산지전용기간연장허가신청 불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2014. 9. 29. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○ 임야 3,306㎡(이하 ‘이 사건 전용허가지’라고 한다)에 대하여 개발행위허가와 산지전용허가가 의제되는 공장신설승인을 득하였는데, 승인시 산지전용허가기간은 공장설립승인일로부터 2년으로 정하여져 있었다. 청구인은 2017. 9. 28. 위 전용허가지의 전용허가 기간을 2018. 9. 28.까지 재연장하기 위하여 피청구인에게 산지전용기간 연장허가신청서를 제출하였으나, 피청구인은 2017. 10. 11. 청구인이 공사중지 및 조치명령을 이행하지 아니하였고, 산지전용허가 협의조건에 따라 분묘의 중심점으로부터 5미터 안에 산지전용예정지가 편입되지 않아야 하며, 연고자의 동의가 있는 묘지를 이장할 경우 착공 전에 시행하고 발견되지 않은 분묘가 있을 경우 즉시 공사를 중지한 후 「장사 등에 관한 법률」에 따른 절차를 이행하여야 함에도 무단으로 묘지를 이장하는 등 협의조건을 위반하였으며, 전용허가지에 대하여 민사소송(분묘철거소송) 및 묘지훼손에 따른 경찰수사가 진행 중이라는 이유로 연장허가 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○○, ○○번지에 공장신축허가를 득하여 사업을 진행하던 중 불법묘지 3기가 발견되어 이에 관한 철거소송을 진행 중이다. 그런데 피청구인 산림농지과 담당 공무원이 일방적으로 묘지주라고 주장하는 자들의 말만 믿고 산지전용 연장허가신청을 불허가하여 청구인은 부도 위험에 처해 있다. 2) 불법 분묘에 관하여는 ○○○지방법원 ○○지원 2017가단○○○○○ 사건에서 철거소송이 진행 중이며, 이 과정에서 분묘의 주인이라고 주장하는 자들이 분묘의 실제 주인임을 증명하는 증거도 뚜렷이 제출하지 못하고, 분묘기지권의 인정여부도 불확실하게 진행되고 있음에도 ○○시청 담당 공무원은 분묘의 주인이라고 주장하는 자들의 주장만 믿고 산지전용 연장허가신청을 불허가 하였는바, 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 청구인은 2014. 9. 29. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○○ 외 1필지에 공장 부지조성 목적으로 공장신설승인에 따른 산지전용협의를 득하고, 산지전용기간이 2017. 9. 28. 만료되어 같은 날 산지전용기간 연장허가를 신청하였다. 이 사건 신청지는 공장신설승인 신청 당시 전용지 내 묘지가 ‘없음’으로 승인되었고, 공사 진행 중에 묘지가 발견되어 피청구인으로부터 공사 중지 명령을 받았음에도 2회에 걸쳐 묘지를 훼손하는 등 공사 중지 및 조치명령을 미이행 하였으며, 산지전용허가 협의조건인 ‘분묘의 중심점으로부터 5미터 안에 산지가 산지전용예정지에 편입되지 않아야 하며, 연고자의 동의가 있는 묘지를 이장할 경우 착공 전에 시행하고, 발견되지 않은 분묘가 있을 경우 즉시 공사를 중지한 후 장사 등에 관한 법률에 의한 개장(허가, 신고)절차를 이행’하여야 하나, 무단으로 묘지를 이장하는 등 산지전용허가협의조건 및 공사 중지 등 조치명령 미이행으로 산지관리법 제20조 산지전용허가 취소사유에 해당하며, 산지전용기간의 연장허가를 받기 위해서는 전용기간 만료 10일 전에 연장허가신청서를 제출하여야 하나, 청구인은 허가 만료일인 2017. 9. 28. 신청서를 제출하였다. 아울러 허가 신청자가 허가를 받은 후 지체 없이 산지전용의 목적사업 시행이 가능하여야 하나, 동 신청지에 대하여 민사소송(분묘철거소송) 및 묘지훼손에 따른 경찰수사가 진행되어 지체 없이 목적사업의 시행이 어려우므로 산지관리법 제17조 및 같은 법 시행령 제19조 규정에 의거 연장허가를 불허하였다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【산지관리법】 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> ② 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. <개정 2012.2.22.> ③ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. <개정 2012.2.22.> [전문개정 2010.5.31.] 제17조(산지전용허가 등의 기간) ① 제14조에 따른 산지전용허가 또는 제15조에 따른 산지전용신고에 의하여 대상 시설물을 설치하는 기간 등 산지전용기간은 다음 각 호와 같다. 다만, 산지전용허가를 받거나 산지전용신고를 하려는 자가 산지 소유자가 아닌 경우의 산지전용기간은 그 산지를 사용·수익할 수 있는 기간을 초과할 수 없다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> 1. 산지전용허가의 경우: 산지전용면적 및 전용을 하려는 목적사업을 고려하여 10년의 범위에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 산림청장등이 허가하는 기간. 다만, 다른 법령에서 목적사업의 시행에 필요한 기간을 정한 경우에는 그 기간을 허가기간으로 할 수 있다. 2. 산지전용신고의 경우: 산지전용면적 및 전용을 하려는 목적사업을 고려하여 10년의 범위에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 신고하는 기간. 다만, 다른 법령에서 목적사업의 시행에 필요한 기간을 정한 경우에는 그 기간을 산지전용기간으로 신고할 수 있다. ② 제14조에 따른 산지전용허가를 받거나 제15조에 따른 산지전용신고를 한 자가 제1항에 따른 산지전용기간 이내에 전용하려는 목적사업을 완료하지 못하여 그 기간을 연장할 필요가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 산림청장등으로부터 산지전용기간의 연장 허가를 받거나 산림청장 또는 시장·군수·구청장에게 산지전용기간의 변경신고를 하여야 한다. <개정 2012.2.22.> 제20조(산지전용허가의 취소 등) ①산림청장등은 제14조에 따른 산지전용허가 또는 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가를 받거나 제15조에 따른 산지전용신고 또는 제15조의2제2항에 따른 산지일시사용신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 허가를 취소하거나 목적사업의 중지, 시설물의 철거, 산지로의 복구, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 경우에는 그 허가를 취소하거나 목적사업의 중지 등을 명하여야 한다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고를 한 경우 2. 허가의 목적 또는 조건을 위반하거나 허가 또는 신고 없이 사업계획이나 사업규모를 변경하는 경우 3. 제19조에 따른 대체산림자원조성비를 내지 아니하였거나 제38조에 따른 복구비를 예치하지 아니한 경우(제37조제4항에 따른 줄어든 복구비 예치금을 다시 예치하지 아니한 경우를 포함한다) 4. 제37조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 필요한 조치 명령에 따른 재해 방지 또는 복구를 위한 명령을 이행하지 아니한 경우 5. 허가를 받은 자가 각 호 외의 부분 본문·단서에 따른 목적사업의 중지 등의 조치명령을 위반한 경우 6. 허가를 받은 자가 허가취소를 요청하거나 신고를 한 자가 신고를 철회하는 경우 ② 산림청장등은 다른 법률에 따라 산지전용허가·산지일시사용허가 또는 산지전용신고·산지일시사용신고가 의제되는 행정처분을 받은 자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 산지전용 또는 산지일시사용의 중지를 명할 수 있다. <신설 2012.2.22.> [전문개정 2010.5.31.] 【산지관리법 시행령】 제19조(산지전용기간의 연장허가 등) ①법 제17조제2항에 따라 산지전용기간의 연장허가를 받거나 산지전용기간의 변경신고를 하려는 자는 각각 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 산림청장등에게 제출하여야 한다. 다만, 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 산지전용기간의 연장허가를 신청하지 못하거나 변경신고를 하지 못한 때에는 산지전용기간이 만료되기 전에 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서에 사유를 명시하여 제출하되, 산지전용기간이 만료된 후에는 산지전용기간의 연장허가를 받거나 변경신고가 수리될 때까지 산지전용을 할 수 없다. <개정 2005.8.5., 2008.2.29., 2010.12.7., 2012.8.22., 2013.3.23.> ②산림청장등은 제1항에 따른 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서를 제출받은 경우에 산지전용기간을 연장하거나 변경하는 것이 타당하다고 인정되는 경우에는 기존의 산지전용연장기간과 연장받으려는 기간을 모두 합산하여 최초의 산지전용기간을 초과하지 아니하는 범위에서 산지전용기간의 연장허가를 하거나 변경신고를 수리하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 최초의 산지전용기간을 초과하여 산지전용기간을 연장할 수 있다. <개정 2005.8.5., 2007.7.27., 2009.4.20., 2010.12.7., 2012.8.22., 2014.9.24.> 1. 삭제 <2010.12.7.> 2. 삭제 <2010.12.7.> 3. 다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지전용신고가 의제되는 행정처분의 경우로서 해당 법률에서 행정처분 기간의 연장을 달리 정한 경우 4. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하여 연장기간에 사업을 완료할 수 없는 경우 가. 천재지변 나. 일시적 경영악화 또는 자금부족, 그 밖에 부득이한 사유가 있다고 산림청장등이 인정하는 경우 ③제2항의 규정에 따라 산지전용기간의 연장허가를 하는 경우에는 농림축산식품부령이 정하는 산지전용허가증을 신청인에게 교부하여야 한다. 다만, 신청인 또는 신고인이 법 제38조의 규정에 따라 복구비를 미리 예치하여야 하는 때에는 그 예치사실을 확인한 후 연장허가를 하거나 변경신고를 수리하여야 한다. <신설 2005.8.5., 2008.2.29., 2013.3.23.> 【산지관리법 시행규칙】 제17조(산지전용기간의 연장허가 등) ①영 제19조제1항의 규정에 의한 산지전용기간연장허가신청서는 별지 제8호서식에 의하고, 산지전용변경신고서는 별지 제7호서식에 의한다. <개정 2013.1.23.> ②영 제19조제1항 본문에서 "농림축산식품부령으로 정하는 서류"란 산지전용을 하려는 산지의 소유권 또는 사용·수익권을 증명할 수 있는 서류(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우에 한정한다)를 말한다. <개정 2006.6.30., 2008.3.3., 2012.10.26., 2013.1.23., 2013.3.23.> ③ 제1항에 따른 신청서나 신고서 제출 시 관할청은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 토지 등기사항증명서(신청인이나 신고인이 토지의 소유자인 경우만 해당한다)를 확인하여야 한다. <개정 2009.4.20., 2013.1.23.> ④영 제19조제3항 본문에 따른 산지전용허가증은 별지 제5호서식에 의한다. <개정 2006.6.30., 2011.1.5.> 나. 판 단 1) 인정사실 공장신설승인 알림, 산지전용협의 의견회신, 산지전용기간 연장허가통보, 산지전용지 공사중지 및 조치명령 통보, 조치명령 이행촉구, 각 산지전용지 중간복구명령 통보, 현장사진, 산지전용기간 연장허가신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2014. 9. 29. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○ 임야 3,306㎡에 대하여 개발행위허가와 산지전용허가가 의제되는 공장신설승인을 득하였는데, 승인시 산지전용허가기간은 공장설립 승인일로부터 2년으로 정하여져 있었다. 나) 청구인은 2016. 9. 28. 피청구인에게 산지전용기간의 연장허가를 신청하였고, 피청구인은 2016. 10. 6. 청구인에게 허가기간을 2017. 9. 28.까지로 연장하여 주었다. 다) 피청구인은 청구인이 조상묘 주변을 허가 없이 훼손하였다는 진정민원을 접수받고, 2017. 2. 22. 청구인에게 산지전용행위를 중지하고 피해방지시설을 설치할 것 등을 요구하는 공사중지 및 조치명령통지를 하였고, 청구인이 이를 이행하지 아니하자 2017. 3. 6. 및 같은 달 30. 공사중지 및 조치명령 이행촉구를 하였다. 라) 피청구인은 2017. 7. 25. 위 전용허가지의 현장 점검 결과 토사유실로 도로변에 토사가 쌓여 차량통행에 불편을 초래하고, 허가지 내 묘지 절개부분이 노출되어 묘지유실 우려가 있다는 이유로 청구인에게 조치명령을 통보하였다. 마) 청구인은 2017. 9. 28. 위 전용허가지의 전용허가 기간을 2018. 9. 28.까지 재연장하기 위하여 피청구인에게 산지전용기간 연장허가신청서를 제출하였으나, 피청구인은 2017. 10. 11. 청구인이 공사중지 및 조치명령을 이행하지 아니하였고, 산지전용허가 협의조건에 따라 분묘의 중심점으로부터 5미터 안에 산지전용예정지가 편입되지 않아야 하며, 연고자의 동의가 있는 묘지를 이장할 경우 착공전에 시행하고 발견되지 않은 분묘가 있을 경우 즉시 공사를 중지한 후 「장사 등에 관한 법률」에 따른 절차를 이행하여야 함에도 무단으로 묘지를 이장하는 등 협의조건을 위반하였으며, 전용허가지에 대하여 민사소송(분묘철거소송) 및 묘지훼손에 따른 경찰수사가 진행 중이라는 이유로 연장허가 불허가처분을 하였다. 2) 「산지관리법」 제17조 및 같은 법 시행령 제19조에 의하면, 산지전용허가기간은 산지전용면적 및 전용을 하려는 목적사업을 고려하여 10년의 범위에서 정할 수 있고, 전용허가 기간 이내에 전용하려는 목적사업을 완료하지 못하여 그 기간을 연장할 필요가 있는 경우에는 산지전용기간의 연장허가를 받아야 한다. 산지전용기간의 연장허가는 산지전용기간 연장허가신청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 산림청장 등에게 제출하여야 하나, 다만 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 산지전용기간의 연장허가를 신청하지 못한 때에는 산지전용기간이 만료되기 전에 산지전용기간 연장허가신청서에 사유를 명시하여 제출하되, 산지전용기간이 만료된 후에는 산지전용기간의 연장허가를 받을 때까지 산지전용을 할 수 없다. 산림청장 등은 산지전용기간 연장허가신청서를 제출받은 경우에 산지전용기간을 연장하거나 변경하는 것이 타당하다고 인정되는 경우에는 기존의 산지전용연장기간과 연장받으려는 기간을 모두 합산하여 최초의 산지전용기간을 초과하지 아니하는 범위에서 산지전용기간의 연장허가를 하거나 변경신고를 수리하여야 한다. 3) 청구인은 피청구인이 이 사건 허가지상 분묘의 주인이라고 주장하는 자들이 실제 주인인지 여부를 증명하지 못하고 있음에도 피청구인이 이들의 주장만 믿고 이 사건 처분을 하였으므로 위법한 처분이라고 주장한다. 살피건대, 청구인이 최초 산지전용허가가 의제되는 공장신설승인을 받은 시기가 2014. 9. 29.이고, 허가면적이 3,306㎡인 점에서 보면 청구인들이 신청당시 전용지 내에 분묘 6기가 설치되어 있는 사실을 전혀 알지 못하였다고 할 수 없는 점, 산지전용허가 협의조건이 분묘의 중심점으로부터 5m이내에 산지전용예정지가 편입되지 않아야 하는 것인 점, 청구인이 2016. 9. 29.경 전용기간연장승인을 받았음에도 불구하고 분묘에 관한 소송은 2017. 4. 19.경에 이르러 제기하여 전용허가조건을 준수할 의지가 부족한 것으로 보이는 점, 청구인이 무단으로 분묘를 철거한 것이 사실인 점, 산지를 훼손하는 과정에서 발생한 민원들과 그에 대한 피청구인의 조치명령을 제대로 이행하지 않은 점, 상당한 기간 동안 청구인의 공장신설은 중단될 것으로 보이는 점, 산지전용허가기간의 연장허가기간을 도과한 점에 비추어 보면 이 사건 처분은 적법하고, 이에 반하는 청구인의 주장은 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.