산지전용기간 연장허가 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2017. 6. 13. 피청구인으로부터 청구인 소유의 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 산○○번지에 다가구주택 건축 및 진입로 개설목적으로, 같은 면 ○○리 산○○번지, 산○○○번지, 산○○-3번지(이하 ‘이 사건 신청 토지’라고 한다)에 대하여 산지전용허가(허가기간 : 2017. 6. 13. ~ 2020. 6. 12.)를 취득하였다. 청구인은 2020. 5. 18. 피청구인에게 위 산지전용허가 기간연장 허가신청을 하였는데, 피청구인은 2020. 5. 25. 청구인에게 ○○리 산○○-3번지에 대한 토지사용승낙서 등을 보완할 것을 통지하였고, 같은 해 6. 12., 6. 25. 및 7. 14.에 청구인에게 보완촉구 및 보완제출기간 연장통지를 하였다. 피청구인은 2020. 8. 18. 청구인에게 보완서류 미제출을 이유로 산지전용기간연장허가신청 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 산지전용허가 이후 ○○리 산○○-3번지의 소유자 변경에 따라 피청구인의 변경된 소유자의 토지사용승낙서를 제출하라는 보완요구를 받고 2007. 2. 26. ○○리 산○○-3토지 소유자와 체결한 도로지분이 포함된 부동산매매계약서(사본)를 제출하였음에도 이를 토지사용승낙서로 볼 수 없다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인은 2007. 2. 26. ○○리 산○○-3번지 토지 소유자로부터 이 사건 산○○토지를 매입할 당시 진입도로를 개설할 수 있도록 ○○리 산○○○토지 및 산○○-3토지의 도로지분 41평(135㎡)이 포함된 토지(1,793㎡)를 매입하고, 청구인과 이 사건 산○○-3토지 소유자는 이 때 도로지분과 관련하여 매매계약서에 특약사항으로 다음과 같은 조항을 첨가하였고, 도로부분을 표시한 가분할도를 첨부하였다. 부동산 매매계약서 특약사항에 의하여 이 사건 산○○-3토지 소유자가 청구인에게 도로지분 토지를 매도하였고, 도로지분에 대한 공사비를 청구인(당시 매수자)부담으로 공사하는 것과 도로지분은 공동명의로 하기로 한 것은 토지 소유자가 청구인에게 도로개설에 따른 토지사용은 물론 개설 이후 도로사용에 관한 권리까지 부여한 것이라고 볼 수 있다. 3) 청구인은 당시 이 사건 산○○○토지와 이 사건 산○○-3토지의 소유자(□□□, ◇◇◇, ○○○)의 토지사용승낙을 받아 2017. 6. 13. 피청구인으로부터 이 사건 산○○ 토지상에 건축허가를 받고, 이 사건 산○○, 산○○○, 산○○-3토지에 산지전용허가(허가기간 2017. 6. 13. ~ 2020. 6. 12.)를 받았다. 이후 이 사건 산○○-3토지의 소유자가 자신에게 진입도로 공사 발주를 요구하여 진입도로 개설공사계약을 체결하여 진입도로공사는 2017. 10. 15. 경 완료되었다. 4) 피청구인은 청구인의 산지전용기간 연장허가 신청에 대해 산○○-3토지 소유자의 사용승낙서 제출을 요구하였는데, 이 사건 도로지분 토지(산○○○토지 및 산○○-3 토지 일부)는 산지전용허가를 받아 2017. 10. 15. 이미 진입도로 공사가 완료되어 실질적으로 산지전용이 이루어진 것으로 보아야 할 것이다. 또 이 사건 산○○-3토지 소유자 자신이 진입도로 공사를 시공하였고, 토지소유(산○○-3토지의 1/2지분)를 2019. 11. 13. 재취득하여 이 사건 산○○-3 토지소유자로부터 토지사용 승낙을 구하는 것은 의미가 없다고 보아야 할 것이다. 5) 「산지관리법 시행령」 제19조 제1항에 따르면 산지전용기간 연장허가를 신청하고자 할 경우 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하도록 되어 있고, 같은 법 시행규칙 제17조 제2항에서 농림축산식품부령으로 정하는 서류는 산지전용을 하려는 산지의 소유권 또는 사용·수익권을 증명할 수 있는 서류로 정하고 있다. 청구인이 제출한 부동산 매매계약서 특약사항에는 이 사건 산○○-3토지 소유자가 청구인에게 도로지분에 대한 사용권(도로공사)과 추후 등기권리(공동명의)를 부여한 서류라고 할 수 있다. 6) 따라서 청구인은 「산지관리법 시행령」 제19조 제1항에서 정하는 산지전용기간 연장허가신청 시 첨부하여야 할 서류를 갖추어 피청구인에게 연장허가신청을 하였다고 할 것임에도 피청구인은 단순히 형식적으로 판단하여 토지소유자의 토지사용승낙이 이루어지지 아니하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 이는 사실을 오인하여 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법·부당한 처분이라고 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 「산지관리법」제17조 제2항은 제14조에 따른 산지전용허가를 받거나 제15조에 따른 산지전용신고를 한 자가 제1항에 따른 산지전용기간 이내에 전용하려는 목적사업을 완료하지 못하여 그 기간을 연장할 필요가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 산림청장등으로부터 산지전용기간의 연장 허가를 받거나 산림청장 또는 시장·군수·구청장에게 산지전용기간의 변경신고를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 「산지관리법 시행령」제19조 제1항 본문은 법 제17조 제2항에 따라 산지전용기간의 연장허가를 받거나 산지전용기간의 변경신고를 하려는 자는 각각 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 산림청장등에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 그리고 「산지관리법 시행규칙」제17조 제2항은 영 제19조제1항 본문에서 “농림축산식품부령으로 정하는 서류”란 산지전용을 하려는 산지의 소유권 또는 사용·수익권을 증명할 수 있는 서류(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우에 한정한다)를 말한다고 규정하고 있다. 2) 위와 같이 관련 법령에서 산지전용기간 연장 허가 시 제출해야하는 서류로 산지의 소유권 또는 사용·수익권을 증명할 수 있는 서류를 규정하고 있는 취지는 산지에 대한 소유권 또는 사용·수익할 수 있는 권원을 확보하였는지를 확인하기 위한 서류를 제출하여야 한다는 의미로 사료된다(법제처 2014. 8. 29. 회신 14-0454 해석례 참조). 또한 「민법」제264조에서는 공유자는 다른 공유자의 동의 없이 공유물을 처분하거나 변경하지 못한다고 규정하고 있는바, 이 사건 처분과 같이 산지에 다가구주택 건축 및 진입로 개설을 하는 경우는 산지에 대한 처분 또는 변경 행위에 해당하므로 공유 산지의 산지전용기간 연장 허가 시에는 해당 산지 공유자 전원의 동의가 있는지를 확인함이 타당할 것으로 사료된다(법제처 2015. 6. 29. 회신 15-0273 해석례 참조). 청구인은 청구인이 제출한 부동산매매계약서가 「산지관리법 시행규칙」제17조 제2항이 정한 산지의 소유권 또는 사용·수익권을 증명할 수 있는 서류라는 취지로 주장하나, 청구인이 이와 같은 산○○-3번지를 사용·수익할 수 있는 여부를 청구인이 연장허가 신청 당시 제출한 산○○번지 부동산매매계약서(사본)로 확인할 수 있는 지를 살펴보면, 1) 매매계약서만으로 산지에 대한 소유권 또는 사용·수익할 수 있는 권원을 확보하였는지를 확인하기 어려운 점, 2) 또한 이 사건 매매계약서는 쟁점이 되는 산지인 산○○-3번지가 아닌, 산○○번지의 매매계약서인 점, 3) 산○○-3번지 등기부 등본 상 소유자는 이 사건 처분 시 및 현 시점을 기준으로 볼 때, 청구외 ◇◇◇과 청구외 ◎◎◎으로 확인되는데(을 제5호증 등기부등본), 청구인이 주장하는 산○○번지 매매계약서(매도인 ◎◎◎, ○○○)의 특약사항을 살펴보더라도 현재 산○○-3번지 공유자로 등기된 자 전원이 산○○-3번지에 대한 사용·수익에 동의하는지 여부에 대한 의사는 전혀 확인되지 않는 점을 고려할 때, 산○○번지 토지매매계약서를 산○○-3번지 토지사용승낙서로 인정하지 않은 것이 위법·부당하다는 취지의 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법·타당한 처분이라 할 것이며 청구인의 주장은 이유가 없으므로, 위와 같은 사정을 고려하여 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산지관리법】 제17조(산지전용허가 등의 기간) ② 제14조에 따른 산지전용허가를 받거나 제15조에 따른 산지전용신고를 한 자가 제1항에 따른 산지전용기간 이내에 전용하려는 목적사업을 완료하지 못하여 그 기간을 연장할 필요가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 산림청장등으로부터 산지전용기간의 연장 허가를 받거나 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 산지전용기간의 변경신고를 하여야 한다. <개정 2012. 2. 22.> ③ 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따른 변경신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. <신설 2019. 12. 3.> ④ 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 제3항에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장을 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간(민원 처리 관련 법령에 따라 처리기간이 연장 또는 재연장된 경우에는 해당 처리기간을 말한다)이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다. <신설 2019. 12. 3.> [전문개정 2010. 5. 31.] 【산지관리법 시행령】 제19조(산지전용기간의 연장허가 등) ①법 제17조제2항에 따라 산지전용기간의 연장허가를 받거나 산지전용기간의 변경신고를 하려는 자는 각각 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 산림청장등에게 제출하여야 한다. 다만, 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 산지전용기간의 연장허가를 신청하지 못하거나 변경신고를 하지 못한 때에는 산지전용기간이 만료되기 전에 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서에 사유를 명시하여 제출하되, 산지전용기간이 만료된 후에는 산지전용기간의 연장허가를 받거나 변경신고가 수리될 때까지 산지전용을 할 수 없다. <개정 2005. 8. 5., 2008. 2. 29., 2010. 12. 7., 2012. 8. 22., 2013. 3. 23.> ②산림청장등은 제1항에 따른 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서를 제출받은 경우에 산지전용기간을 연장하거나 변경하는 것이 타당하다고 인정되는 경우에는 기존의 산지전용연장기간과 연장받으려는 기간을 모두 합산하여 최초의 산지전용기간을 초과하지 아니하는 범위에서 산지전용기간의 연장허가를 하거나 변경신고를 수리하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 최초의 산지전용기간을 초과하여 산지전용기간을 연장할 수 있다. <개정 2005. 8. 5., 2007. 7. 27., 2009. 4. 20., 2010. 12. 7., 2012. 8. 22., 2014. 9. 24.> 1. 삭제 <2010. 12. 7.> 2. 삭제 <2010. 12. 7.> 3. 다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지전용신고가 의제되는 행정처분의 경우로서 해당 법률에서 행정처분 기간의 연장을 달리 정한 경우 4. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하여 연장기간에 사업을 완료할 수 없는 경우 가. 천재지변 나. 일시적 경영악화 또는 자금부족, 그 밖에 부득이한 사유가 있다고 산림청장등이 인정하는 경우 ③제2항의 규정에 따라 산지전용기간의 연장허가를 하는 경우에는 농림축산식품부령이 정하는 산지전용허가증을 신청인에게 교부하여야 한다. 다만, 신청인 또는 신고인이 법 제38조의 규정에 따라 복구비를 미리 예치하여야 하는 때에는 그 예치사실을 확인한 후 연장허가를 하거나 변경신고를 수리하여야 한다. <신설 2005. 8. 5., 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.> 【산지관리법 시행규칙】 제17조(산지전용기간의 연장허가 등) ①영 제19조제1항의 규정에 의한 산지전용기간연장허가신청서는 별지 제8호서식에 의하고, 산지전용변경신고서는 별지 제7호서식에 의한다. <개정 2013. 1. 23.> ②영 제19조제1항 본문에서 “농림축산식품부령으로 정하는 서류”란 산지전용을 하려는 산지의 소유권 또는 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우에 한정한다)를 말한다. <개정 2006. 6. 30., 2008. 3. 3., 2012. 10. 26., 2013. 1. 23., 2013. 3. 23.> ③ 제1항에 따른 신청서나 신고서 제출 시 관할청은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 토지 등기사항증명서(신청인이나 신고인이 토지의 소유자인 경우만 해당한다)를 확인하여야 한다. <개정 2009. 4. 20., 2013. 1. 23.> ④영 제19조제3항 본문에 따른 산지전용허가증은 별지 제5호서식에 의한다. <개정 2006. 6. 30., 2011. 1. 5.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 행정심판 청구서, 답변서, 처분서 등의 기재 내용을 종합하면, 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 양평군 옥천면 ○○리 산○○의 소유자이고, 이 사건 신청 토지 중 산○○○, 산○○-3 토지는 산○○토지에 인접한 토지이며, 그 소유 관계는 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025655"></img> (1) 산○○○번지 소유관계 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025657"></img> (2) 산○○-3번지 소유관계 나) 청구인은 2017. 6. 13. 피청구인으로부터 이 사건 토지에 다가구주택 건축 및 진입로 개설목적으로 이 사건 신청 토지에 대하여 산지전용허가(허가기간 2017. 6. 13. ~ 2020. 6. 12.)를 받았다. 다) 청구인은 2020. 5. 18. 피청구인에게 나)항의 산지전용허가 기간연장 허가신청(연장기간 : 2020. 6. 13. ~ 2023. 6. 12.)을 하였는데, 신청서와 함께 이 사건 신청 토지 중 산○○번지에 대한 매매계약서 및 확인서를 첨부하였는데, 매매계약서는 청구인이 매도인인 ◎◎◎, ○○○으로부터 산○○번지를 매수하기로 하는 내용으로, 특약사항에 다음과 같이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025653"></img> ◎◎◎이 2007. 4. 11. 작성한 확인서에는 ‘경기도 양평군 옥천면 ○○리 산○○ 임야 543평을 ◎◎◎에게 매도함에 있어 도로진입부분 41평은 잔금시(2007. 2. 26. )완불하였으므로 도로 준공 분할 시 즉시 ◎◎◎은 등기이전하기로 한다. ’라고 기재되어 있다. 라) 피청구인은 같은 해 5. 25. 청구인에게 다음과 같이 경기도 양평군 옥천면 ○○리 산○○-3번지에 대한 토지사용승낙서 등을 보완할 것을 통지하고, 같은 해 6. 12., 6. 25. 및 7. 14.에 청구인에게 토지사용승낙서(산○○-3) 보완촉구 및 보완제출기간 연장통지를 하였다. 마) 피청구인은 2020. 8. 18. 청구인에게 보완서류 미제출을 이유로 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. 바) 한편, 현재 청구인은 2020. 10. 14. 서울동부지방법원에 ◎◎◎을 상대로 원상회복 등 소송을 제기하여 사건 계속 중이다(사건번호 2020가합◎◎◎). 2) 「산지관리법」 제17조 제2항에서는 ‘제14조에 따른 산지전용허가를 받거나 제15조에 따른 산지전용신고를 한 자가 제1항에 따른 산지전용기간 이내에 전용하려는 목적사업을 완료하지 못하여 그 기간을 연장할 필요가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 산림청장등으로부터 산지전용기간의 연장 허가를 받거나 산림청장 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 산지전용기간의 변경신고를 하여야 한다.’고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제19조 제1항에서는 ‘법 제17조제2항에 따라 산지전용기간의 연장허가를 받거나 산지전용기간의 변경신고를 하려는 자는 각각 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 산림청장등에게 제출하여야 한다. 다만, 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 산지전용기간의 연장허가를 신청하지 못하거나 변경신고를 하지 못한 때에는 산지전용기간이 만료되기 전에 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서에 사유를 명시하여 제출하되, 산지전용기간이 만료된 후에는 산지전용기간의 연장허가를 받거나 변경신고가 수리될 때까지 산지전용을 할 수 없다.’고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제17조 제2항에서는 ‘영 제19조제1항 본문에서 “농림축산식품부령으로 정하는 서류”란 산지전용을 하려는 산지의 소유권 또는 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우에 한정한다)를 말한다.’고 규정하고 있다. 현재 이 사건 신청 토지 중 산○○○번지는 청구 외 김인자 소유이고, 산○○-3번지는 ◇◇◇과 ◎◎◎이 각 1/2지분씩 공동소유하고 있다. 따라서 청구인은 「산지관리법」 제17조 제2항에 따라 기간연장허가를 받기 위해서는 같은 법 시행령 제19조 제1항, 같은 법 시행규칙 제17조 제2항에 따라 산지의 소유권 또는 사용·수익권을 증명할 수 있는 서류를 제출하여야 한다. 청구인은 청구인이 이 사건 신청 토지 중 산○○번지를 ◎◎◎으로부터 매수할 당시 산○○번지의 진입도로를 개설할 목적으로 이 사건 신청토지 중 산○○○번지 및 산○○-3번지 중 135㎡를 함께 매입하면서 진입도로부지의 매매대금은 산○○번지 매매대금과 함께 선지급하고, 도로개설 공사를 마친 후 도로부분에 대한 1/2지분에 대한 소유권이전등기를 받기로 하였으므로 청구인은 이 사건 신청토지인 산○○-3을 사용·수익할 권리가 있고, 소유자인 ◎◎◎은 청구인에게 산○○-3번지에 대한 1/2지분에 대한 소유권이전등기의무가 있으므로 청구인의 사용·수익에 항변할 수 없다는 취지로 주장하므로 살펴본다. 청구인의 주장대로 청구인이 이 사건 산○○번지를 청구 외 ◎◎◎으로부터 매입할 당시 이 사건 산○○○번지 및 산○○-3번지의 일부를 진입도로 명목으로 함께 매입하고 그 대금을 선지급하였다고 하더라도, 청구인은 아직 산○○-3번지의 소유자는 아니라고 할 것이고 따라서 이를 사용·수익할 수 있는 권리가 있음을 입증할 책임이 있다고 할 것이다. 그런데, 현재 청구인은 청구 외 ◎◎◎을 상대로 이 사건 신청 토지 산○○-3번지 진입도로 부분에 대한 소유권이전등기절차 이행청구 및 사용승낙 의사표시 청구 소송을 진행 중이고, ◎◎◎은 이에 대해 다투고 있는바, ◎◎◎이 산214-3번지에 대하여 청구인의 사용·수익을 수인하여야 할 의무가 있는지 불분명하다고 할 것이다. 또한 청구인이 이 사건 산○○번지를 청구 외 ◎◎◎으로부터 매입한 것은 2007. 2. 26.경인데, 이 사건 산○○-3번지는 그 당시에도 ◎◎◎, ○○○이 각 1/2지분씩 공동소유하고 있었고, 현재는 ◎◎◎, ◇◇◇이 1/2지분씩 공동소유하고 있는바, 설령 ◎◎◎이 청구인에게 이 사건 산○○-3번지 중 산○○번지 진입도로로 사용될 특정 토지에 대하여 매도하기로 하였다고 하더라도 1/2 지분권자에 불과한바, 그 이행이 가능한지에 대해 다툼이 있을 수 있다고 할 것이다. 따라서 청구인의 이 부분 주장은 이유 없고, 그 외 청구인에게 이 사건 신청 토지 중 산○○-3번지를 사용·수익할 권리가 있다는 점에 대한 증명이 없으므로 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.