는 점 등을 종합하여 보면 피청구인이 도시계획위원회의 심의조차 거치지 않고 청구인의 이 사건 개발행위허가 신청을 반려한 것은 적법한 처분이라고 보기 어렵다(서울행심2016-882 2016. 11. 14. 재결문). 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 개발행위(산지전용)허가 신청서가 접수된 경우, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다), 「산지관리법」, 「국토교통부 개발행위허가 운영지침」, 「○○시 도시계획 조례」 등 각 관련 법령의 허가기준을 면밀히 검토하여 개발행위(산지전용)허가 처분 업무를 수행하고 있다. 2) 개발행위허가기준과 관련 국토계획법 시행령 별표1의2 제1호가목(3) 규정을 보면 ‘토지의 형질변경 또는 토석채취의 경우에는 다음의 사항 중 필요한 사항에 대하여 도시·군계획조례로 정하는 기준에 적합할 것’으로 되어있으며 다음의 사항은 (가) 국토교통부령으로 정하는 방법에 따라 산정한 해당 토지의 경사도 및 임상, (나) 삭제, (다) 표고, 인근 도로의 높이, 배수 등 그 밖에 필요한 사항이라고 되어 있다. 3) 피청구인은 상기 법령에 의거 「○○시 도시계획 조례」를 제정 및 개정하여 운영하고 있으며, 해당 조례 제23조에서 개발행위허가의 기준을 구체적으로 명시하여 적용하고 있다. 4) 이 사건의 불허가 사유인 기준지반고와 관련된 개발행위허가기준은 「○○시 도시계획 조례」제23조제1항제3호에서 규정하고 있으며, 이 사건의 허가 신청지의 용도지역은 계획관리지역 및 농림지역으로 농림지역에 대하여 기준지반고 허가기준을 적용, 기준이 되는 시도 제35호선의 지반고인 134.5m를 기준으로 50m 미만에 위치하여야 하는 토지여야 개발행위허가 처분이 가능하나, 신청지는 50m 이상에 위치함에 따라 개발행위허가 요건을 갖추지 못함에 따라 개발행위허가 불허가 처분을 한 사항이다. 5) 청구인은 이 사건에 대하여 금회 조례 공포 후 시행을 3개월간 유예한 계획관리지역과 일부개정안을 공포 후 바로 시행하는 농림지역을 분리하여 각 소관 부서에서 따로 심사하게 하였고, 그로 인하여 산림농지과에서 개정된 조례를 적용하여 기준지반고 50m 이상이 되는 이 사건 신청을 불허가 처분하였다고 주장하나, 6) 금회 조례 개정(2019. 7. 12. 공포, 기준지반고 적용기준 관련 3개월 경과한 날부터 시행)전까지는 ‘보전·생산·계획관리지역 안에서의 개발행위 허가기준 중 기준지반고에 대하여는 「산지관리법」 규정을 따른다’는 기준이 적용되었는데, 금회 개정 시 상기 용도지역에 대한 「산지관리법」허가기준 적용 조항이 삭제되었으나, 농림지역에 대하여는 최초 도시계획조례가 시행된 날부터 현재까지도 기준지반고 허가기준에 대하여 별도 다른 법령 기준을 적용하도록 조항을 개정한 사항이 없으므로, 농림지역에 개정된 조례를 적용하여 불허가 처분하였다는 청구인의 주장은 이유 없으며, 7) 또한, ○○시 도시계획위원회의 완화 심의 기회도 없이 청구인에게 불리하게 적용하였다는 주장과 관련 「지방도시계획위원회 운영 가이드라인」제3장제1호 3-1-1. 규정에 의거 시행령 별표1의2 제1호가목(3)에 따른 경사도, 표고, 임상 등 조례로 정한 허가기준에 대한 완화 심의 대상으로 아래와 같이 규정하고 있으나, 8) 이 사건의 경우 공익사업 시행에 따른 토취장·사토장의 설치 등의 경우가 아니며, 사업대상지 대부분의 토지가 개발행위허가기준에 적합한 토지도 아닌 사항(신청지 중 농림지역이 약 78%이며, 기준지반고 허가기준에 부적합 함)으로 허가기준 완화 심의대상에 해당하지 않음에 따라, ○○시 도시계획위원회 완화 심의 기회도 없다는 청구인의 주장은 이유 없다할 수 있다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 제59조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) ① 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제55조(개발행위허가의 규모) ① 법 제58조제1항제1호 본문에서 "대통령령으로 정하는 개발행위의 규모”란 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정할 수 있다. 3. 농림지역 : 3만제곱미터 미만 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. ② 법 제58조제3항제2호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 자연녹지지역을 말한다. ③ 법 제58조제3항제3호에서 "대통령령으로 정하는 지역"이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다. [별표 1의2] 개발행위허가기준(제56조관련) 1. 분야별 검토사항 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022991"></img> 제57조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 등) ① 법 제59조제1항에서 "대통령령으로 정하는 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(「택지개발촉진법」 등 다른 법률에서 도시ㆍ군계획사업을 의제하는 사업을 제외한다)에 따른 경우는 제외한다. 1의2. 녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우(법 제37조제1항제4호에 따른 방재지구 및 도시ㆍ군계획조례로 정하는 지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경에 해당하지 않는 경우로 한정한다)는 제외한다. 【구 ○○시 도시계획 조례】(2019. 7. 12. 경기도○○시조례 제1095호로 개정되기 이전의 것) 제23조(개발행위허가의 기준) ① 영 별표 1의2 제1호가목(3)에 따라 시장은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 토지에 한정하여 개발행위를 허가할 수 있다. 3. 기준지반고를 기준으로 50미터 미만에 위치하는 토지[기준지반고는 개발행위허가 대상 토지를 기준으로 하여 진입이 연결되는 최단거리에 위치한 도로(비도시 지역은 「도로법」제11조에 따른 시도급 이상의 도로 및 「농어촌 도로 정비법」제4조제2항제2호에 따른 리도급이상의 농어촌도로를 말하며, 도시계획구역, 도시지역 외 지역에서의 지구단위계획구역, 개발진흥지구 등 토지이용계획 또는 개발계획이 수립되어 있는 구역ㆍ지구일 경우에는 관련법령에 따라 도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙에 부합하도록 6미터 이상 개설완료된 도시계획도로)의 표고를 말한다]다만, 기존 지목상 대지 위의 적법한 건축물을 증축ㆍ개축 또는 재축하는 경우에는 기준지반고 규정을 적용하지 아니할 수 있다. 4. 제3호에도 불구하고 보전ㆍ생산ㆍ계획관리지역 안에서의 개발행위 및 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」 제2조에 따른 자연휴양림ㆍ산림욕장ㆍ치유의 숲ㆍ숲길조성사업에 관한 기준지반고는 「산지관리법」을 따른다. 【구 ○○시 도시계획 조례】(2019. 7. 12. 경기도○○시조례 제1100호로 개정되기 이전의 것) 제23조(개발행위허가의 기준) ① 영 별표 1의2 제1호가목(3)에 따라 시장은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 토지에 한정하여 개발행위를 허가할 수 있다. 3. 기준지반고를 기준으로 50미터 미만에 위치하는 토지[기준지반고는 개발행위허가 대상 토지를 기준으로 하여 진입이 연결되는 최단거리에 위치한 도로(비도시 지역은 「도로법」제11조에 따른 시도급 이상의 도로 및 「농어촌 도로 정비법」제4조제2항제2호에 따른 리도급이상의 농어촌도로를 말하며, 도시계획구역, 도시지역 외 지역에서의 지구단위계획구역, 개발진흥지구 등 토지이용계획 또는 개발계획이 수립되어 있는 구역ㆍ지구일 경우에는 관련법령에 따라 도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙에 부합하도록 6미터 이상 개설완료된 도시계획도로)의 표고를 말한다]다만, 기존 지목상 대지 위의 적법한 건축물을 증축ㆍ개축 또는 재축하는 경우에는 기준지반고 규정을 적용하지 아니할 수 있다. 4. 제3호에도 불구하고 보전ㆍ생산ㆍ계획관리지역 안에서의 개발행위 및 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」 제2조에 따른 자연휴양림ㆍ산림욕장ㆍ치유의 숲ㆍ숲길조성사업에 관한 기준지반고는 「산지관리법」을 따른다. 【○○시 도시계획 조례】 제23조(개발행위허가의 기준) ① 영 별표 1의2 제1호가목(3)에 따라 시장은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 토지에 한정하여 개발행위를 허가할 수 있다. 3. 기준지반고를 기준으로 50미터 미만에 위치하는 토지[기준지반고는 개발행위허가 대상 토지를 기준으로 하여 진입이 연결되는 최단거리에 위치한 도로(비도시 지역은 「도로법」제11조에 따른 시도급 이상의 도로 및 「농어촌 도로 정비법」제4조제2항제2호에 따른 리도급이상의 농어촌도로를 말하며, 도시계획구역, 도시지역 외 지역에서의 지구단위계획구역, 개발진흥지구 등 토지이용계획 또는 개발계획이 수립되어 있는 구역ㆍ지구일 경우에는 관련법령에 따라 도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙에 부합하도록 6미터 이상 개설완료된 도시계획도로)의 표고를 말한다]다만, 기존 지목상 대지 위의 적법한 건축물을 증축ㆍ개축 또는 재축하는 경우에는 기준지반고 규정을 적용하지 아니할 수 있다. 4. 제3호에도 불구하고 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」 제2조에 따른 자연휴양림ㆍ산림욕장ㆍ치유의 숲ㆍ숲길조성사업에 관한 기준지반고는 「산지관리법」을 따른다. 부칙〈2019ㆍ7ㆍ12 조례 제1100호〉 제1조(시행일) 이 조례는 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제23조제1항제4호, 제31조제5호 및 별표 16 제2호가목 개정규정은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행한다. 【국토교통부 지방도시계획위원회 운영 가이드라인(2019. 1. 29.)】 제3장 개발행위허가 도시계획위원회 심의에 대한 추가 기준 1. 완화 심의 3-1-1. 시행령 별표1의2 제1호가목(3)에 따른 경사도, 표고, 임상 등 조례로 정한 허가기준에 대한 완화 심의 (1) 본 제도의 도입취지는 다음과 같음. - 종전 개발행위허가 기준에 맞지 않아 부득이 도시계획시설결정을 거쳐 설치해 온 골프장, 스키장 등 대규모 시설에 대하여 개발행위허가규모 초과 심의와 연계하여 개발행위허가를 받아 설치하도록 함으로서 도시계획시설결정을 통한 설치를 억제하기 위함 - 공익사업 시행에 따라 본 사업지 인근에 설치할 수 밖에 없는 토취장ㆍ사토장 등에 대해 개발행위허가 기준을 완화함으로써 원활한 공익사업 시행을 지원하기 위함 - 기존 사찰의 부지 확장 등 보편적인 개발행위허가기준을 그대로 적용하는 것이 사회통념상 맞지 아니하는 건축물의 건축에 지장이 없도록 하기 위함 (2) 허가기준 완화 심의대상은 다음과 같음 - 골프장, 스키장, 풍력발전시설 등 대규모 시설 또는 개발행위허가기준을 그대로 적용하기 곤란한 기존 사찰 부지 확장, 공익사업 시행에 따른 토취장ㆍ사토장의 설치 등의 경우 - 사업대상지 대부분의 토지는 개발행위허가기준에 적합하나 일부 토지가 개발행위허가기준에 맞지 아니하는 경우 - 해당 용도지역에 허용되는 시설은 건축물 또는 시설물 종류에 제한 없음 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 임야대장, 임야도 등본, 토지이용계획확인원, 개발행위허가신청서, 구적도, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 산○○(임야, 39,868㎡, 농림지역, 계획관리지역) 토지의 소유자이다. 나) 청구인은 2019. 9. 4. 위 토지 중 4,996㎡(농림지역 3,915㎡, 계획관리지역 1,081㎡)에 대하여 노유자시설(노인복지시설-요양시설) 부지조성 목적의 개발행위허가를 농림지역 토지(3,915㎡)에 대하여는 피청구인의 산림농지과, 계획관리지역 토지(1,081㎡)에 대하여는 도시개발과에 각각 신청하였는데, 신청 토지조서는 아래와 같다. (단위 : ㎡) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022995"></img> 다) 피청구인의 산림농지과는 2019. 9. 25. 이 사건 제1토지가 기준지반고를 기준으로 50m 이상에 위치하는 토지로서 개발행위허가기준 요건을 갖추지 못하였으므로 국토계획법 제58조, 같은 법 시행령 제56조 별표1의2, 「○○시 도시계획 조례」 제23조제1항제3호에 위배됨을 사유로 개발행위(산지전용) 불허가 처분하였다. 라) 피청구인의 도시개발과는 2019. 9. 24. 이 사건 제2토지에 대하여 국토계획법 시행령 제56조에 의거 개발규모가 5천㎡ 미만은 4m 이상의 진입도로의 폭을 확보하여야 한다는 사유로 개발행위(산지전용)허가 신청 반려처분을 하였다. 마) 「○○시 도시계획 조례」 제23조(개발행위허가의 기준)제1항제4호는 2019. 7. 12. 경기도○○시조례 제1100호로 개정되었고, 부칙 제1조에 따르면 개정규정은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행한다. 2) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항 및 제57조제1항에 의하면, 건축물의 건축, 토지의 형질 변경 행위로서 개발행위를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하며, 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 같은 법 제58조제1항제1호, 제4호 및 같은 법 시행령 제56조제1항 별표1의2제1호가목(3)에 따르면, 시장 등은 개발행위허가의 신청 내용이 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합하고, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루는 경우에만 개발행위허가를 하여야 하며, 토지의 형질변경 또는 토석채취의 경우에는 국토교통부령으로 정하는 방법에 따라 산정한 해당 토지의 경사도 및 임상과 표고, 인근 도로의 높이, 배수 등 그 밖에 필요한 사항에 대하여 도시·군계획조례로 정하는 기준에 적합하여야 한다. 「○○시 도시계획 조례」 제23조제1항제3호에 따르면, 시장은 기준지반고를 기준으로 50미터 미만에 위치하는 토지에 한정하여 개발행위를 허가할 수 있다. 한편, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제59조제1항 및 같은 법 시행령 제57조제1항제1의2호에 의하면, 시장 등은 3만제곱미터 미만의 농림지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경 행위를 허가하려면 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 3) 청구인은 피청구인이 동일한 개발행위에 대해 토지의 용도지역을 구분하여 청구인에게 불리하게 허가 심사를 하였으며, ○○시 도시계획위원회의 완화적용 심의 기회도 박탈하였으므로 이 사건 처분이 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 이 사건 토지 4,996㎡ 중 농림지역이 78.3%인 3,915㎡이고, 나머지 21.7%인 1,081㎡는 계획관리지역으로 농림지역이 이 사건 토지의 대부분을 차지하고 있다. 그런데 개발행위허가기준과 관련하여 국토계획법 제56조, 제58조, 같은 법 시행령 제55조, 제56조, 「○○시 도시계획 조례」 제23조제1항제3호에 의하면 농림지역의 경우에는 기준지반고를 기준으로 50m 미만에 위치하여야 하는 토지이어야 개발행위허가가 가능하나, 이 사건 토지는 50m 이상에 위치함에 따라 개발행위허가 요건을 갖추지 못하였다. 한편, 이 사건 토지 중 계획관리지역의 경우에는 위 기준지반고 허가기준이 적용되지는 않으나 이 사건 토지의 대부분인 약 78%가 농림지역이기 때문에 위 조례의 기준에 부합하지 않으므로 일부 토지가 계획관리지역이어서 위 기준지반고 기준이 적용되지 않는다고 하더라도 피청구인이 위 조례를 적용하여 개발행위허가를 불허한 것이 위법이라고 할 수 없다. 또한 ○○시 도시계획위원회의 완화 심의 기회도 없이 청구인의 신청을 불허가한 것이 위법이라는 주장과 관련하여, 위 완화 심의 대상은 골프장, 스키장, 풍력발전시설 등 대규모 시설 또는 개발행위허가기준을 그대로 적용하기 곤란한 기존 사찰 부지 확장, 공익사업 시행에 따른 토취장, 사토장의 설치 등 또는 사업대상지 대부분의 토지가 개발행위허가기준에 적합하나 일부 토지가 개발행위허가기준에 맞지 아니하는 경우 등에 적용되는 것인데, 이 사건은 위와 같은 요건을 갖추지도 못하였으므로 청구인의 위와 같은 주장은 역시 이유 없다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.