산지전용신고 수리불가처분 취소청구

사건개요 청구인은 2018. 3. 15. ○○시 ○○읍 ○○리 산31-11번지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 산림레포츠(서바이벌 체험) 시설 설치를 위해 「산지관리법」 제15조에 따라 산지전용신고를 접수하였으나, 피청구인은 2018. 4. 5. ○○ 숲 생태계보전에 지장 및 「국립수목원완충지역 협의기준(이하 ‘국립수목원 협의기준’이라 한다)」제4조(행위제한)에 저촉된다는 사유로 산지전용신고 수리불가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 2018. 3. 15.「산지관리법」제12조 제1항 제3호 및 제15조, 「산지관리법 시행령」제12조 제2항 제1호 및 제17조, 제18조 [별표 3]. 「산지관리법 시행규칙」제15조에 적합한 산지전용신고서를 거짓 또는 그 밖의 부정한 방법이 아닌, 기재사항에 흠이 없고, 필요한 첨부서류를 구비하여 피청구인에게 접수하였다. 피청구인은 청구인이 질의한 내용에 대해 ○○시 ○○담당관-45987(2017. 10. 27.)호로 “산지전용신고 및 산지일시사용신고 신청은 신고 수리 행정처분을 합니다. ”라고 답변을 하여 산지전용신고에 대해 인가·허가 또는 승인을 하지 않는다고 하였다. 이는 청구인에게 산지전용신고에 대하여 인가·허가 또는 승인을 하지 않는다는 신뢰를 주었다. 그런데, 피청구인은 청구인이 2018. 3. 15. 접수한 산지전용신고서에 대해 2018. 4. 5. “○○ 숲 생태계보전에 지장 및 「국립수목원 협의기준」 제4조(행위제한)에 저촉” 이라는 사유로 산지전용신고 수리불가 처분을 하였다. 2) 「국립수목원 협의기준」 제2조에서 “이 협의기준은 관계 행정기관의 장 또는 지방자치단체장이 「수목원·정원의 조성 및 진흥에 관한 법률」 제20조에 따른 완충지역에서 「건축법」, 「산지관리법」, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」, 「농지법」 또는 그 밖의 법령에 따라 토지의 형질변경 등 개발행위를 인가·허가 또는 승인하고자 하는 협의를 요청한 경우에 적용한다.”라고 한정하여 규정하고 있고, 이 사건은 신고 수리하고자 하는 경우이므로 협의하여야 하는 대상이 아니고, 인가·허가 또는 승인하고자 하는 협의를 요청한 경우에도 해당하지 않아 「국립수목원 협의기준」 제4조를 적용할 수 없다. 3) 「산지관리법」제12조 제l항 제3호와 같은 법 시행령 제12조 제2항에서는 대통령령으로 정하는 산림공익시설인 산림레포츠시설 행위를 하고자 하는 경우에는 산지전용을 할 수 있도록 하고 있으며, 같은 법 제15조 제1항, 제2항에 의하면 산림레포츠시설을 위하여 산지전용을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 산림청장에게 신고하여야 하며, 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제18조 [별표 3]의 산지전용 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건에서 대상시설·행위의 지역에 대한 제한 없이 「산림문화·휴양에 관한 법률」 제20조 제4항에 따른 시설의 종류 및 기준 등에 적합할 것. 등을 충족한 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 신고를 수리하여야 한다고 규정하고 있고, 이 사건 신고는 산지전용신고 조건 등을 충족한 경우에 해당한다. 대법원 2011.9.27. 선고 2011두31987 판결, 서울고등법원 2011.11.30. 선고 211누650 판결, 춘천지방법원 강릉지원 2011.8.23. 선고 2011구합335 판결에 따르면, 피청구인에게는 이 사건 신고를 수리함에 있어 어떠한 재량이 있다고 볼 수 없어 산지전용신고 조건에 충족한 이 사건 신고를 수리하여야 한다. 이 사건지는 ○○수목원과 약 500m 거리에 위치하며, 광릉수목원과 이 사건지 500m 사이에는 피청구인은 그동안 호텔, 식당 등 수많은 건축허가 및 개발행위허가를 내어주어 이 사건지와 ○○수목원과의 단절을 급속히 가중시켜 생태계보전을 위한 노력을 하지 않았음을 알 수 있고, 이 사건지는 이미 호텔, 상가, 주택 등에 의해 광릉수목원과 500m 정도 거리로 단절되어 있고 입목을 벌채한 후 산지의 형질이 변경되어 있는 상태이므로 생태계보전과는 무관함에도 ○○ 숲 생태계보전에 지장이라는 사유로 수리불가 처분을 한 것은 재량권 일탈 내지 직권을 남용한 위법이다. 4) 「국립수목원 협의기준」 제2조에서 “토지의 형질변경 등 개발행위를 인가·허가 또는 승인하고자 하는 협의를 요청한 경우에 적용한다.”라고 “협의를 요청한 경우”로 한정하여 규정하고 있어, 이 사건은 신고 수리하고자 하는 경우이므로 협의하여야 하는 대상이 아니고, 인가·허가 또는 승인하고자 하는 협의를 요청한 경우에도 해당하지 않아 「국립수목원 협의기준」 제4조를 적용할 수 없다. 그럼에도 피청구인은 이 사건 산지전용신고를 처리하면서 “「국립수목원 협의기준」 제4조(행위제한)에 저촉”이라는 사유로 수리불가 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 반하는 재량권일탈 내지 직권을 남용한 위법이다. 5) 피청구인이 이 사건 신고에 대해 수리불가 처분을 한 것은 공무원으로서 지켜야 할 「민원 처리에 관한 법률」 제4조, 제6조 및 「행정규제기본법」 제4조, 「지방공무원 법」 제48조, 「형법」 제123조 등을 위반하여 청구인이 산림레포츠시설을 설치할 수 있는 자유와 권리행사를 방해한 것은 위법이다. 나. 피청구인 주장 1) 국립수목원 완충지역인 ○○ 숲은 생물자원의 보고로서 1468년 ○○대왕의 능림으로 지정한 이래 550여 년간 별다른 훼손 없이 잘 보존되어온 우리나라의 대표적인 산림이며 하늘다람쥐, 장수하늘소 등 천연기념물 및 ○○요강꽃 등 특산식물 등이 자연 그대로 보존되어온 천연림으로 그 가치가 높이 인정되어 2010. 6월 유네스코생물권보전지역으로 등재되었다. 이러한 ○○ 숲의 보전을 위하여 제정된 「국립수목원 협의기준」은 토지소유자 등 지역주민과 60여 차례의 간담회(2004. 2. 16. 최종합의)를 통해 협의기준안을 마련하였으며, 건설교통부·농림부·경기도 등 부처협의(2004. 9. 1. 최종협의), 건설교통부 중앙도시계획위원회 심사(2004. 10. 30.) 및 국무조정실 규제심사(2004. 12. 14.) 등을 거쳐 제정되었다. 이에, 국립수목원장은 「국립수목원 협의기준」(국립수목원예규 제95호, 2015. 12. 14.)을 마련하여 ○○ 숲 산림생태계 보전에 지장이 없도록 국립수목원 완충지역에서의 토지의 형질변경 등 개발행위에 관한 협의기준을 규정하고 있다. 또한, 청구인이 이 사건지는 입목을 벌채한 후 산지의 형질이 변경되어 있어 생태계 보전과 무관하다고 주장하고 있으나, 당초 본 사건지는 청구인이 산림경영계획을 수립하여 벌채한 이후 청구인이 방치하고 있는 것으로, 당초 산림경영계획을 이행하지 않고 사업계획 변경과 관련하여 민원을 제기하면서 본 사건지를 방치해온 청구인의 주장은 이치에 맞지 않다고 할 수 있다. 2) 「수목원·정원의 조성 및 진흥에 관한 법률(이하 “수목원정원법”이라 한다)」제20조의 국립수목원 완충지역(이하 “완충지역”이라 한다.) 안에서의 허가 등에 관한 협의 규정은 시·도지사나 그 밖의 관계 행정기관의 장이 완충지역에서「건축법」, 「산지관리법」, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」, 「농지법」 또는 그 밖의 법령에 따라 토지의 형질변경 등 개발행위를 인가·허가 또는 승인하려면 미리 산림청장과 협의하여야 한다는 것이다. 산림레포츠 시설 및 그 부대시설이 산지관리법령에 따른 산지전용신고대상으로 정하고 있으나, 사업의 내용상 토지의 형질변경 등 개발행위가 있다면 「수목원정원법」에 따라 산림청장과 협의해야 하는 사항이다. 아울러, 산림레포츠시설을 설치하려면 「산림문화·휴양에 관한 법률」 제20조 제2항에 따른 산림욕장등 조성계획을 승인받아야 하는 사항으로 산림욕장등 조성계획 승인에는 개발행위허가, 산지전용신고 등이 의제되며, 산림청에 산림욕장등 조성계획 승인 없이 산림레포츠시설 설치 목적 산지전용신고 수리 가능한지 산림청에 질의 요청한 결과 산림욕장등 조성계획 승인 없이는 산지전용신고를 수리할 수 없다는 내용으로 회신 받았다. 또한, 청구인이 절·성토하여 부지를 조성하여 산림레포츠시설을 설치하는 것은 토지의 형질변경 되는 사항이다. 따라서, 산림레포츠시설 설치는 산림욕장등 조성계획 승인에 해당하므로 「수목원정원법」에 따라 산림청장과 협의해야 하는 사항이다. 3) 「민원처리에 관한법률」 제20조 제1항 규정의 내용에 민원을 처리하는 주무부서는 민원을 처리할 때 관계기관·부서의 협조가 필요한 경우 민원을 접수한 후 지체 없이 그 민원의 처리기간 내에 회신기간을 정하여 협조를 요청하여야 하고, 「산지관리법 시행령」 제18조제2항 관련 별표3 비고1.의 내용을 보면 “대상시설·행위의 지역은 이 법령 또는 다른 법령에 따라 해당 시설·행위가 허용되는 지역이어야 한다.”라고 규정되어 있다. 사건지가 「수목원정원법」에 따른 완충지역으로 지정되어 있으므로 국립수목원에 협의를 요청하였으며, 국립수목원은 청구인이 신청한 산지전용신고 건은 토지의 형질변경 등 개발행위 내용을 포함하고 있어 「수목원정원법」에 따라 협의하여야 하는 사항이며, 국립수목원이 수목원정원법 및 광릉 숲 생태계보전 지장이 있다고 판단하여 불 협의하여 수리불가 처분한 것이다. 4) 산지관리법에 따른 신고대상의 사업에 해당되므로 「수목원정원법」에 따라 협의할 사항이 아니라는 주장에 대해, 이 사건 처분은 「산지관리법」에 따른 신고대상 사업에 대해 산림청과 협의하는 것이 아니라, 형질변경 등 개발행위의 내용에 대해 「수목원정원법」 제20조에 따른 완충지역 안에서의 협의를 한 사항이므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다. 5) 청구인이 주장하는 본 사건이 인가·허가 또는 승인이 아닌 ‘신고’라 협의 대상이 아니라고 주장하나, 국립수목원에서는 토지의 형질변경 등 개발행위가 있음으로 협의 대상으로 판단한 사항으로 협의하였으며, 「산지관리법 시행령」제18조 제2항 관련 별표3 비고1.에는 ‘대상시설·행위의 지역이 다른 법령에 따라 해당 시설·행위가 허용되는 지역이어야 한다.’라고 규정하여 수목원정원법에 따라 지정된 완충구역에 대하여 국립수목원에 협의하였고, 국립수목원으로부터 협의불가사유로 회신 받아 수리불가 처분한 것으로 적법한 행정행위이다. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【산지관리법】 제12조(보전산지에서의 행위제한) ① 임업용산지에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23., 2016.12.2.> 1. 제10조 제1호부터 제9호까지, 제9호의2 및 제9호의3에 따른 시설의 설치 등 2. 임도·산림경영관리사(山林經營管理舍) 등 산림경영과 관련된 시설 및 산촌산업개발시설 등 산촌개발사업과 관련된 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치 3. 수목원, 산림생태원, 자연휴양림, 수목장림(樹木葬林), 그 밖에 대통령령으로 정하는 산림공익시설의 설치 4. ~ 16. 생략 ② ~ ③ 생략 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> ② 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. <개정 2012.2.22.> ③ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. <개정 2012.2.22.> 제15조(산지전용신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지전용을 하려는 자는 제14조 제1항에도 불구하고 국유림(「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제4조제1항에 따라 산림청장이 경영하고 관리하는 국유림을 말한다. 이하 같다)의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23., 2016.12.2.> 1. 산림경영·산촌개발·임업시험연구를 위한 시설 및 수목원·산림생태원·자연휴양림 등 대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설의 설치 2. 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설의 설치 3. 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상이 되는 농림수산물의 창고·집하장·가공시설 등 대통령령으로 정하는 시설의 설치 ② 제1항에 따른 산지전용신고의 절차, 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 제1항에 따른 산지전용신고를 받은 산림청장 또는 시장·군수·구청장은 그 신고내용이 제2항에 따른 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등을 충족한 경우에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 신고를 수리하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ④ 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 하기 위한 산림청장 또는 시장·군수·구청장과의 협의 및 그 처분의 통보에 관하여는 제14조 제2항 및 제3항을 준용한다. [전문개정 2010.5.31.] 【산지관리법 시행령】 제12조(임업용산지안에서의 행위제한) ①법 제12조 제1항 제2호에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다. <개정 2005.8.5., 2007.2.1., 2007.7.27., 2008.7.24., 2009.11.2., 2009.11.26., 2010.12.7.> 1. 임도·작업로 및 임산물 운반로 2. 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제2조 제1호의 임업인(「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따라 산림경영계획의 인가를 받아 산림을 경영하고 있는 자를 말한다), 같은 조 제2호 및 제3호의 임업인이 설치하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 가. 부지면적 1만제곱미터 미만의 임산물 생산시설 또는 집하시설 나. 부지면적 3천제곱미터 미만의 임산물 가공·건조·보관시설 다. 부지면적 1천제곱미터 미만의 임업용기자재 보관시설(비료·농약·기계 등을 보관하기 위한 시설을 말한다) 및 임산물 전시·판매시설 라. 부지면적 200제곱미터 미만의 산림경영관리사(산림작업의 관리를 위한 시설로서 작업대기 및 휴식 등을 위한 공간이 바닥면적의 100분의 25 이하인 시설을 말한다) 및 대피소 3. 삭제 <2007.7.27.> 4. 「궤도운송법」에 따른 궤도 5. 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」 제25조에 따른 산촌개발사업으로 설치하는 부지면적 1만제곱미터 미만의 시설 ②법 제12조 제1항 제3호에서 "대통령령으로 정하는 산림공익시설"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다. <개정 2007.7.27., 2009.11.26., 2010.12.7., 2012.8.22., 2015.11.11., 2016.12.30.> 1. 산림욕장, 치유의 숲, 숲속야영장, 산림레포츠시설, 산책로·탐방로·등산로 등 숲길 및 전망대(정자를 포함한다) 2. 자연관찰원·산림전시관·목공예실·숲속교실·숲속수련장·유아숲체험원·산림박물관·산악박물관·산림교육센터 등 산림교육시설 3. 목재이용의 홍보·전시·교육 등을 위한 목조건축시설 4. 국가, 지방자치단체 또는 비영리법인이 설치하는 임산물의 홍보·전시·교육 등을 위한 시설 ③ ~ ⑭ 생략 제17조(산지전용신고) ①법 제15조 제1항의 규정에 따라 산지전용신고 또는 변경신고를 하고자 하는 자는 산지전용신고서에 농림축산식품부령이 정하는 서류를 첨부하여 산림청장 또는 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. 이 경우 신고를 하는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 신고 구역에 경계를 표시하여야 한다. <개정 2007.7.27., 2008.2.29., 2010.12.7., 2013.3.23.> ② 법 제15조 제1항 제1호에서 "대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다. <신설 2012.8.22., 2015.11.11., 2016.12.30.> 1. 산림경영·산촌개발·임업시험연구를 위한 시설과 그 부대시설 2. 수목원·산림생태원·자연휴양림과 그 부대시설 3. 「산림문화·휴양에 관한 법률」 제2조 제3호·제5호·제8호 및 제9호에 따른 산림욕장, 치유의 숲, 숲속야영장, 산림레포츠시설 및 그 부대시설 4. ~ 5. 생략 ③ 생략 제18조(산지전용신고의 범위 등) ① 삭제 <2010.12.7.> ②법 제15조 제2항의 규정에 의한 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등은 별표 3과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271335"></img> 【수목원·정원의 조성 및 진흥에 관한 법률】 제19조(국립수목원 완충지역의 지정·해제) ① 산림청장은 국립수목원의 수목유전자원을 보호하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 국립수목원과 인접한 지역을 대통령령으로 정하는 기준에 따라 국립수목원 완충지역(이하 "완충지역"이라 한다)으로 지정할 수 있다. 이 경우 산림청장은 미리 시·도지사나 그 밖의 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ② 산림청장은 완충지역으로 지정된 지역이 그 지정목적을 달성할 수 없는 등 대통령령으로 정하는 변경 또는 해제사유가 발생한 경우에는 그 완충지역을 변경하거나 해제할 수 있다. 이 경우 산림청장은 미리 시·도지사나 그 밖의 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ③ 산림청장은 제1항 또는 제2항에 따라 완충지역을 지정·변경 또는 해제한 경우에는 그 사실을 관할 시·도지사나 그 밖의 관계 행정기관의 장에게 통지하여야 한다. 이 경우 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 고시하여야 한다. 제20조(완충지역 안에서의 허가 등에 관한 협의) 시·도지사나 그 밖의 관계 행정기관의 장이 완충지역에서 「건축법」, 「산지관리법」, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」, 「농지법」 또는 그 밖의 법령에 따라 토지의 형질변경 등 개발행위를 인가·허가 또는 승인하려면 미리 산림청장과 협의하여야 한다. 제23조(권한의 위임·위탁) ① 이 법에 따른 산림청장의 권한은 그 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도지사 또는 국립수목원장에게 위임할 수 있다. <개정 2015.1.20.> ② 이 법에 따른 산림청장의 업무는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 관리원 또는 관련 단체에 위탁할 수 있다. <신설 2015.1.20., 2016.12.2.> 【수목원·정원의 조성 및 진흥에 관한 법률 시행령】 제11조(권한 등의 위임 및 위탁) ① 산림청장은 법 제23조 제1항에 따라 다음 각 호의 권한을 국립수목원장에게 위임한다. 1. 법 제15조 제1항에 따른 수목유전자원 교류신고의 수리에 관한 권한 2. 법 제19조의3 제2항에 따른 토지등의 매수에 관한 권한 3. 법 제20조에 따른 완충지역에서의 허가 등에 관한 협의 권한 ② 산림청장은 법 제23조 제2항에 따라 기본계획의 수립을 위한 기초조사 업무(수목원 분야에 한정한다)를 관리원에 위탁한다. 【국립수목원완충지역 협의기준】 제1조(목적) 이 기준은「수목원·정원의 조성 및 진흥에 관한 법률」제20조 및 같은 법 시행규칙 제17조의 규정에 따른 국립수목원완충지역(이하 "완충지역"이라 함)에서의 토지의 형질변경 등 개발행위에 관한 협의기준을 규정함을 목적으로 한다. 제2조(적용범위) 이 협의기준은 관계 행정기관의 장 또는 지방자치단체장이「수목원·정원의 조성 및 진흥에 관한 법률」제20조에 따른 완충지역에서 「건축법」,「산지관리법」,「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」,「농지법」 또는 그 밖의 법령에 따라 토지의 형질변경 등 개발행위를 인가·허가 또는 승인하고자 하는 협의를 요청한 경우에 적용한다. 제4조(행위제한) ① 국립수목원 완충지역 안에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 협의하는 경우를 제외하고는 개발행위 등을 할 수 없으며, 국립수목원장은 광릉숲 산림생태계 보전에 지장이 없도록 협의하여야 한다. 1. 공용, 공공용 시설 2. 다음 각목의 1에 해당하는 건축물로서 층고 3층 이하, 건축면적 200제곱미터(연면적 600제곱미터 미만) 미만인 경우 가. 단독주택(단독, 다중, 다가구주택), 공동주택(다세대주택에 한한다) 나. 제1종 근린생활시설(건축법시행령 제3조의5, 별표1) 다만, 이·미용원, 일반목욕장 및 세탁소는 제외한다. 다. 문화·교육시설·영유아보육시설 라. 임산물가공시설과 제1차 산업 생산품 가공공장으로서 주변 광릉숲 보전에 지장이 없다고 인정되는 시설 마. 기타 광릉숲 보전 및 안전에 지장이 없다고 인정되는 시설물 또는 공작물의 설치 3. 농·림·수산시설(창고)로서 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만이고, 부지면적이 3,000제곱미터 미만인 시설 4. 기존 건축물을 종전과 같은 규모 내에서 당초의 용도대로 사용하고자 하는 경우(대수선·개축·재축을 포함한다) 5. 기존 건축물을 종전과 같은 규모 또는 제2호·제3호에서 정한 규모 내에서 제2호·제3호에서 정한 용도로 사용하고자 하는 경우(대수선·개축·재축을 포함한다) 6. 문헌 등 기록에 의하여 「문화재보호법」등 관련 법률에 따라 문화재를 복원·보존·유지하기 위하여 건축하는 경우 7. 「전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률」제4조에 따라 지정·등록된 전통사찰이 전통사찰보존지에서 전통사찰의 보존·유지 및 발전·수행환경개선을 위하여 관계행정기관의 장 또는 전통사찰보존위원회의 허가 등을 받아 건축하고자 하는 경우 ② 관계행정기관의 장 또는 지방자치단체장이 법 제20조에 따라 협의한 내용 중 다음 각 호 어느 하나에 해당하는 사항을 변경하고자 할 때 그 변경 내용을 국립수목원장에게 통보한 경우 법 제20조에 의한 협의 절차를 이행한 것으로 본다. 1. 협의한 건축물의 규모 또는 면적을 축소하는 경우 2. 건축물의 규모 및 면적의 증가 없이 신청인의 명의를 변경하는 경우 3. 협의구역의 경계 변경 없이「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」제78조부터 제80조, 제84조에 따라 그 면적이 증감되는 경우 【산림문화·휴양에 관한 법률】 제20조(산림욕장등의 조성) ①산림청장은 소관 국유림에 산림욕장·치유의 숲·숲속야영장·산림레포츠시설(이하 "산림욕장등"이라 한다)을 조성할 수 있다. <개정 2010.3.17., 2015.1.20.> ②공유림 또는 사유림의 소유자 또는 국유림의 대부등을 받은 자는 소유하고 있거나 대부등을 받은 산림을 산림욕장등으로 조성하려면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 산림욕장등에 필요한 시설 및 숲가꾸기 등의 조성계획(이하 "산림욕장등조성계획"이라 한다)을 작성하여 시·도지사의 승인을 받아야 한다. <개정 2008.2.29., 2010.3.17., 2013.3.23.> ③ 산림청장은 제1항과 제2항에 따라 산림욕장등으로 조성하려는 산림에 둘러싸인 토지 중 산림욕장등으로 조성할 필요가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 면적 이내의 토지를 산림욕장등으로 조성하거나 산림욕장등조성계획에 포함하여 승인할 수 있다. 이 경우 조성하거나 승인된 토지는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제2조 제1호에 따른 산림으로 본다. <신설 2016.12.27.> ④시·도지사는 제2항에 따라 산림욕장등조성계획을 승인한 때에는 산림청장에게 통보하여야 한다. <개정 2010.3.17., 2016.12.27.> ⑤제1항부터 제3항까지에 따라 조성하는 산림욕장등에 설치하는 시설의 종류 및 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2010.3.17., 2016.12.27.> ⑥ 제1항, 제2항 또는 제3항에 따라 산림욕장등을 조성하는 경우에는 「산지관리법」 제14조 또는 제15조에 따른 산지전용허가를 받거나 산지전용신고를 한 것으로 보며, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조에 따른 입목벌채등의 허가를 받거나 신고를 한 것으로 본다. <개정 2010.3.17., 2015.1.20., 2016.12.27.> ⑦산림청장 또는 지방자치단체의 장은 산림욕장등조성계획에 따라 산림욕장등을 조성하는 자에게 그 사업비의 전부 또는 일부를 보조하거나 융자할 수 있다. 제20조의2(다른 법률에 따른 인ㆍ허가 등의 의제) ① 제14조 제1항에 따라 자연휴양림조성계획의 승인 또는 변경승인, 제20조 제2항에 따라 산림욕장등조성계획을 승인(제20조제3항에 따른 승인을 포함한다)받은 경우에는 다음 각 호의 승인·허가·인가·신고·협의 등(이하 "인·허가등"이라 한다)을 받거나 한 것으로 보며, 조성계획의 승인 또는 변경승인이 있는 때에는 다음 각 호의 법률에 따른 인·허가등의 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다. 1. 「건축법」 제11조에 따른 건축허가, 같은 법 제14조에 따른 건축신고, 같은 법 제16조에 따른 허가·신고사항의 변경, 같은 법 제20조에 따른 가설건축물의 허가·신고, 같은 법 제29조에 따른 건축 협의 2. 「하천법」 제33조에 따른 하천점용허가 또는 변경허가 3. 「수도법」 제17조 또는 제49조에 따른 수도사업의 인가 또는 변경인가, 같은 법 제52조에 따른 전용상수도의 설치 인가 또는 변경인가·변경신고 4. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조 제1항 및 제4항에 따른 입목벌채등의 허가·신고 또는 변경허가 5. 「도로법」 제36조에 따른 도로공사 시행의 허가, 같은 법 제61조에 따른 도로점용의 허가 또는 변경허가, 같은 법 제107조에 따른 도로관리청과의 협의 또는 승인 6. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정 또는 변경결정(같은 법 제2조제6호의 시설만 해당한다), 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가 또는 변경허가, 같은 법 제86조에 따른 도시·군계획시설사업의 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 작성 및 인가 또는 변경인가, 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 제11조에 따른 토지거래계약에 관한 허가 또는 변경허가 ② 시·도지사는 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 포함되어 있는 자연휴양림조성계획 또는 산림욕장등조성계획을 승인하고자 하는 경우에는 시행자가 제출한 관계 서류를 첨부하여 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 협의요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제출하여야 하며 같은 기간 이내에 의견제출이 없는 경우에는 의견이 없는 것으로 본다. ③ 제1항에 따라 다른 법률에 따른 인·허가등을 받은 것으로 보는 경우에는 관계 법률에 따라 부과되는 수수료 또는 사용료 등을 면제한다. [본조신설 2016.5.29.] 【산림문화·휴양에 관한 법률 시행령】 제8조(산림욕장 등에 포함하는 토지의 면적)법 제20조 제3항 전단에서 "대통령령으로 정하는 면적"이란 산림욕장, 치유의 숲, 숲속야영장 또는 산림레포츠시설 각각의 조성면적의 100분의 10을 말한다. 다만, 산림욕장, 치유의 숲, 숲속야영장 또는 산림레포츠시설 각각의 조성면적의 100분의 10이 다음 각 호의 구분에 따른 면적을 초과하는 경우에는 다음 각 호의 구분에 따른 면적을 말한다. 1. 산림욕장의 경우: 5천제곱미터 2. 치유의 숲의 경우: 1만제곱미터 3. 숲속야영장의 경우: 3천제곱미터 4. 산림레포츠시설의 경우: 3천제곱미터 제9조(산림욕장시설의 종류ㆍ기준 등) ① 법 제20조 제5항에 따라 산림욕장 안에 설치할 수 있는 시설의 종류 및 설치기준은 별표 2와 같다. <개정 2010.9.17., 2017.6.27.> ② 삭제 <2010.9.17.> ③제1항에서 규정한 사항 외에 산림욕장시설의 설치·운영 및 관리 등에 필요한 사항은 산림청장이 정한다. <개정 2010.9.17.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271333"></img> 【산림문화·휴양에 관한 법률 시행규칙】 제19조(산림욕장등조성계획의 수립 등) ①법 제20조 제2항에 따라 산림욕장, 치유의 숲, 숲속야영장 또는 산림레포츠시설(이하 "산림욕장등" 이라 한다)을 조성하려는 자는 별지 제8호서식의 신청서에 다음 각 호의 사항이 포함된 산림욕장등조성계획서를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. 이를 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. <개정 2010.9.17., 2016.1.27., 2016.11.4.> 1. 시설물(이용자의 이동을 위한 길을 포함한다)의 종류·규모가 표시된 시설계획서 1부 2. 산림경영계획서 1부(산림경영을 하려는 경우만 해당한다) 3. 시설물종합배치도(축척 6천분의 1 내지 1천200분의 1 임야도) 1부 4. 조성기간 및 연도별 투자계획서 1부 5. 산림욕장등의 관리 및 운영방법 1부 ②시장·군수·구청장은 제1항에 따른 신청서를 제출받은 때에는 현지조사를 실시하고 그 결과를 신청서와 함께 시·도지사에게 제출하여야 한다. ③산림욕장등조성계획의 승인신청을 받은 시·도지사는 현지조사를 실시하고 시설의 종류·규모·배치, 자연경관의 보존 및 산지의 형질변경 그 밖의 산림욕장등조성계획의 내용이 산림욕장등의 조성목적에 부합되는지를 검토하여 적합하다고 인정되면 그 신청을 승인하여야 한다. <개정 2010.9.17.> ④제1항 내지 제3항은 산림청 소관 국유림의 산림욕장등조성계획의 수립 등에 준용한다. 이 경우 "시장·군수·구청장"은 "지방산림청장 또는 국립자연휴양림관리소장"으로, "시·도지사"는 "산림청장"으로 본다. <개정 2010.9.17.> [제목개정 2010.9.17.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 피청구인에게 “국립수목원 완충지역에서 산지전용신고 또는 산지일시사용신고서를 접수한 ○○시장은 그 신고에 대하여 인가·허가 또는 승인하는 행정처분을 하는지 아니면 수리 행정처분을 하는지?”라는 진정민원을 접수하였고, 피청구인은 2017. 10. 27. “산지전용신고 및 산지일시사용신고 신청은 신고 수리 행정처분을 합니다. ”라는 답변을 하였다. 나) 청구인은 2018. 3. 15. 피청구인에게 ○○시 ○○읍 ○○리 산31-11번지에 산림레포츠(서바이벌 체험) 시설 설치를 위해 「산지관리법」 제15조에 따라 산지전용신고서를 제출하였다. 다) 경기도 산림과에서는 산림청에 ‘「산림문화·휴양에 관한 법률」 제20조에 따라 시·도지사에게 산림욕장등 조성계획 승인을 받지 아니하고서 「산지관리법」 제15조에 따라 시장·군수·구청장에게 산지전용신고만 수리 받아 산림레포츠시설을 조성할 수 있는지?’에 대해 질의를 하였으며, 산림청에서는 2018. 3. 29. ‘「산림문화·휴양에 관한 법률」 제20조 제2항에 따른 산림욕장등 조성계획 승인을 받지 아니한 경우에는 산지전용신고를 통한 산림레포츠시설 설치가 불가함’이라고 회신하였다. 라) 피청구인은 2018. 4. 5. “○○ 숲 생태계 보전에 지장 및 「국립수목원 완충지역 협의기준」 제4조(행위제한)에 저촉”이라는 사유로 산지전용신고 수리불가 처분을 하였다. 마) 한편, 피청구인은 청구인이 제출한 이 사건 신청지에 2015. 11. 16. ‘산림경영계획인가’, 2016. 5. 19. ‘산지일시사용신고수리’2016. 12. 16. ‘산림경영계획 산림사업 신고수리’를 각각 한 바 있다. 2)「산지관리법」제12조 제l항 제3호에 따르면 임업용산지에서는 대통령령으로 정하는 산림공익시설의 설치 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없으며, 같은 법 시행령 제12조 제2항에서는 대통령령으로 정하는 산림공익시설은 삼림욕장, 치유의 숲, 숲속야영장, 산림레포츠시설 등을 말한다고 규정되어 있으며, 같은 법 제15조 제1항 및 제2항, 같은 법 시행령 제17조 제2항에 따르면 수목원·산림생태원·자연휴양림 등 대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설의 설치 용도로 산지전용을 하려는 자는 산림청장에게 신고하여야 하며, 대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설이란 「산림문화·휴양에 관한 법률」 제2조 제3호·제5호·제8호 및 제9호에 따른 산림욕장, 치유의 숲, 숲속야영장, 산림레포츠시설 및 그 부대시설을 말한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제18조 제2항 [별표 3]의 산지전용신고 대상시설 및 행위의 범위·지역·조건에 따르면 「산림문화·휴양에 관한 법률」 제20조 제4항에 따른 시설의 종류 및 기준 등에 적합할 것으로 규정하면서, 비고에 대상시설·행위의 지역은 이 법령 또는 다른 법령에 따라 해당 시설·행위가 허용되는 지역이어야 한다고 되어 있다. 「수목원·정원의 조성 및 진흥에 관한 법률」 제19조 및 제20조에 따르면 산림청장은 국립수목원과 인접한 지역을 대통령령으로 정하는 기준에 따라 국립수목원 완충지역으로 지정할 수 있으며, 완충지역에서 「건축법」, 「산지관리법」, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」, 「농지법」 또는 그 밖의 법령에 따라 토지의 형질변경 등 개발행위를 인가·허가 또는 승인하려면 미리 산림청장과 협의하여야 하며, 같은 법 제23조 제1항 및 같은 법 시행령 제11조 제1항 제3호 규정에 의해 위임된 국립수목원장의 「국립수목원완층지역 협의기준」에 따르면 완충지역에서 「건축법」,「산지관리법」,「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」,「농지법」 또는 그 밖의 법령에 따라 토지의 형질변경 등 개발행위를 인가·허가 또는 승인하고자 하는 협의를 요청한 경우에 적용한다고 규정되어 있다. 「산림문화·휴양에 관한 법률」 제20조 제2항에 따르면 산림청장은 소관 국유림에 산림욕장·치유의 숲·숲속야영장·산림레포츠시설(이하 "산림욕장등"이라 한다)을 조성할 수 있고, 산림욕장등으로 조성하려면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 산림욕장등에 필요한 시설 및 숲가꾸기 등의 조성계획(이하 "산림욕장등조성계획"이라 한다)을 작성하여 시·도지사의 승인을 받아야 한다. 3) 피청구인은 2018. 4. 5. ○○ 숲 생태계보전 지장 및 「국립수목원완충지역 협의기준(이하 '이 사건 협의기준'이라 한다)」 제4조 저촉을 사유로 하여 청구인에 대하여 한 산지전용신고 수리불가 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였는바. 청구인은 이 사건 협의기준은 국립수목원 완충지역에서 [산지관리법] 등에 따른 토지의 형질변경 등 개발행위를 '인가 . 허가 또는 승인'하고자 하는 경우에 적용되는 것이지 이 사건의 경우와 같이 '신고 수리'를 하는 경우에는 적용되지 아니하고, 「산지관리법」 및 같은 법 시행령 등에 따른 산지전용신고의 경우 그 신고가 관련 법령이 정하고 있는 기준을 충족하는 이상 그 신고를 접수한 관할 관청은 이를 수리하여야만 하고 그 수리 여부에 대하여 어떠한 재량이 있다고 볼 수 없다 할 것인데, 청구인이 관련 법령에 따른 기준을 충족하는 산지전용신고를 하였음에도 불구하고 피청구인이 이를 불수리하는 이 사건 처분을 하였으므로, 피청구인의 이 사건 처분은 위법하거나 또는 재량을 일탈 . 남용하여 부당하다고 주장한다. 살펴보건대 「수목원 . 정원의 조성 및 진흥에 관한 법률」 제20조 및 제23조에 의하면 시·도지사나 그 밖의 관계 행정기관의 장이 국립수목원 완충지역에서 「건축법」·「산지관리법」·「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」·「농지법」 또는 그 밖의 법령에 따라 토지의 형질변경 등 개발행위를 인가·허가 또는 승인하려면 미리 산림청장과 협의하여야 하고, 산림청장은 위 협의 등에 관한 권한을 국립수목원장에게 위임할 수 있다고 규정하고 있다. 그런데 「산림문화·휴양에 관한 법률」 제20조 제2항 및 제6항에 의하면 공유림 또는 사유림의 소유자 등이 소유하고 있는 산림을 산림레포츠시설 등으로 조성하려면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 조성계획을 작성하여 시·도지사의 승인을 받아야 하고, 위 규정에 따라 산림레포츠시설 등을 조성하는 경우에는 「산지관리법」 제15조에 다른 산지전용신고를 한 것으로 의제하고 있다. 따라서 청구인이 국립수목원 완충지역 안에 있는 이 사건 신청지에 산림레포츠시설 조성이라는 개발행위를 하기 위해서는 「산림문화·휴양에 관한 법률」 제20조에 따라 조성계획을 작성하여 시·도지사의 승인을 받아야 하고, 시·도지사가 위 조성계획을 승인하려면 「수목원·정원의 조성 및 진흥에 관한 법률」 제20조 및 「국립수목원완충지역 협의기준」에 따라 미리 국립수목원장과 협의하여야 한다. 그런데 청구인은 경기도지사에게 산지전용신고가 의제되는 산림레포츠시설 조성계획 승인을 신청하지 아니하고 단순히 피청구인에게 산지전용신고만 하였고, 피청구인은 청구인의 이 사건 산지전용신고와 관련하여 「수목원·정원의 조성 및 진흥에 관한 법률」 제20조 및 「국립수목원완충지역 협의기준」제4조에 따라 국립수목원장에게 협의를 요청한 후 ‘○○숲 산림생태계 보전에 지장이 있어 위 협의기준 제4조에 저촉된다’는 회신을 받아 이 사건 처분을 한 것이므로, 이 사건 처분이 위법하거나 부당하다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.