산지전용 변경허가신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구외 ○○○ 등 4인은 2005. 6. 7. ○○시 ○○면 ○○리 ○○-00번지 외 2필지(이하‘이 사건 토지’라 한다)상에 4건(주택 3건, 음식점 1건)의 산지전용허가를 받았다. 청구인은 2014. 3. 24. 양도·양수를 원인으로 하여 피청구인에게 산지전용 변경허가를 신청하였으나 피청구인은 산지전용허가 양도·양수 계약서 및 진출입로 사용승낙서 미제출을 이유로 반려하였다. 한편, 이 사건 산지전용허가지의 진출입로는 ○○리 ○○-00, 00번지(이하‘이 사건 도로부지’라 한다)인데 2005. 6. 7. 산지전용허가 당시 ○○○ 등 4인은 전 토지소유자 박○○로부터 진출입로 사용승낙을 받았으나, 2005. 12. 19. 진출입로 토지소유권이 현재의 토지소유자 김○○에게 이전된 후 청구인은 현재의 토지소유자로부터 진출입로 사용승낙을 받지 못하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2011. 8월경 ○○면 ○○리 ○○-12, 16, 17, 18, 19, 20번지 임야 총 4,572㎡를 매입하고 기 허가된 산지전용허가 명의를 청구인으로 변경하고자 하였으나 기 제출했던 도로사용승낙서를 현재의 소유자에게 다시 받아서 제출하라는 보완요구에 따라 명의변경을 하지 못하고 있던 중, 2013. 12. 5. ○○면 ○○리 ○○-12 976㎡에 대한 산지전용허가 복구준공을 받아 건물을 신축하면서 2014. 3. 24. 나머지 3건에 대한 산지전용 변경허가 신청서를 제출하였으나 피청구인은 2014. 5. 27. 동일한 사유로 반려처분을 하였다. 2) 청구인이 2011. 8월경 이 사건 토지를 매입할 당시 ○○리 ○○-17번지는 소로3류 계획도로로 ○○로와 연결되도록 고시되어 있었으나 2013년 초 계획이 변경되어 ○○로와 연결되는 계획도로가 취소되고 또한 계획도로가 청구인의 토지인 ○○리 ○○-34번지를 통과하도록 변경되어 청구인의 재산권이 침해되었다. 또한 2012. 2월 경계측량을 하는 과정에서 기 허가받은 산지전용허가지에 제3자의 산소가 있는 것이 발견된 바, 산지전용허가를 변경해야 하는 사유를 피청구인이 제공하였다. 3) 청구인은 기 허가받은 4건 중 ○○리 ○○-12 976㎡에 대하여 2013. 12. 5. 피청구인으로부터 복구준공을 받아 건축을 완료하고 사용승인을 준비 중에 있는 바, 산지전용허가에 대하여 피청구인이 복구준공을 하였다는 것은 도로를 포함하여 개발행위 자체에 아무런 문제가 없다는 것을 의미하는 것이므로 이 사건 처분은 위법·부당하다. 4) 이 사건 진출입로는 당초 산지전용허가 신청 시 이미 사용승낙을 받았으며 현재 불특정 다수인이 사용하고 있는 도로이다. 인근의 교회는 이 사건 도로부지를 40여년전부터 사용해 왔으며 ○○리 ○○번지의 주택도 이 사건 도로부지를 진출입로로 사용하고 있으므로 새로이 도로사용승낙을 받으라는 피청구인의 주장은 위법·부당하다. 5) 국토교통부는 질의·회신에서 도시계획예정도로도 건축법상의 도로에 해당하므로 건축이 가능하다고 회신하였다. 토지이용계획확인서에 따르면 도시계획예정도로가 청구인의 토지에 접해 있으므로 도로사용승낙서를 요구한 이 사건 처분은 위법하다. 6) 피청구인은 2회에 걸쳐 청구인에게 보완요구를 하였다고 주장하나, 청구인은 문서는 물론 통신으로도 통보받은 사실이 없으며, 이 사건 처분서도 2014. 5. 27. 청구인의 산지전용 변경허가 업무의 대리인을 통하여 수령하였다. 따라서 피청구인은 청구인에게 2회에 걸쳐 보완요구를 하였다는 근거서류를 제시하여야 한다. 7) 이 사건 처분은 이 사건 진출입로의 소유자가 부당한 이득을 취하기 위하여 민원을 제기함에 따라 한 것이다. 이 사건 토지 부근은 외국인 투자산업단지로써 해외바이어의 방문이 빈번하여 청구인은 외국인전용 숙박시설을 신축하고자 이 사건 토지를 구입하였으나 이 사건 처분으로 인하여 건축계획이 약 3년간 진척되지 못하는 등 피해를 입고 있다. 청구인은 단지 이미 허가받은 산지전용허가에 대하여 수허가자 명의를 전 토지소유자들로부터 청구인으로 변경하려는 것뿐인데 별도의 도로사용 승낙서를 요구하는 것은 이 사건 도로부지의 소유자만을 의식한 편파적인 처분이고, 또한 산소가 물려있는 이 사건 토지에 산지전용을 허가한 잘못이 피청구인에게 있으므로 이 사건 처분을 취소하고 산지전용 변경허가를 하여야 하며, 청구인의 재산권을 침해한 도시계획예정도로를 변경전의 상태로 되돌려야 한다. 나. 피청구인 주장 1) ○○시 ○○면 ○○리 ○○-12, 17, 18번지는 ○○○, ○○○, ○○○, ○○○가 주택 및 음식점 건축목적으로 산지전용허가 4건을 신청하면서, 진출입로 사용에 대하여는 당시 소유자 박○○로부터 도로사용 승낙을 받아 2005. 6. 7. 산지전용허가를 받은 토지이다. 청구인은 2014. 3. 24. 산지전용 변경허가(명의 및 부지면적 변경)를 신청하였는데 진출입로의 소유자가 2005. 12. 19. 박○○에서 김○○로 변경되었기에 피청구인은 산지전용허가 양도·양수계약서와 함께 김○○의 도로사용 승낙서를 제출하도록 보완을 요구하였으나 청구인이 제출하지 않음에 따라 이 사건 처분을 한 것이다. 2) 산지전용허가지 복구준공검사가 처리된 ○○면 ○○리 ○○-12번지는 산지관리법 제42조제1항 및 같은 법 시행규칙 제42조의 규정에 따라 목적사업인 근린생활시설(음식점)이 완료되었기에 2013. 12. 5. 복구준공검사 처리된 것이고, 진출입로 부지는 토지소유자가 변경되었으므로 청구인은 변경된 토지소유자에게 다시 도로사용 승낙을 받아야 하는 것이다. 「산지관리법 시행규칙」 제10조제4항에서 산지전용허가를 받은 자의 명의변경은 산지전용변경 신고대상이라고 규정하고 있으며, 그 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 제출하도록 규정하고 있다. 또한 법제처의 법령해석례(안건번호 06-0319)는‘산지전용허가와 실제적인 산지의 사용·수익권은 별개이고 산지전용허가권을 양수하였다고 하여 양수인이 관련산지의 사용·수익권을 자동으로 승계한다고 볼 수는 없으므로 양수인은 관련산지에 대한 사용·수익권 취득사실을 증명하는 별도의 약정·계약이 필요하다’라고 해석하고 있다. 3) 청구인은 분묘가 있는 토지에 대한 산지전용허가가 부당하다고 주장한다. 「산지관리법 시행규칙」 제10조제2항제5호에서 산지전용을 하고자 하는 자는 측량업자 등이 신청지의 현황을 측량한 산지전용예정지 실측도를 작성하여 제출하여야 한다고 규정하고 있으며, 이에 따라 신청인이 2005. 6. 7. 제출한 부근지적 및 현황측량도상에는 분묘가 부지밖에 표시되어 있었다. 그러므로 분묘에 대한 문제는 신청자의 잘못이지 피청구인이 부당하게 처리한 것이 아니다. 4) 청구인은 피청구인이 보완을 요구한 근거서류를 제시할 것을 주장하는 바, 피청구인은 2014. 3. 24. 청구인의 대리인 △△측량설계사무소 ○○○에게 유선상으로 보완을 요구하였으며 2014. 5. 1. 건축녹지과-8267호로 보완촉구 알림 공문을 청구인의 대리인에게 전달하였다. 5) 청구인은 또한 ○○지구 지구단위계획구역내 도로변경 사항에 대하여 당초 계획대로 되돌려야 한다고 주장하나, ○○시 ○○리 ○○-17번지 일원에 대한 ○○지구 지구단위계획은 ○○시 고시 제2001-114호(2001.3.22.)로 취락지구 개발계획이 수립되어 소로 3-13호선을 포함한 도시계획도로 등이 결정된 것이고, 또한 ○○지구 내 해당도로에 대한 도시관리계획 결정(변경)은 2011~2012년 ○○시 도시관리계획 재정비시 3차에 걸쳐 주민공람(○○시 공고 제2011-75호(2011.1.14.), 제2011-1361호(2011.9.15.), 제2011-1736호(2011.11.28.))을 완료하고 ○○시 도시계획위원회 심의를 거치는 등 관련법령에 따른 적법한 절차를 거쳐 ○○시 고시 제2012-179호(2012.6.14.)로 결정(변경)된 것이다. 6) 청구인은 도로사용 승낙에 대한 보완요구가 부당하다고 주장하나, 현황도로의 지목이 도로인 경우에는 대중의 통행에 이용되므로 공도로 볼 수 있으나 지목이 도로가 아니라면 현황도로는 사유재산이므로 현황도로를 진출입로로 사용하려면 토지소유자의 동의를 받아야 할 것이고, 또한 청구인이 진출입로로 사용하려는 토지는 소유권이 변경되었으므로 현재의 토지소유자에게 사용승낙을 받아야 한다. 따라서 피청구인이 도로사용 승낙서 및 청구인과 당초 수허가자 사이에 작성한 양도·양수계약서를 제출하도록 보완을 요구하였음에도 청구인이 이를 제출하지 않았으므로 이 사건 처분은 적법·타당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산지관리법】[시행 2014.3.11.] [법률 제12412호, 2014.3.11., 타법개정] 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> 제18조(산지전용허가기준 등) ① ~ ④ (생략) ⑤ 제1항에 따른 산지전용허가기준의 적용 범위와 산지의 면적에 관한 허가기준, 그 밖의 사업별·규모별 세부 기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. 다만, 지역여건상 산지의 보전을 위하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 범위에서 산지의 면적에 관한 허가기준을 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다.[전문개정 2010.5.31.] 【산지관리법 시행령】[시행 2014.3.11.] [대통령령 제25249호, 2014.3.11., 타법개정] 제15조(산지전용허가의 절차 및 심사) ① 법 제14조제1항에 따라 산지전용허가 또는 변경허가를 받거나 변경신고를 하려는 자는 신청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 다음 각 호의 구분에 따른 자에게 제출하여야 한다. <개정 2012.8.22., 2013.3.23.> 1. 산지면적이 200만제곱미터 이상(보전산지의 경우에는 100만제곱미터 이상)인 경우: 산림청장 2. 산지면적이 50만제곱미터 이상 200만제곱미터 미만(보전산지의 경우에는 3만제곱미터 이상 100만제곱미터 미만)인 경우 가. 산림청장 소관인 국유림의 산지인 경우: 산림청장 나. 산림청장 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지인 경우: 시·도지사 3. 산지면적이 50만제곱미터 미만(보전산지의 경우에는 3만제곱미터 미만)인 경우 가. 산림청장 소관인 국유림의 산지인 경우: 산림청장 나. 산림청장 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지인 경우: 시장·군수·구청장 ②산림청장등은 제1항에 따라 산지전용허가 또는 변경허가의 신청을 받거나 변경신고가 있는 때에는 허가·변경허가 또는 변경신고 대상 산지에 대하여 현지조사를 실시하고, 그 신청내용이 법 제18조의 허가기준에 적합한지 여부를 심사하여야 한다. 다만, 법 제18조의2에 따른 산지전용타당성조사를 받은 경우에는 현지조사를 아니하고 심사할 수 있다.<개정 2007.7.27., 2010.12.7., 2012.8.22.> ③산림청장등은 제2항에 따라 심사한 결과 산지전용허가 또는 변경허가를 하거나 변경신고를 수리하는 것이 타당하다고 인정되는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 허가·변경허가 또는 변경신고 구역의 경계를 표시하게 하고, 그 경계표시를 확인한 후 농림축산식품부령으로 정하는 산지전용허가증을 신청인에게 발급하거나 신고를 수리하여야 한다. 다만, 신청인이 법 제19조제1항에 따라 대체산림자원조성비를 미리 납부하여야 하거나 법 제38조제1항 본문에 따라 복구비를 미리 예치하여야 하는 경우에는 그 납부·예치사실을 확인한 후 산지전용허가증을 발급하거나 신고를 수리하여야 한다. <개정 2005.8.5., 2007.7.27., 2008.2.29., 2012.8.22., 2013.3.23.> 제20조(산지전용허가기준 등) ① ~ ⑤ (생략) ⑥법 제18조제5항 본문에 따른 산지전용허가기준의 적용범위와 사업별·규모별 세부기준은 별표 4와 같고, 산지의 면적에 관한 허가기준은 별표 4의2와 같다. <개정 2010.12.7.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541971"></img> 【산지관리법 시행규칙】[시행 2014.1.1.] [농림축산식품부령 제66호, 2013.12.31., 타법개정] 제10조(산지전용허가의 신청 등) ②영 제15조제1항에서 "농림축산식품부령으로 정하는 서류"란 다음 각 호의 서류를 말한다. 다만, 변경허가신청이나 변경신고를 하는 경우에는 그 변경사실을 증명할 수 있는 서류(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우만 해당한다)만 제출한다. 1. 사업계획서(산지전용의 목적, 사업기간, 산지전용을 하고자 하는 산지의 이용계획, 입목ㆍ죽의 벌채를 통한 이용 또는 처리 계획, 토사처리계획 및 피해방지계획 등이 포함되어야 한다) 1부 2. 법 제18조의2에 따른 산지전용타당성조사에 관한 결과서 1부. 이 경우 해당 결과서는 허가신청일 전 2년 이내에 완료된 산지전용타당성조사의 결과서를 말한다. 3. 산지전용을 하고자 하는 산지의 소유권 또는 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류 1부(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우에 한정하고, 사용ㆍ수익권을 증명할 수 있는 서류에는 사용ㆍ수익권의 범위 및 기간이 명시되어야 한다) 4. 산지전용예정지가 표시된 축척 2만5천분의 1 이상의 지적이 표시된 지형도(「토지이용규제 기본법」 제12조에 따라 국토이용정보체계에 지적이 표시된 지형도의 데이터베이스가 구축되어 있지 아니하거나 지형과 지적의 불일치로 지형도의 활용이 곤란한 경우에는 지적도) 1부 5. 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제44조제3항에 따른 측량업의 등록을 한 자 또는 같은 법 제58조에 따른 대한지적공사(이하 "측량업자등"이라 한다)가 측량한 축척 6천분의 1 내지 1천200분의 1의 산지전용예정지실측도 1부 6. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」 제30조제1항에 따른 기술2급 이상의 산림경영기술자가 조사ㆍ작성한 것으로서 다음 각 목의 요건을 갖춘 산림조사서 1부(수목이 있는 경우에 한정하고, 제4조제2항제4호에 따라 산림조사서를 제출한 경우와 660제곱미터 이하로 산지를 전용하려는 경우에는 제출하지 아니한다) 가. 임종ㆍ임상ㆍ수종ㆍ임령ㆍ평균수고ㆍ입목축적이 포함될 것 나. 산불발생ㆍ솎아베기ㆍ벌채 후 5년이 지나지 아니한 때에는 그 산불발생ㆍ솎아베기ㆍ벌채 전의 입목축적을 환산하여 조사ㆍ작성한 시점까지의 생장율을 반영한 입목축적이 포함될 것 다. 허가신청일 전 2년 이내에 조사ㆍ작성되었을 것 7. 복구대상산지의 종단도 및 횡단도와 복구공종ㆍ공법 및 겨냥도가 포함된 복구계획서 1부(복구하여야 할 산지가 있는 경우에 한한다) 8. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」 제30조제1항에 따른 산림공학기술자 또는 「국가기술자격법」에 따른 산림기사ㆍ토목기사ㆍ측량및지형공간정보기사 이상의 자격증 소지자가 조사ㆍ작성한 표고 및 평균경사도조사서(수치지형도를 이용하여 표고 및 평균경사도를 산출한 경우에는 원본이 저장된 디스크 등 저장장치를 포함한다) 1부. 다만, 제4조제2항제5호에 따라 평균경사도조사서를 제출하였거나 660제곱미터 이하로 산지를 전용하려는 경우에는 평균경사도조사서를 제출하지 아니한다. 9. 「농지법」 제49조에 따른 농지원부 사본 1부(신청인이나 신고인이 제7조제1호에 따른 농업인임을 증명하여야 하는 경우만 해당한다) ③ 제1항에 따른 신청서나 신고서 제출 시 산림청장, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장, 지방산림청장, 국유림관리소장, 국립수목원장, 국립산림품종관리센터장, 국립산림과학원장 또는 국립자연휴양림관리소장(이하 "관할청"이라 한다)은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 토지 등기사항증명서(신청인이나 신고인이 토지의 소유자인 경우만 해당한다) 및 축산업등록증(신청인이나 신고인이 농업인임을 증명하여야 하는 경우만 해당한다)을 확인하여야 한다. 다만, 신청인이 축산업등록증의 확인에 동의하지 아니하는 경우에는 그 사본을 첨부하도록 하여야 한다.<개정 2009.4.20., 2011.1.5., 2012.10.26., 2013.1.23.> ④법 제14조제1항 단서에서 "농림축산식품부령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 말한다.<개정 2005.8.24., 2006.6.30., 2007.7.27., 2008.3.3., 2008.7.16., 2011.1.5., 2012.10.26., 2013.3.23., 2013.10.31.> 1. 산지전용허가를 받은 자의 명의변경 2. 산지전용을 하려는 산지의 이용계획 및 토사처리계획 등 사업계획의 변경(건축물의 면적에 관한 것은 제외한다) 3. 산지전용면적의 축소 4. 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제78조에 따른 등록전환 시 측량오차를 바로잡기 위한 면적의 증감이나 경계의 변경 【건축법】[시행 2014.1.17.] [법률 제11921호, 2013.7.16., 일부개정] 제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2009.6.9., 2011.9.16., 2012.1.17., 2013.3.23., 2014.1.14.> 11. "도로"란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다. 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로 나. 건축허가 또는 신고 시에 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다) 또는 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 위치를 지정하여 공고한 도로 제44조(대지와 도로의 관계) ① 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로(자동차만의 통행에 사용되는 도로는 제외한다)에 접하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그러하지 아니하다. 1. 해당 건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우 2. 건축물의 주변에 대통령령으로 정하는 공지가 있는 경우 ② 건축물의 대지가 접하는 도로의 너비, 대지가 도로에 접하는 부분의 길이, 그 밖에 대지와 도로의 관계에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따른다. 제45조(도로의 지정·폐지 또는 변경) ① 허가권자는 제2조제1항제11호나목에 따라 도로의 위치를 지정·공고하려면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 이해관계인의 동의를 받지 아니하고 건축위원회의 심의를 거쳐 도로를 지정할 수 있다. <개정 2013.3.23.> 1. 허가권자가 이해관계인이 해외에 거주하는 등의 사유로 이해관계인의 동의를 받기가 곤란하다고 인정하는 경우 2. 주민이 오랫 동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 통로로서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 것인 경우 ② 허가권자는 제1항에 따라 지정한 도로를 폐지하거나 변경하려면 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다. 그 도로에 편입된 토지의 소유자, 건축주 등이 허가권자에게 제1항에 따라 지정된 도로의 폐지나 변경을 신청하는 경우에도 또한 같다. ③ 허가권자는 제1항과 제2항에 따라 도로를 지정하거나 변경하면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 도로관리대장에 이를 적어서 관리하여야 한다. <개정 2011.5.30., 2013.3.23.> 【○○시 건축 조례】[시행 2014.3.4.] [경기도○○시조례 제1185호, 2014.3.4., 일부개정] 제25조(도로의 지정)법 제45조제1항제2호에 따라 장기간 통행로로 이용하고 있는 사실상 통로라 함은 다음 각 호의 어느 하나와 같다. 다만, 사유지인 경우는 포장되어 사용중인 통로에 한정한다.(개정 2009.06.08., 2014.03.04.) 1. 현재 주민이 사용하고 있는 통로를 이용하여 건축허가(신고) 처리된 사실이 있는 경우 2. 현재 통로를 2가구 이상 주민이 사용하는 경우(별도의 진입통로가 없는 경우에 한정한다)(개정 2014.03.04.) 3. 현재 통로로 사용되는 복개하천·구거·제방·공원 내 도로 등 그 밖의 모든 통로(별도의 진입 통로가 없는 경우에 한정한다)(개정 2014.03.04.) 【사도법】[시행 2013.6.19.] [법률 제11690호, 2013.3.23., 타법개정] 제2조(정의)이 법에서 "사도"란 다음 각 호의 도로가 아닌 것으로서 그 도로에 연결되는 길을 말한다. 다만, 제3호 및 제4호의 도로는 「도로법」 제37조에 따라 시도(市道) 또는 군도(郡道) 이상에 적용되는 도로 구조를 갖춘 도로에 한정한다. 1. 「도로법」 제2조제1항제1호에 따른 도로 2. 「도로법」의 준용을 받는 도로 3. 「농어촌도로 정비법」 제2조제1항에 따른 농어촌도로 4. 「농어촌정비법」에 따라 설치된 도로[전문개정 2012.12.18.] 제4조(개설허가 등) ① 사도를 개설·개축(改築)·증축(增築) 또는 변경하려는 자는 특별자치시장, 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아야 한다. ② 제1항에 따른 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ③ 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 제1항에 따른 허가를 하여야 한다. 1. 개설하려는 사도가 제5조에 따른 기준에 맞지 아니한 경우 2. 허가를 신청한 자에게 해당 토지의 소유 또는 사용에 관한 권리가 없는 경우 3. 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한에 위배되는 경우 4. 해당 사도의 개설·개축·증축 또는 변경으로 인하여 주변에 거주하는 주민의 사생활 등 주거환경을 심각하게 침해하거나 사람의 통행에 위험을 가져올 것으로 인정되는 경우 ④ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 허가를 하였을 때에는 지체 없이 그 내용을 공보에 고시하고, 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 사도 관리대장에 그 내용을 기록하고 보관하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 허가에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. [전문개정 2012.12.18.] 【사도법 시행규칙】[시행 2014.1.1.] [국토교통부령 제54호, 2013.12.30., 타법개정] 제2조(허가신청서의 서식 등) 「사도법」(이하 "법"이라 한다) 제4조제2항에 따라 허가를 받으려는 자는 별지 제1호서식의 허가신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)에게 제출하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 토지 등기부등본을 확인하여야 한다. 1. 계획도면 2. 공사계획서 3. 공사경비 예산명세서 4. 설계도(평면도, 종단면도, 횡단면도, 그 밖에 주요 부분에 대한 상세도를 말한다) 5. 타인의 소유에 속하는 토지를 사용하려는 경우에는 그 사용 권한을 증명하는 서류(토지의 소유자와 사용기간, 토지 사용료의 지급 여부, 사용기간 중 토지의 소유권 이전 시 사용권한의 승계를 약정한 내용을 포함하여야 한다) 6. 구조검토서(교량 등 주요 구조물을 설치하는 경우만 해당한다) 7. 수리검토서(기존 배수체계를 저해할 우려가 있는 경우만 해당한다) 8. 기존 사도개설자의 동의서(기존 사도개설자가 아닌 자가 기존 사도의 일부를 개축ㆍ증축 또는 변경하는 경우만 해당한다) 9. 사용검사 전 사도의 사용계획서(사도의 개축ㆍ증축 또는 변경 허가를 받는 경우로서 사용검사 전 사도를 사용하려는 경우만 해당한다) 【민원사무 처리에 관한 법률】[시행 2013.3.23.] [법률 제11690호, 2013.3.23., 타법개정] 제3조(적용 범위) ① 민원사무에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다. 제18조(거부처분에 대한 이의신청) ① 민원사항에 대한 행정기관의 장의 거부처분에 불복하는 민원인은 그 거부처분을 받은 날부터 90일 이내에 그 행정기관의 장에게 문서로 이의신청을 할 수 있다. ② 행정기관의 장은 이의신청을 받은 날부터 10일 이내에 그 이의신청에 대하여 결정하고 그 결과를 민원인에게 지체 없이 문서로 통지하여야 한다. 다만, 부득이한 사유로 정하여진 기간 이내에 결정할 수 없을 때에는 그 기간의 만료일 다음 날부터 기산(起算)하여 10일 이내의 범위에서 연장할 수 있으며, 연장 사유를 민원인에게 통지하여야 한다. ③ 민원인은 제1항에 따른 이의신청 여부와 관계없이 「행정심판법」에 따른 행정심판 또는 「행정소송법」에 따른 행정소송을 제기할 수 있다. ④ 제1항에 따른 이의신청의 절차 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. [전문개정 2012.10.22.] 【민원사무 처리에 관한 법률 시행령】[시행 2013.12.24.] [대통령령 제25018호, 2013.12.24., 일부개정] 제14조(서류의 보완 등) ① 법 제13조제1항에 따라 민원인에게 민원서류의 보완을 요구하는 경우에는 문서·구술·전화·팩스 또는 인터넷 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. ② 민원실등의 장은 제1항에 따라 보완요구를 받은 민원인이 보완요구를 받은 기간 내에 보완을 할 수 없음을 이유로 보완에 필요한 기간을 분명하게 밝혀 기간연장을 요청하는 경우에는 이를 고려하여 다시 보완기간을 정하여야 한다. 이 경우 민원인의 기간연장 요청은 2회로 한정한다. ③ 민원실등의 장은 민원인이 제2항의 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니하였을 때에는 다시 보완을 요구할 수 있다. 이 경우 보완에 필요한 기간은 10일로 한다. ④ 제2항 및 제3항에 따른 민원서류의 보완에 필요한 기간의 계산방법에 관하여는 「민법」 제156조, 제157조 및 제159조부터 제161조까지의 규정을 준용한다.[전문개정 2012.12.20.] 제15조(민원서류의 반려 등) ① 민원실등의 장은 민원인이 제14조에 따른 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니하였을 때에는 반려의 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원서류를 되돌려 보낼 수 있다. ② 민원실등의 장은 민원인의 소재지가 분명하지 아니하여 보완요구가 2회에 걸쳐 반송되었을 때에는 민원을 취하(取下)한 것으로 보아 이를 종결처리할 수 있다. ③ 민원인이 민원을 취하하여 민원서류의 반환을 요청한 경우에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 민원인에게 돌려주어야 한다. ④ 민원인 또는 그 위임을 받은 자가 제5조에 따라 접수·처리된 증명서나 그 밖에 이와 유사한 문서(전자문서는 제외한다)를 정당한 사유 없이 15일이 지날 때까지 수령하지 아니한 경우에는 이를 종결처리할 수 있다.[전문개정 2012.12.20.] 나. 판 단 1) 인정사실 가) 청구외 ○○○, ○○○, ○○○, ○○○는 2005. 6. 7. ○○시 ○○면 ○○리 ○○-12, 17, 18번지에 주택 및 근린생활시설(음식점) 신축을 목적으로 산지전용허가 4건을 허가받았고, 진출입로(○○-3)에 대하여는 토지소유자 박○○로부터 도로사용 승낙을 받았다. 나) 이 사건 진출입로인 ○○리 ○○-21, 22번지(2005. 11. 2. ○○-3에서 분할)의 소유자 박○○는 2005. 12. 19. 토지를 청구외 김○○에게 매각하였다. 다) 청구인은 이 사건 토지 소유자인 성현수로부터 토지사용승낙을 받아 2014. 3. 24. 피청구인에게 산지전용허가 변경(명의변경 및 부지면적 변경)을 신고하였고, 피청구인은 산지전용허가 양도·양수계약서 및 허가대상지 진출입로에 대한 토지소유자의 도로사용 승낙서를 제출하도록 보완을 요구하였다. 라) 한편, 청구외 ○○○, ○○○, ○○○, ○○○가 2005. 6. 7. 제출한 현황측량도에 따르면 분묘가 이 사건 산지전용허가 대상지의 경계 밖에 표시되어 있다. 2) 「산지관리법」 제18조 및 같은 법 시행령 제20조 별표4에 따르면 산지전용허가시 도로에 관한 허가기준은 ‘기존 도로(도로공사의 준공검사가 완료되었거나 사용개시가 이루어진 도로를 말한다)를 이용하여 산지전용을 하거나, 준공검사가 완료되지 않았으나 실제로 통행이 가능한 도로로서 도로관리청 또는 도로관리자가 도로이용에 관하여 동의한 경우’이고, 「산지관리법 시행규칙」 제10조제2항 단서규정에 따르면 변경허가신청이나 변경신고를 하는 경우에는 그 변경사실을 증명할 수 있는 서류(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우만 해당한다)만 제출하면 된다. 「건축법」 제2조에 따르면 "도로"란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로써 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「도로법」, 「사도법」, 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로, 건축허가 또는 신고 시에 시장 등이 위치를 지정하여 공고한 도로나 그 예정도로를 말하고, 같은 법 제44조제1항에 따르면 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야 한다. 3) 청구인은 ○○리 ○○-12번지 976㎡에 대하여 2013. 12. 5. 피청구인으로부터 복구준공을 받아 건축을 완료한 사실을 볼 때 도로를 포함하여 개발행위 자체에 아무런 문제가 없다는 것을 의미하는 것이므로 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장하나, 이 사건 처분은 「산지관리법」 제14조 및 같은 법 시행규칙 제10조에 의거 명의변경을 증명할 수 있는 서류와 진출입로의 소유자가 변경됨에 따른 사용승낙서를 보완하도록 한 것이므로 적법·타당하다. 청구인은 또한 이 사건 진출입로는 산지전용허가 당시 이미 사용승낙을 받았으며 현재 인근의 주민들이 사용하고 있는 도로이므로 도로사용승낙을 받을 필요가 없다고 주장하나, 이 사건 진출입로는 사유지로써 「건축법」 제2조 또는 「도로법」 제25조 등에 따른 도로구역으로 지정 고시된 바 없고, 「사도법」에 따라 개설허가된 사도에도 해당하지 않으며, 「산지관리법 시행령」 제20조 별표4에 따른 ‘준공검사가 완료되지 않았으나 실제로 통행이 가능한 도로로서 도로관리청 또는 도로관리자가 도로이용에 관하여 동의한 경우’에도 해당하지 않는다 할 것이므로, 피청구인이 법률상 원인없이 사유지인 이 사건 진출입로 부지를 도로로 인정하여 관리할 수는 없다 할 것이고, 또한 사유토지를 진출입로로 사용하는 도로사용승낙에 관한 법률관계는 채권계약에 속하는 것으로써 도로사용승낙은 양 당사자 사이에서만 효력이 있고 이에 대하여 지분을 등기하였다거나 지역권을 설정하지 않는 한 상속되거나 승계되지 아니하는 바, 이 사건의 경우 진출입로 도로사용승낙에 관한 계약은 청구외 ○○○ 등 4인과 박○○와의 사이에 체결된 계약으로써 청구인에게 승계된 것은 아니기 때문에 피청구인이 청구인에게 이 사건 진출입로에 대한 사용승낙서를 제출하도록 보완요청을 한 것은 정당하고 청구인이 이를 제출하지 않은 이상 반려처분을 한 것은 적법하다고 할 것이다. 또한 청구인은 이 사건 진출입로가 불특정 다수인이 사용하고 있는 도로라고 하나, 사유지가 사실상 일반의 통행로로 사용되고 있는 경우라고 하더라도 토지 소유자가 사용수익권을 포기하였거나 도로사용승낙을 하였는지의 여부에 대한 판단은 신중하게 하여야 한다는 대법원 판례(대법원 1995.11.21. 선고 95다36268 판결 참조)의 취지에 비추어 볼 때, 이 사건 부지에 대하여 소유자가 사용수익권을 포기하였다거나 도로사용승낙을 하였다고 볼 수 있는 특기할 만한 사항이 없다 할 것이므로 이에 대한 청구인의 주장 역시 이유 없다고 할 것이다. 국토교통부가 질의·회신에서 도시계획예정도로도 건축법상의 도로에 해당하므로 건축이 가능하다고 회신하였으나 도시계획예정도로는 완공시기 등에 대하여 관련부서의 검토에 따라 건축허가가 가능한 것이고, 또한 「산지관리법 시행령」 제20조 별표4에서 기존도로가 아닌 경우 실제로 통행이 가능한 도로로써 관리청 또는 도로관리자가 도로이용에 대하여 동의한 경우에 허가가 가능하다고 규정하고 있음을 볼 때, 도로건설이 예정되어 있을 뿐 도로개설이 되지 않은 도시계획예정도로를 진출입로로 하여 산지전용 변경허가를 할 수는 없다고 할 것이다. 청구인은 보완요구를 통보받은 사실이 없다고 주장하나, 「민원사무 처리에 관한 법률 시행령」 제14조제1항에 따르면 민원인이 특별히 요청한 경우 외에는 보완요구를 전화 등으로 할 수 있으므로, 피청구인이 대리인에게 유선 및 공문으로 통보한 사실이 있고 또한 청구인이 산지전용 변경허가 업무처리를 대리인인 △△측량설계사무소 ○○○에게 위임한 사실을 인정할 수 있으므로 보완요구 절차에 하자가 있다고 볼 수 없다. 청구인은 또한 분묘가 있는 이 사건 토지에 산지전용을 허가한 잘못이 피청구인에게 있다고 주장하나, 「산지관리법 시행령」 제15조제1항 및 같은 법 시행규칙 제10조제2항에서 산지전용허가를 받으려는 자가 사업계획서, 산지전용타당성조사에 관한 결과서, 지형도, 산지전용예정지실측도 등을 제출하도록 하고 있음을 볼 때, 「산지관리법 시행령」 제15조제2항에 따라 허가권자에게 산지전용허가 신청에 대한 현지조사 및 심사의무가 있다고 하여도 허가권자가 적법하게 등록된 측량업자가 작성한 산지전용예정지실측도의 하자를 쉽게 발견하기는 어렵다 할 것이고, 나아가 이 문제는 청구인과 당초의 수허가자 사이에 해결할 문제라 할 것이므로 분묘가 있는 이 사건 토지에 대한 산지전용허가가 피청구인의 과실이라고 보기는 어렵다. 청구인은 이 사건 처분은 이 사건 진출입로의 소유자만을 의식한 편파적인 처분이고, 또한 청구인의 재산권을 침해한 도시계획예정도로를 변경전의 상태로 되돌려야 한다고 주장하나, 이 사건 처분은 「산지관리법」 제18조, 같은 법 시행령 제20조 등 관련 법령에 따라 한 것이고, 도시계획예정도로의 변경은 이 사건 처분과 직접 관계가 없으며 청구인이 따로 다투어야 할 문제라 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.