산지전용허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○(187㎡, 대), △△△-△(1,311㎡, 임야), ???-?(132㎡, 대), ☆☆☆-☆(693㎡, 임야) 및 □□□-□□(45㎡, 학교용지)번지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)를 소유한 비영리 사단법인이다. 청구인은 2022. 8. 23. 피청구인에게 이 사건 신청지에 대하여 ‘현황에 맞게 지목변경을 통해 도시관리계획에 부합하게 효율적인 법인재산 운영 및 관리 도모’를 사유로 산지전용(지목변경, 임야→대지) 허가 신청을 하였으나, 피청구인은 같은 해 11. 4. ①사업목적이 지목변경인 산지전용허가는 「산지관리법」 제12조 및 제21조의3 규정 등에 따라 불가하며, ②이 사건 신청지는 상수원보호구역으로 「수도법 시행령」 제13조 제1항 제4호 및 제5호에 따른 상수원보호구역 내 임야인 토지를 대지로 지목 변경하는 것은 불가하다는 사유로 산지전용허가 신청을 불허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 청구인은 경기도 ○○○시 ○○면 ○○리 산◎◎-◎◎번지 토지와 ???-?(임, 825㎡), ○○○-○(임, 769㎡), △△△-△(임, 729㎡) 및 □□□-□□(임, 45㎡)번지의 소유자이다. 청구인은 신청지를 ‘현황에 맞게 지목변경을 통해 도시관리계획에 부합하게 효율적인 법인재산 운영 및 관리 도모’할 목적으로 2022. 8. 23. 피청구인에게 산지전용허가를 신청하였으나, 피청구인은 같은 해 11. 4. 산지전용허가 불허가 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성 가) 신청지에 대한 산지전용허가 신청 건에 대하여 「산지관리법」 제12조, 제14조 및 제21조의3의 규정에 의해 불가하다는 점에 대하여 이 사건 신청지인 ???-?, ○○○-○번지의 건축물은 1987년과 1989년에 각 건축준공허가를 득하였고, □□□-□□번지는 1987. 4. 23. 경기도고시 제○○○호에 도시관리계획[시설: 학교(○○초등학교)]으로 결정(변경) 고시가 되었으므로, 상기 필지들은 그 당시의 시행 법률인 구「산림법」으로 판단하여야 하는바, 구「산림법」(법률 제3232호, 시행 1980. 7. 1.) 제18조 제1항과 같은 법 시행령(대통령령 제11890호, 시행 1986. 4. 26.) 제24조 제4호와 제6호에 의거 보전임지를 타 용도로 전용이 가능하여 지목변경이 가능하다. 더불어 신청지상의 건축물 관련 허가에 대한 세부 법률을 살펴보면, 구「도시계획법」(법률 제3755호, 시행 1985. 10. 1.) 제21조 제2항, 제3항과 같은 법 시행령(대통령령 제11646호, 시행 1985. 2. 27.) 제20조 제1항 제1호 라목(???-?번지상 건축물)과 제2호(○○○-○번지상 건축물)와 제2항, 같은 법 시행규칙(건설부령 제416호, 시행 1987. 2. 28.) 제7조 제1항 제2호와 제9조 제1호, 제3호에 근거하여 허가를 득하였고, □□□-□□번지는 구「학교시설사업촉진법」(법률 제3634호, 1982. 12. 31.) 부칙 제2항에 의거 기존 학교 도시계획 특례에 따라 허가를 득하였으므로, 「산지관리법」 제21조의3 제1호 및 「도시계획법」 제87조 제3항에 의거 지목변경(임야→대지)인 산지전용허가가 가능하다. 나) 이 사건 신청지가 상수도보호구역으로 입목 및 벌채와 토지형질 변경행위와 관련하여 「수도법 시행령」 제13조 제1항 제4호, 제5호를 근거로 지목변경(임야→대지)이 불가하다는 점에 대하여 이 사건 신청지는 1987년과 1989년 위에서 살펴본 관련 법에 근거하여 허가 및 인가된 사안이므로, 해당연도 시행법령인 구「수도법」(법률 제1824호, 시행 1966. 8. 3.), 같은 법 시행령(법률 제10902호, 시행 1982. 8. 18.) 제5조에 의하면, 상수도보호구역 내 건축물 신ㆍ증ㆍ개축의 행위가 허가사항이 아니며, 개발제한구역 내 이미 존재한 주택용 건축물의 증ㆍ개축(???-?번지상 건축물)이었으며, 입목 및 벌채가 수반되지 아니한 토지형질변경 행위의 허가 사안(○○○-○번지 지상 건축물)이었으며, 「교육법」 규정에 의해 설립된 학교시설 용지를 사용하기 위한 공공사업의 시행(□□□-□□번지)이었으므로 「수도법」 및 관련 법 시행령상 위배되지 않고, 상수원보호구역 지정목적에 지장이 없으며, 위에서 언급된 법률에 따라 산지전용허가 및 관련 절차인 협의가 의제되는 처분을 받은 사항이므로 지목변경(임야→대지)이 가능하다. ○○리 산◎◎-◎◎번지의 ▽▽▽-▽번지 등록전환에 대하여 1994. 11. 5. 기존 건축물이 존재하는 건축물대장에 의거하여 상기의 관련 법에 의한 의제 조항 등을 근거로 하여 별도의 산지전용허가 등의 절차 없이 지목이 임야에서 대지로 변경된 선례가 있다. 1994. 11. 3. 산◎◎-◎◎번지에서 산■■-■■번지로 분할 및 산■■-■■번지는 같은 날 ‘임야’에서 ‘대’인 ▽▽▽-▽번지로 등록전환 되었다. ▽▽▽-▽번지의 등록전환에 대한 행정처분은 1979년에 건축허가를 득한 건축물을 원인으로 각종 인ㆍ허가 등이 의제되어 별도의 산지전용허가 절차 없이 지목이 변경된 선례에 해당한다. 다) 소결 산지전용행위는 그 허가여부에 관하여 행정청에 재량권이 주어지는 재량행위이나, 행정청의 재량에 속하는 처분이더라도 동일한 사안에 대하여 선례가 존재하는 경우 자기구속의 원칙 및 평등의 원칙을 위배하거나, 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 경우에는 위법하다 할 것인데, 이 사건 신청지가 「산지관리법」상의 허가 기준 등을 충족하고 있음에도 피청구인이 불허가 처분을 하였으므로 이는 위법ㆍ부당하다. 4) 결론 이상과 같이 피청구인의 2022. 11. 4. 이 사건 산지전용허가 불허가 처분은 위법ㆍ부당하므로 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. 【보충서면 Ⅰ】 5) 청구인은 2022. 8. 23. 산지전용허가 신청 당시 전용대상 산지를 산◎◎-◎◎번지(30,012㎡) 전체 면적 중 일부가 각각 ???-?(825㎡), ○○○-○(769㎡), △△△-△(729㎡) 및 □□□-□□번지(45㎡)로 등록전환이 될 4필지의 면적 합계인 2,368㎡에 대하여 허가 신청을 한바, 이 사실은 피청구인이 제출한 을 제1호증에도 정확히 기재되어 있다. 청구인은 피청구인이 주장한 각각 개별 필지의 시설면적에 대하여만 허가 신청을 한 것이 아님을 명확히 밝히며, 더불어 피청구인의 주장의 의미를 정확히 이해하기 어렵다고 할 것이다. 6) 피청구인은 현행 시행법령을 기준으로 산지전용허가가 불가하다고 주장하나, 산지전용허가 신청 대상 토지는 기존의 건축물이 건축된 시점인 1979년 내지 1989년의 구「산림법」 및 「수도법」 등의 적용 대상이며, 기존의 건축물의 존재로 인하여 별도의 산지전용허가가 필요 없이 지목변경이 가능하며, 변경된 선례 ▽▽▽-▽번지에 비추어 보아도 별도의 산지전용허가 없이 지목변경이 가능한 토지이다. 특정 용도가 없는 부지 2,004㎡는 각각의 토지상에 있는 건축물의 부속 토지로서 주된 용도의 이용에 건폐율과 용적율 등을 고려한 부분은 당연히 주된 이용의 지목으로 변경되어야 할 것이다. 가사 2,004㎡인 부대 토목 부지에 대하여 구법에 의하지 아니하고 현행법에 의해서 보완할 부분이 있다면 보완사항으로 처리하여 주기 바란다. 피청구인은 시설부지에 대하여 지목변경을 수리하였다고 하나, 시설 부지에 대한 지목변경은 이 사건 처분을 처리하는 절차를 진행하던 중 피청구인이 청구인에게 별도의 지목 분할 및 지목변경 신청을 요구하여 이 사건 처분과 무관하게 이루어진 후속된 행정지도에 따른 지목 분할과 변경에 해당하는 처분이다. 7) 산지전용허가 신청대상 토지인 산◎◎-◎◎번지 일대는 경기도 고시 제○○○○-○○○(○○○○. ○. ○.)호에 의해 기존의 개발제한구역은 해제되었으며, 지구단위계획구역(○○1)에 포함되어 이 사건 토지들은 모두 제1종 일반주거지역으로 용도지역이 변경되어 종상향이 진행되고 있는 상태이다. 가사, 현행법을 적용하더라도 도시관리계획에 부합하게 효율적인 용도로 변경하고자 하는 청구인의 산지전용허가 신청에 대하여 긍정적으로 재검토하여 주길 바란다. 학교용지로 지정된 □□□-□□번지는 결정 당시인 1987년의 ○○초등학교의 지정 범위와 현재의 실제 이용 범위는 상당한 차이를 보이며, 특히 □□□-□□번지는 당초의 지정목적인 학교용지와는 이용 상황과 물리적인 경계에 의해서도 단절되어 있음을 알 수 있다. 그러므로 더 이상 학교용지로 기능이 없는 토지인 □□□-□□번지는 대로 지목변경하여 주기 바란다. 8) 이 사건 청구 대상은 2022. 8. 22. 산지전용허가 신청에 대한 신청 면적 2,368㎡에 대한 불허가 처분이며, 피청구인이 주장하는 시설면적과 특정용도 없는 토지를 분리하여 특정 용도가 없는 토지는 구「산림법」 및 구「수도법」 등을 적용하지 아니하고 현행법을 적용하여 불허가한 점과 도시관리계획의 변경에 따른 허가 여부를 판단 시 충분한 재량을 하지 아니하였으므로 이 사건 불허가 처분은 위법ㆍ부당하므로 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. 【보충서면 Ⅱ】 9) 청구인은 기존 대지 부분에 대하여 지목변경을 위한 산지전용허가를 신청하였으나 관련 법령에 따라서 당연히 산지전용허가를 득할 필요 없이 지목변경을 해주어야 함이 타당함에도 불구하고 담당자가 전체 면적에 대하여 산지전용허가를 신청하라는 공적 견해를 표명하여 그에 따라 청구인은 산지전용허가를 신청한 것이다. 그런데 피청구인이 시설면적 외의 부분을 이유로 지목변경이 불가능하다고 회신한 내용은 법령 해석에 대한 부분으로서 애초에 산지전용허가를 신청하지 말고, 주된 목적에 따라 지목변경을 위한 신청을 하라고 회신을 하였다면 청구인이 굳이 지금의 행정심판에까지 이르는 절차를 진행할 이유가 없다. 특히 피청구인은 관련 법령의 적용에 대한 부분은 청구인이 일관되게 주장한 바와 같이 2014년 시행법령을 적용할 것이 아니라, 1989년 이전 시행법령을 적용하여야 함에도 불구하고, 원처분인 불허가 처분의 이유 제시 및 추가 부지에 대한 거부처분의 판단 근거를 구법을 적용할 수 없는 이유 내지는 구법을 적용한 요건 판단은 하지 아니하고 단지 현행 법령만을 판단의 근거로 하는 점에 대한 충분한 설명이 필요하다. 10) 피청구인의 하나의 사업부지 내 두 개의 사업계획이 수립되는 것은 불가하기에 기 산지전용협의 사항을 무효화하여야 한다는 부분과 관련하여, 두 개의 사업계획이 수립되는 것이 불가하다는 결론은 소유자의 동의 또는 수용 절차 등의 사전적인 구체절차도 없이 이미 학교부지로서 계획 및 실시하여 현재까지 이르고 있는 상태에서 두 개의 사업계획이 수립되는 것이 불가하다고 판단함은 피청구인의 자의적 해석으로 판단되는바, 피청구인의 이 주장에 대한 근거가 되는 관련 법령의 적시가 필요하며, 더욱이 기 산지전용협의 사항을 무효화한다는 내용은 일사부재리의 원칙에 위배된다고 판단된다. 11) 청구인은 주된 목적인 지목변경을 위하여 수차례에 걸쳐 ○○읍 및 ○○○시에 문의한 결과 산지전용허가 없이 지목변경이 가능한 부분이 있음에도 불구하고, 전체 면적에 대하여 산지전용허가를 신청하라는 피청구인의 요구에 의해 지목변경을 위한 산지전용허가를 신청한 후 이 사건 거부처분을 받게 되었고, 청구인의 청구취지는 최초의 원처분인 전체에 대한 산지전용허가 거부처분의 위법ㆍ부당함을 주장하고 있음에도 불구하고 피청구인은 이 사건의 청구대상인 불허가 처분 이외의 다른 부분인, 가령 기존 건축물 부지의 지목은 변경이 되었다는 등의 이유를 거부 사유로 무의미하게 반복하고 있다. 청구인의 청구취지는 불허가 처분의 판단 근거가 되는 법령은 구법을 적용하여야 함을 주장하는 것이며, 또한 구법을 적용한다면 당연히 신청 면적은 별도의 산지전용허가 없이 지목이 변경되어야 함을 주장하는 바이다. 이에 대하여 피청구인은 구법을 배제하여야 할 이유를 적시하기를 바란다. 피청구인은 이 사건 거부처분을 하면서 이와는 상반되게 ‘건축물의 대지 면적은 지목변경이 인정’됨을 인용하였다. 청구인의 원 목적이 건축물이 있는 필지를 지목변경하기 위하여(법률효과) 산지전용허가(법률요건)를 신청하였는데, 행정행위의 효과인 지목변경은 인정하나, 지목변경의 요건인 산지전용은 불허가한다는 모순적인 처분은 위법ㆍ부당함이 있다. 가사, 피청구인이 애초에 지목변경이 불가하다는 공적 견해를 표명하였다면 청구인은 무의미하게 산지전용허가를 신청할 이유도 없었을 것이다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 산지전용허가 신청을 하게 되면 협의 등의 과정을 거쳐서 지목변경이 가능하다는 확약을 하여 청구인은 피청구인의 공적 견해에 대한 신뢰를 기초로 하여 이 사건 청구에까지 이르게 된바 청구인의 신뢰를 보호하여 주기 바란다. 12) 청구인은 지목변경을 위한 산지전용허가를 신청하였으며, 피청구인은 산지전용허가를 요건으로 하는 지목변경을 인정하였다. 기존 건축물부지 및 학교시설부지는 지목변경이 가능하다고 피청구인이 스스로 인정한바, 지목변경을 위한 산지전용허가는 당연히 인정되어야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 굳이 산지전용허가를 득하라고 한 후 산지전용허가에 대하여 불허가한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 특히 청구인과 피청구인은 수차례의 협의 과정을 통하여 산지전용허가를 신청하면 가능하다는 견해를 표명하였고, 절차의 진행 과정에서 보완 사항을 요구하여 제출하였음에도 불구하고 보완 사항은 수리하지도 아니하고 반려한 후 불허가 처분을 한 후 재차 시설면적에 대하여만 지목변경을 인정하는 등 피청구인의 처분의 일관성을 신뢰할 수 없는 지경에 도달하였다. 이상과 같이 피청구인의 2022. 11. 4. 이 사건 산지전용허가 거부처분은 위법ㆍ부당하므로 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. 【보충서면 Ⅲ】 13) 청구인은 애초에 피청구인이 산지전용허가를 신청하지 말고 주된 목적에 따라 지목변경을 위한 신청을 하라고 회신하였다면 굳이 지금의 행정심판에 이르는 절차를 진행할 이유가 없다고 밝힌 바가 있으나, 애초에 지목변경이 불가하다는 의견이 있었다면 산지전용허가를 신청하지 않았을 것이라고 막연하게 주장한 적은 없다. 14) 청구인은 건축허가지(319㎡)에 대해서 「산지관리법」 및 「도시계획법」에 의거 산지전용허가가 의제 처리된 사안이므로 배제를 사전에 요청하였고, 그 외 피청구인이 주장하는 특정 용도가 없는 부지 면적 2,004㎡에 대해서도 분명히 기 건축물의 진입도로 등 부대시설 조성이라는 산지전용 목적과 사유를 사전 협의를 통해 수정 및 보완 의사를 전달하였음에도 불구하고 청구인의 요청에 대한 어떠한 통지도 없는 상태에서 피청구인의 2022. 11. 4.자 예고 없는 불허가 처분 경위와 특정 용도가 없는 부지(2,004㎡)라고 하는 일방적인 주장은 도저히 일반인의 상식으로는 납득하기 어려우므로 피청구인의 처분은 무효가 돼야 함이 마땅하다. 15) 청구인의 ○○리 산◎◎-◎◎번지의 건축물은 1979년, 1987년, 1989년의 건축 준공을 받은 사안인데, 그 당시 법률을 적용하면 산지전용허가를 받을 필요가 있는 사안이냐고 문의한바, 피청구인 담당 공무원은 토지정보과에서 요구한대로 산지전용허가 신청을 하라는 답변을 재차하였으나, 청구인은 여전히 의문점이 남아 구법령과 현행 법령 부칙조항 적용 유무에 대해 재차 문의하였더니 이에 대하여 피청구인은 문의 내용에 대한 가부의 답변은 없이 최소 6개의 첨부 서류와 산지전용허가 신청서를 준비하여 접수하라는 일방적인 답변만 하였다. 청구인은 더 이상 시간을 지체할 수 없다는 판단에 2022. 7. 22.에 언급한 서류를 준비하여 담당 공무원에게 대면으로 협의를 거쳐 수정 및 요청 사항을 보완하여 2022년 8월 초 보완된 서류를 접수하려 재차 방문하였으나 ○○읍 도시건축과 산지개발팀에 인사 이동이 발생하여 담당 공무원이 변경되었고, 관련 건에 대한 서류 재검토를 의뢰하였으나 담당 공무원의 코로나19 확진으로 인한 검토 유보와 더불어 해당 업무에 대한 미흡한 지식 및 경험으로 재검토 시간이 필요하다고 하여 어렵게 2022. 8. 23. 접수한 사실이 있는데, 피청구인은 절차의 지연 및 민원인의 공법 관계에 대한 안내 절차를 미흡하게 한 사실관계를 부정하고 있다. 16) 청구인은 피청구인 담당 공무원이 전입자가 검토 완료한 서류를 인사이동으로 해당 업무에 미흡한 지식과 경험을 운운하여 약 2주 이상의 해당 서류의 검토 시간을 기다렸으나 끝내 정확한 법령 적용에 대한 구체적인 답변도 받지 못하였고, 청구인은 재차 관련 건이 구법령이 적용되면 산지전용허가를 받을 사안이 아니므로 정확한 의견을 요구하였으나 답변을 회피한 채 추가 검토 시간만 요청하여 시간을 더 이상 지체할 수 없다는 판단에 산지전용허가 신청접수를 하게 된 것이기에 추후에 구법령 적용사항이 확인되면 취소하겠다고 분명히 밝혔고, 접수 2일 후 2022. 8. 23. 18:00경 연락이 와 산지전용통합정보시스템에 온라인 신청 접수도 필요하다고 하여 익일인 2022. 8. 26. 12:45경 온라인으로 신청한 사실이 있다. 신청 후에도 피청구인의 담당 공무원에게 회신하여 신청한 사실을 알리며 마지막으로 구법령의 적용사항이 확인되면 취소할테니 의견을 달라고 하였는데, 답변을 회피하면서 전임자의 산지전용허가 신청에 대한 행정지도 유도를 받아들인 사실관계를 부정하고 있다. 17) 2022. 10. 14. 피청구인이 보낸 메일의 내용을 보면, 청구인이 신청한 필지(2,368㎡) 중 건축허가지(319㎡)는 ○○읍에서 각 건축 준공을 받은 필지로 관련 구법령에 정확히 명시되어 있는 대로 구 「수도법」 및 관련 법 시행령상에 위배되지 않고 「산지관리법」과 「도시계획법」에 의거하여 산지전용허가가 의제 처리된 사안이라는 점과 입목 빛 벌채가 수반되지 아니한 행위로서 허가 사안이라는 점들을 간과한 채 현행 「산지관리법」에 따른 검토 사항이라며 청구인의 신청 필지에 대한 구획별 현황 파악 및 법령 해석조차 못한 상황[(건축허가지(319㎡), 도시계획시설(학교)용지(45㎡)-‘검토 중’, 나머지 면적(2,004㎡))이었다. 더욱이 피청구인 소속 담당 공무원은 현행 「산지관리법」 제14조 제2항과 제3항에 의거하여 산지전용허가신청을 받은 날로부터 25일 이내에 허가 여부를 통지하여야 함에 있어 관련 업무 처리 기간 연장통지 알림에 관해 2022. 9. 28. 이메일로 보낸 민원 처리 기간 연장 통지 알림 공문에 직인이 빠져 있어 법적 효력이 없는 공문을 연장 처리로 인정 여부에 대한 논쟁을 발생시켰으며 2022. 10. 14.에 직인이 날인된 공문을 첨부문서로 다시 보낸 사실을 확인할 수 있다. 또한 2022. 10. 7.에 보낸 메일의 내용을 보면 청구인이 공익용 산지를 준보전산지로 변경 가능하다고 안내한 내용이나 상급 기관인 ○○○시청 산림녹지과 산림자원팀에 관련 내용을 질의한 결과 ‘보전(공익용)산지를 준보전산지로 전환 또는 해제는 정책적 문제를 해결해야 하는 사안이므로 일반 민원인이 풀 수 있는 사안이 아니다’라고 답변을 받은바, 청구인이 보완을 이행할 의지가 없음이 아니라 이행이 불가한 사안을 피청구인이 요구한 것이다. 18) ○○읍에서 건축 준공을 받은 필지인 건축허가지(319㎡)와 「학교시설촉진법」 부칙에 의거한 도시계획시설(학교)용지(45㎡)는 구「수도법」 및 관련 법 시행령상에 위배되지 않고 「산지관리법」에도 제21조의3 제1호와 「도시계획법」 제87조 제3항으로 산지전용허가가 의제 처리된 사안이라는 점과 입목 및 벌채가 수반되지 아니한 행위로서 허가 여부를 득할 필요가 있는 사항이 아니며, 피청구인 담당자의 구획별 현황 파악 및 법령 해석의 미비로 보완할 수 없는 요청 사안들의 문제점을 알리면서 끝까지 건축허가지(319㎡)와 도시계획시설(학교)용지(45㎡)를 배제한 나머지 면적(2,004㎡)도 2022. 11. 1. 찾아가 수정ㆍ보완 이행을 하겠다고 부서장과 협의 후 연락을 달라고 기다렸으나 피청구인은 이를 묵살하고 연락없이 2022. 11. 4. 18:00경 피청구인 업무시간 종료에 맞춰 이메일로 청구인에게 불허가 처분 공문을 시달한 것은 행정청에게 주어지는 재량행위의 재량권 한계를 넘어서고 남용에 해당되어 위법하다 할 것이다. 19) 청구인은 산지전용허가 신청 당시의 면적과 관련하여 ○○읍 도시건축과 건축2팀 주무관에게 연락하여 2022년 6월 하순경에 ○○리 산◎◎-◎◎번지의 건축물대장상에 등재된 3개의 건축물의 건축허가 및 준공 신고서류에 관해 정보공개 청구를 하려고 하였으나 영구보존 서류로 보존되어 있어야 하는 서류들이 존재하지 않는다는 답변을 받았다. 이러한 내용을 토대로 ○○○시청 토지정보과 주무관에게 확인받아 2022. 7. 11.에 도시계획선(제1종 일반주거지역)과 건축물을 토대로 토지 등록전환 및 분할측량을 토지지적공사에 의뢰하여 받은 면적 2,368㎡을 표기한 것이다. 그러므로 산지전용허가 신청 당시에는 ○○읍 도시건축과 산지개발팀과 건축2팀, ○○○시청 토지정보과 담당 공무원들은 청구인의 주장 내용에 대한 이의가 없었음을 밝힌다. 피청구인은 답변서에 청구인의 산지전용신청 면적(2,368㎡)에 대해 건축준공 허가지인 ○○면 ○○리 ???-?번지, ○○○-○번지와 도시계획시설 결정지인 □□□-□□번지의 필지들은 그 당시 시행법률인 「산림법」(법률 제3232호, 시행 1980. 7. 1.) 제18조 제1항 및 시행령(대통령령 제11890호, 시행 1986. 4. 26.) 제24조 제4호와 제6호에 의거하여 보전임지를 타 용도로 전용이 가능하여 지목변경이 가능하며, ???-?, ○○○-○번지 등은 「도시계획법」(법률 제3755호, 시행 1985. 10. 1.) 제21조 제2항, 제3항과 시행령(대통령령 제11646호, 시행 1985. 2. 27.) 제20조 제1항 제1호 라목(???-? 건축물)과 제2호(○○○-○ 건축물)와 제2항과 시행규칙(건설부령 재416호, 시행 1987. 2. 28.) 제7조 제1항 제2호와 제9조 제3호에 근거하여 허가를 득하였고, □□□-□□번지는 「학교시설사업촉진법」(법률 제3534호, 시행 1982. 12. 31.) 부칙 제2항에 따라 허가를 득하여 「산지관리법」 제21조의2 제1호, 「도시계획법」 제87조 제3항으로 산지전용허가가 의제 처리된 사안에 대해 법리적인 반박 답변을 적시하지 못하면서 불허가 처분에 대한 부당성을 인정하지 못한 채 청구인이 신청한 산지전용허가 면적(2,368㎡) 중 건축허가지(319㎡)와 도시관리계획 시설용지(45㎡)를 제외한 특정 용도가 없는 부지(2,004㎡)만 부각시키면서 피청구인은 2022. 11. 4.의 이 사건 처분이 적법하다고 주장하고 있다. 20) □□□-□□번지의 도시관리계획시설(학교)용지가 피청구인의 답변서 표에 의하면 2022. 12. 6. 시설면적에 대해 임야에서 대지로 지목변경이 되었다고 비고란에 표기되었으나, 피청구인의 부당한 불허가 처분으로 대지로 지목변경이 이루어지지 않았고 해당 필지의 배경을 살펴보면 입안자인 ○○○○○교육지원청에서 사유지인 청구인의 사전 동의 및 손실보상 협의 없이 이루어진 입안을 ○○○시청 및 ○○읍에서 사전 구제 수단인 행정절차의 정확한 검토 내지 적용 없이 승인ㆍ결정(○○○○. ○. ○.)한 사안으로, 경기도 고시 제○○○(○○○○. ○. ○○.)호로 최초 결정되었으며, 이러한 사유재산 부당이익 침해에 대한 청구인은 현황에 적합하게 대지로 지목변경을 하기 위해 2022. 8. 23. 산지전용허가 신청을 하였는데 법률적 근거 없이 불허가 처분이 내려져 2022. 11. 11. 이러한 부당함에 이의신청을 하였는데, 관련 부서(○○○시청 도시정책과, ○○○○○교육지원청)의 협의 회신만 언급한 채 처분의 근거와 이유에 대한 법률적 근거 없이 기각되었다. 지목변경 주무 처리 부서인 토지정보과에 □□□-□□번지의 지목변경과 관련한 부서(○○○시청 도시정책과, ○○○○○교육지원청, ○○읍 도시건축과 산지개발팀 등) 협의 서류 일체에 대해 2022. 11. 16. 정보공개 청구를 하여 관련 부서 회신 자료 중 ○○읍 도시건축과 산지개발팀 공문 ‘지목변경 신청에 따른 협의(○○리 □□□-□□) 회신’, 도시건축과-○○○○○(○○○○. ○○. ○○.)호에 의하면 ‘해당 지역은 보전산지로 도시계획시설(학교)로 결정(○○○○. ○. ○.)된 부지로 사용하고자 할 경우에 한하여 가능한 사항이며, 주택 등 학교 설립 외 목적으로 적용하고자 하는 경우에는 산지전용허가를 득하여야함’이라고 명시되어 있고, ○○○○○교육지원청 공문 ‘지목변경 신청에 따른 검토 의견 회신’, 재무관리과-○○○○○(○○○○. ○○. ○.)에 의하면 임야에서 대지로 지목변경 신청에 대한 관련 법 저촉 여부에 대해 ‘해당없음’으로 명시되어 있음을 확인한바, 납득할 수 없는 피청구인 처분은 위법ㆍ부당하다. 이상과 같이, ○○○○○교육지원청에서도 임야에서 대지로의 지목변경 신청에 대한 관련 법 저촉여부에 대해 ‘해당없음’으로 회신하였고, 더불어 피청구인이 토지정보과의 회신 공문에서도 임야에서 대지로 지목변경 신청에 대해서는 ‘산지전용허가를 득하여야 함’으로 명시하면서 「도시계획법」(법률 제3755호, 시행 1985. 10. 1.) 제25조 제1항과 제87조 제3항 제3호로 산지전용허가가 의제 처리된 사안을 부정한 피청구인의 이 사건 처분은 재검토되어야 마땅하다. 21) 산지전용행위는 그 허가 여부에 관하여 행정청에 재량권이 주어지는 재량행위이나, 행정청의 재량에 속하는 처분이더라도 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 경우에는 위법하다 할 것인데, 이 사건 신청지 중 건축허가지(319㎡)와 도시계획시설(학교)용지(45㎡)는 「수도법」 및 「산지관리법」상의 허가기준을 충족하고 있고, 나머지 면적(2,004㎡ )도 수정ㆍ보완이행 하겠다고 함에도 불구하고 청구인의 제출 서류에 대한 수리 여부를 부작위하였으며, 행정절차의 이행과정에서도 피청구인의 절차 지연 및 청구인의 신뢰를 위반한 위법ㆍ부당한 점이 있으므로 이 사건 처분은 위법하므로 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 처분의 위법성을 다투며 건축 허가지인 ○○면 ○○리 ???-?번지(시설면적 132㎡), 297-3번지(시설면적 187㎡)와 도시계획시설 결정지 □□□-□□번지(시설 결정 면적 45㎡)에 한하여 주장하고 있는데, 이는 이 사건 처분의 대상 면적과는 차이가 있다. 청구인은 공익용 산지 2,368㎡를 임야에서 대지로 지목변경을 요구하는 산지전용허가 신청을 하였는데, 전용 신청 면적에는 청구인이 주장하는 건축허가지 시설면적 319㎡와 도시계획시설결정지 면적 45㎡ 외 특정 용도가 없는 부지 2,004㎡를 포함하고 있다. 「산지관리법」 제14조 제1항에 따라 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 산지전용 허가 신청을 하여야 하며, 공익용 산지에서의 행위는 같은 법 제12조 제2항, 제3항에 따라 제한되어 있다. 청구인이 신청한 지목변경 목적의 산지전용허가 전체 면적(2,368㎡) 중 특정 용도가 없는 부지(2,004㎡)는 용도와 구체적인 산림의 이용계획이 없어 「산지관리법」 제14조 제1항에 부적합하고, 지목변경 행위는 같은 법 제23조 제2항, 제3항에 따라 공익용 산지에서 가능한 행위가 아니므로 산지전용허가는 불가하다. 또한 산지의 지목변경은 「산지관리법」 제21조의3 제1호에서 제14조에 따른 산지전용 허가 또는 제15조에 따른 산지전용 신고의 목적사업을 완료한 후 같은 법 제39조 제3항에 따라 복구 의무면제를 받거나 같은 법 제42조에 따라 복구 준공 검사를 받은 경우를 제외하고는 산지를 임야 외의 지목으로 변경을 금지하고 있다. 「수도법」 제7조 제4항 및 같은 법 시행령 제13조 제1항 제4호에 따라 상수원의 보호를 위한 수원림의 조성ㆍ관리를 위하여 필요한 나무의 재배ㆍ벌채와 공공사업의 시행 등으로 불가피한 경우에만 허용하나, 청구인의 경우는 이에 해당하지 않고 상수원보호구역 안에서의 토지형질변경 행위는 같은 법 시행령 제13조 제1항 제5호에 따라 경지 정리만을 목적으로 하거나 상수원보호구역 지정 목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에 한하여 가능한데, 청구인의 경우에는 이에 해당하지도 않는다. 이미 청구인이 주장한 기존 건축 허가지(319㎡)와 도시관리계획 시설용지(45㎡)에 대하여 각각 대지 및 학교용지로 지목변경(2022. 12. 6.)되어 청구인의 신청대로 처리되었고, 특정 용도가 없는 부지(2,004㎡)는 「산지관리법」 제14조 제1항, 제12조 제2항, 제3항 및 「수도법 시행령」 제12조 제1항 제4호, 제5호에 부적합하므로 산지전용허가를 불허한 이 사건 처분은 적법하다. 그러므로 2022. 11. 4. 피청구인에 의한 산지전용허가 불허가 처분은 적법한 처분이므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 【보충서면 Ⅰ】 2) 청구인은 과거(1979년, 1989년)에 「건축법」상 시설 대지면적(132㎡, 186.6㎡)을 허가 받았기에 현황 및 현행법에 따라 재산출된 시설 대지면적(2,004㎡)이 현재 건축물의 부속토지로서 산지전용허가(협의) 없이 대지로의 지목변경이 가능하다고 주장하고 있다. 그러나 기존 건축허가상 건축물의 대지면적은 각 132㎡, 186.6㎡로 특정되어 있어 그 외의 면적(2,004㎡)은 해당 건축물의 대지면적으로 인정될 수 없다. 또한 산지의 용도는 국방ㆍ군사시설, 도로, 철도, 주택 등 해당 산지에 설치되는 시설의 종류에 따라 정해지므로 해당 산지에 설치되는 시설물 없이 단순히 부지를 조성하는 행위는 해당 산지의 용도를 정한 것으로 볼 수 없어 기존 건축허가 승인 부지 외 추가 대지 조성 또는 지목변경 목적의 산지전용허가(협의)는 불가하다. 청구인의 주장대로 기존 건축허가의 시설 대지면적에 관한 허가와는 별개로 현행 건폐율 기준에 따라 조정이 가능하다면 건폐율 관련 법령이 개정될 때마다 근처의 임야 또는 타 지목의 구역이 협의 없이 지목이 변경되는 불합리한 상황이 발생될 것이다. 나아가 현행 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제77조 제1항, 같은 법 시행령 제84조 제1항 및 「○○○시 도시계획 조례」 제41조 제3호에 따라 제1종 일반주거지역에서의 건폐율은 60% 이하로 규정하고 있으며, 「산지관리법」 제18조 제5항 및 같은 법 시행령 제20조 제6항, [별표 1] 제1호 마목 2) 나)에서는 산지전용의 전용면적이 과다하지 않도록 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제77조를 고려하라고 명시되어 있는바, 대지로 지목변경이 이루어진 186.6㎡, 132㎡의 면적은 현행법으로 검토하여도 적지 않은 대지면적이다. 특정 용도가 없는 부지 면적 2,004㎡에 대해 기 건축물의 진입도로 등 부대시설 조성으로 사업계획을 변경하였다면 청구인은 이 사건 처분 이후에도 다시 허가 신청을 할 수 있는 것이므로 받아들여지지 않았다는 청구인의 주장은 이해하기 어렵다. 다만, 앞서 말한 바와 같이 기존 건축 허가지의 부지 확장을 위한 산지전용허가는 불가하므로 구체적이고 현행법상 가능한 행위(공익용 산지, 상수원보호구역)로 산지전용허가(협의) 및 관련 허가를 신청하여야 할 것이다. 한편, 청구인의 주장대로 학교시설용지(45㎡)는 도시계획시설(학교)로 결정 및 고시되어 구「산림법」에 따라 기 산지전용협의를 득한 것에 대하여 구「산림법」(법률 제3232호, 시행 1980. 7. 1.) 제18조 제1항 및 시행령(대통령령 제11890호, 시행 1986. 1. 26.) 제24조 제6호 및 구「산지관리법」 부칙(법률 제6841호, 2002. 12. 30.) 제3조 및 제4조에 따라 「교육법」의 규정에 의하여 설립된 각급 학교의 시설 용지로 사용하고자 할 때 「산지관리법」에 의한 산지전용허가 없이 학교용지로의 지목변경이 가능하여 청구인의 원에 의하여 관련 부서 협의 후 학교용지로의 지목변경이 되었다. 다만, 도시계획시설(학교) 부지에 대하여 지목이 학교용지가 아닌 대지로의 변경을 위하여는 하나의 사업부지 내 두 개의 사업계획이 수립되는 것은 불가하기에 우선 도시계획시설(학교) 변경 및 고시절차를 진행하여 기 산지전용 협의사항을 무효화하여야 하며, 그 후 현행 「산지관리법」, 「수도법」 등 관련 법령에서 가능한 행위(공익용 산지, 상수원보호구역 등)에 대하여 구체적인 이용 목적을 가지고 산지전용허가(협의) 등 관련 허가를 신청할 수 있으며, 관계 법령에 적법할 경우 산지전용이 가능할 것이다. 또한 도시계획시설(학교) 현황에 맞게 대지로 관리하고자 하는 청구인의 주장은 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 및 같은 법 시행령 제58조 제8호에 따른 ‘대’에도 해당하지 않으므로 학교용지에서 대지로의 지목변경은 이유 없다 할 것이다. 청구인의 전반적인 반박 논리를 살펴볼 경우 지목변경을 위해 어떤 허가 절차를 밟아야 하는지 청구인 스스로 정립이 되어있지 않아 이 사건의 본질이 흐려지고 있다고 판단되며, 관계 법령에 관한 자의적인 해석 및 적용(「산지관리법」상 지목변경 가능 사항, 「건축법」상 대지면적 설정 등)을 주장하고 있다. 구체적이지 않은 전용 목적 외에도 상수원보호구역 안에서의 벌채행위 및 행위 제한 구비서류 미비, 도시계획시설(학교) 편입, 면적 산출 근거 부족 등으로 인해 산지 전용허가(협의)가 불가한 사항으로 사업계획 재수립 및 관련 서류를 제출하여야 향후 검토가 가능하다. 임야를 구체적인 이용목적이 없는 대지로의 산지전용은 산지를 합리적으로 보전하고 다양한 공익기능 증진을 도모하고자 하는 「산지관리법」의 목적 및 법령상 적법하지 않으며 상수원의 보호구역 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우도 아니기에 청구인이 신청한 주관적인 면적 2,368㎡의 지목변경을 위하여는 현행 「산지관리법」 및 「수도법」 등 관련 법령에 의거 가능한 행위에 한하여 적법한 절차를 거쳐야 하며, 시설 대지면적 및 도시계획시설(학교) 면적에 대해 이미 각각 대지 및 학교로 지목변경이 되었기에 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다. 【보충서면 Ⅱ】 3) 이 사건 신청면적 전체(2,368㎡)에 대하여 구법을 적용할 수 없는 이유는 기 건축허가 당시 시설대지면적(319㎡), 학교시설용지(45㎡)를 제외한 나머지 면적(2,004㎡)은 과거 어떠한 허가 및 협의 사항도 이루어지지 않았기에 1962년 「산림법」이 시행된 이후부터 현재의 「산지관리법」까지 「산지관리법」 제2조에 따른 ‘산지’이므로 구법을 적용할 근거가 없다. 청구인은 피청구인이 산지전용허가를 신청하라는 요구에 따라 산지전용허가 신청을 하였다고 주장하나, 지목변경은 「산지관리법」 제21조의3 제1호에 따라 제14조에 따른 산지전용허가의 목적 사업을 완료한 후 제39조 제3항에 따라 복구 의무면제를 받거나 제42조에 따라 복구 준공검사를 받은 경우에 한하여 가능하기 때문에 피청구인은 지목변경 요건에 대하여 안내하였을 뿐이며, 그 안내가 청구인이 신청만 하면 지목변경을 해주겠다거나 지목변경이 될 것이라는 등의 확정적 의사표시로 해석될 여지는 전혀 없다. 아울러 청구인은 피청구인이 아니었다면 산지전용허가 신청도 하지 않았을 것이라고 주장하나, 피청구인은 청구인이 허가 신청을 접수하기 전 문의를 하였을 당시 학교시설용지 문제 등에 관해 사전 검토 기간이 필요할 것이라는 안내를 하였으나 청구인은 전임 담당자와 이미 협의가 된 사항이라며(전임 담당자도 관련 서류를 제출하면 검토해 보겠다는 취지로 안내하였을 뿐 산지전용 결과에 대한 어떠한 확신도 주지 않았다) 허가신청을 접수하겠다고 하였다. 공무원은 민원인이 허가 민원을 신청하는 경우 그 접수를 거부할 수 없으므로 피청구인 담당 공무원은 민원 신청에 대하여 접수를 한 것이므로 피청구인이 허가신청을 유도하였다는 듯한 청구인의 주장은 사실과 다르다. 피청구인은 이 사건 신청 면적(2,368㎡)에 대하여 「수도법」 및 「산지관리법」에 따른 전용 목적이 없는 데다가 전용면적이 과하고, 입목 벌채가 불가하다는 등의 문제가 있으므로 이에 관한 보완을 할 수 있는지 확인하기 위한 서류의 추가 제출이 필요할 것이라는 취지의 안내를 여러 차례 하였으나 청구인은 신청 면적은 이미 의견 조율이 끝난 상태, 기 산지전용허가를 득한 필지 또는 필요 없는 필지라는 등의 이유로 보완을 이행할 의지가 없음을 표현하였으므로 피청구인은 추가적인 보완요청은 하지 않았다. 앞서 답변한 사유로 이 사건 산지전용 신청은 「수도법」 및 「산지관리법」에 의하여 불가한 사항이었으며 보완사항 요청 시 이행 불가하여 추가 검토가 불가한 사항으로 이 사건 불허가 처분을 하였다. 이와 별개로 건축물 대지 면적에 대하여 대지로의 지목변경이 가능한 이유는 319㎡만큼 건축물의 대지로 이용되고 있는 구체적인 목적이 있기에 가능한 사항이나 2,004㎡는 구체적인 전용 목적이 없는 상태이고 「산지관리법」 제2조에 따른 ‘산지’로 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가 및 같은 법 제42조에 따른 복구준공 없이 지목변경이 불가하다. 2,004㎡은 향후에도 ‘산지’로 산지를 합리적으로 보전 및 관리하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모하여야 할 것이다. 청구인의 신청면적 전체(2,368㎡)에 대한 1989년 이전 시행법령 적용은 근거 없으며 향후 2,004㎡가 지목이 변경되기 위해서는 「산지관리법」 및 관련법령에 적법한 절차를 거쳐야 가능할 것입니다. 「수도법」 및 「산지관리법」에 부합하지 않았으며 사전 보완이행 여부에 대하여도 이행 의사가 없었기에 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산지관리법】 제4조(산지의 구분) ① 산지를 합리적으로 보전하고 이용하기 위하여 전국의 산지를 다음 각 호와 같이 구분한다. 1. 보전산지(保全山地) 나. 공익용산지: 임업생산과 함께 재해 방지, 수원 보호, 자연생태계 보전, 산지경관 보전, 국민보건휴양 증진 등의 공익 기능을 위하여 필요한 산지로서 다음의 산지를 대상으로 산림청장이 지정하는 산지 　 7) 「수도법」에 따른 상수원보호구역의 산지 제12조(보전산지에서의 행위제한) ② 공익용산지(산지전용ㆍ일시사용제한지역은 제외한다)에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다. 1. 제10조제1호부터 제9호까지, 제9호의2 및 제9호의3에 따른 시설의 설치 등 2. 제1항제2호, 제3호, 제6호 및 제7호의 시설의 설치 3. 제1항제12호의 시설 중 대통령령으로 정하는 시설의 설치 4. 대통령령으로 정하는 규모 미만으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위 가. 농림어업인 주택의 신축, 증축 또는 개축. 다만, 신축의 경우에는 대통령령으로 정하는 주택 및 시설에 한정한다. 나. 종교시설의 증축 또는 개축 다. 제4조제1항제1호나목2)에 해당하는 사유로 공익용산지로 지정된 사찰림의 산지에서의 사찰 신축, 제1항제9호의 시설 중 봉안시설 설치 또는 제1항제11호에 따른 시설 중 병원, 사회복지시설, 청소년수련시설의 설치 5. 제1호부터 제4호까지의 시설을 제외한 시설로서 대통령령으로 정하는 공용ㆍ공공용 사업을 위하여 필요한 시설의 설치 6. 제1호부터 제5호까지에 따른 시설을 설치하기 위하여 대통령령으로 정하는 기간 동안 임시로 설치하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 부대시설의 설치 가. 진입로 나. 현장사무소 다. 지질ㆍ토양의 조사ㆍ탐사시설 라. 그 밖에 주차장 등 농림축산식품부령으로 정하는 부대시설 7. 제1호부터 제5호까지의 시설 중 「건축법」에 따른 건축물과 도로( 「건축법」 제2조제1항제11호의 도로를 말한다)를 연결하기 위한 대통령령으로 정하는 규모 이하의 진입로의 설치 8. 그 밖에 산나물ㆍ야생화ㆍ관상수의 재배(성토 또는 절토 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우에 한정한다), 농도의 설치 등 공익용산지의 목적 달성에 지장을 주지 아니하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. ② 산림청장등은 제1항 단서에 따른 변경신고를 받은 날부터 25일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. ③ 산림청장등이 제2항에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장을 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간(민원 처리 관련 법령에 따라 처리기간이 연장 또는 재연장된 경우에는 해당 처리기간을 말한다)이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다. 제21조의3(산지의 지목변경 제한) 다음 각 호의 경우를 제외하고는 산지를 임야 외의 지목으로 변경하지 못한다. 1. 제14조에 따른 산지전용허가 또는 제15조에 따른 산지전용신고(다른 법률에 따라 산지전용허가나 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 받은 경우를 포함한다)의 목적사업을 완료한 후 제39조제3항에 따라 복구의무를 면제받거나 제42조에 따라 복구준공검사를 받은 경우 2. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 토지의 합병을 신청하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 제14조에 따른 산지전용허가를 받았거나 제15조에 따른 산지전용신고(다른 법률에 따라 산지전용허가나 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 받은 경우를 포함한다)를 하였을 경우 제39조(산지전용지 등의 복구) ③ 산림청장등은 제1항 또는 제2항에 따라 복구하여야 하는 산지(이하 “복구대상산지”라 한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자(복구대상산지에 대하여 새로 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자가 있는 경우에는 종전에 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자를 말한다)에 대하여 제1항 또는 제2항에 따른 복구의무의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다. 1. 복구대상산지에 대하여 제42조제1항에 따른 복구준공검사 전에 새로 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 하려는 자가 복구비를 예치(제38조제1항 단서에 따라 복구비를 예치하지 아니하는 경우를 포함한다)한 경우 2. 그 밖에 복구할 토지가 없는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우 【산지관리법 시행령】 제47조(복구의무의 면제) 법 제39조제3항제2호에서 “복구할 토지가 없는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 3. 지목변경을 목적으로 산지전용한 지역으로서 절토ㆍ성토 비탈면 등 복구할 대상지가 없는 경우 【수도법】 제7조(상수원보호구역 지정 등) ④제1항과 제2항에 따라 지정ㆍ공고된 상수원보호구역에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 행위인 경우에는 신고하여야 한다. 1. 건축물, 그 밖의 공작물의 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)ㆍ이전ㆍ용도변경 또는 제거 2. 입목(立木) 및 대나무의 재배 또는 벌채 3. 토지의 굴착ㆍ성토(盛土), 그 밖에 토지의 형질변경 【수도법 시행령】 제13조(상수원보호구역에서의 행위허가기준) ①특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 상수원보호구역에서 법 제7조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 허가할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 허가할 수 있다. 4. 상수원의 보호를 위한 수원림(水源林)의 조성ㆍ관리를 위하여 필요한 나무의 재배ㆍ벌채와 공공사업의 시행 등으로 불가피한 대나무 및 입목(立木)의 벌채 5. 경지정리만을 목적으로 하거나 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 토지의 형질변경행위 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률】 제67조(지목의 종류) ① 지목은 전ㆍ답ㆍ과수원ㆍ목장용지ㆍ임야ㆍ광천지ㆍ염전ㆍ대(垈)ㆍ공장용지ㆍ학교용지ㆍ주차장ㆍ주유소용지ㆍ창고용지ㆍ도로ㆍ철도용지ㆍ제방(堤防)ㆍ하천ㆍ구거(溝渠)ㆍ유지(溜池)ㆍ양어장ㆍ수도용지ㆍ공원ㆍ체육용지ㆍ유원지ㆍ종교용지ㆍ사적지ㆍ묘지ㆍ잡종지로 구분하여 정한다. ② 제1항에 따른 지목의 구분 및 설정방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령】 제58조(지목의 구분) 법 제67조제1항에 따른 지목의 구분은 다음 각 호의 기준에 따른다. 5. 임야 　산림 및 원야(原野)를 이루고 있는 수림지(樹林地)ㆍ죽림지ㆍ암석지ㆍ자갈땅ㆍ모래땅ㆍ습지ㆍ황무지 등의 토지 8. 대 가. 영구적 건축물 중 주거ㆍ사무실ㆍ점포와 박물관ㆍ극장ㆍ미술관 등 문화시설과 이에 접속된 정원 및 부속시설물의 부지 나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 택지조성공사가 준공된 토지 10. 학교용지 　학교의 교사(校舍)와 이에 접속된 체육장 등 부속시설물의 부지 구【산림법】[시행 1989. 1. 1.] [법률 제4031호, 1988. 12. 26., 타법개정] 제18조 (보전임지의 전용제한) ①제17조의 규정에 의하여 고시된 보전임지를 타용도로 전용하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 경우를 제외하고는 산림청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 국가 또는 지방자치단체가 소유하는 산림의 경우에는 산림청장의 동의를 얻어야 한다. ②중앙행정기관의 장이 보전임지를 다른 법률의 규정에 의하여 특정목적의 이용ㆍ개발을 위한 지정 또는 결정등을 하고자 할 때에는 미리 산림청장과 협의하여야 한다. 제20조 (보전임지의 지목변경금지) 보전임지에 대하여는 제18조제1항의 규정에 의한 허가ㆍ동의 또는 협의를 얻어 전용하는 경우를 제외하고는 지목을 변경하지 못한다. 구【도시계획법】[시행 1985. 10. 1.] [법률 제3755호, 1984. 12. 15., 타법개정] 제12조 (도시계획의 결정) ①도시계획은 건설부장관이 직권 또는 제11조의 규정에 의한 도시계획입안자의 신청에 의하여 관계지방의회의 의견을 들은 후(申請者가 미리 당해 地方議會의 議決을 거쳐서 申請한 경우는 제외한다) 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정한다. 결정된 도시계획을 변경할 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경에 있어서는 그러하지 아니하다. ②건설부장관은 국방상 기밀(國防部長官의 要求가 있는 것에 限한다)을 요한다고 인정되는 경우에는 그 도시계획의 전부 또는 일부에 관한 결정에 있어 그 부분에 대하여는 관계지방의회의 의견과 중앙도시계획위원회의 의결절차를 생략할 수 있다. ③제1항의 규정에 의한 결정에 필요한 도시계획에 관한 중요한 기준 및 도시계획시설기준에 관하여는 건설부령으로 정한다. ④건설부장관은 제1항의 규정에 의하여 도시계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 지체없이 이를 고시하고 결정된 도시계획도면을 시장 또는 군수에게 송부하여 일반에게 공람시켜야 한다. 제21조 (개발제한구역의 지정) ①건설부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 또는 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 때에는 도시개발을 제한할 구역(이하 “開發制限區域”이라 한다)의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다. ②제1항의 규정에 의하여 지정된 개발제한구역안에서는 그 구역 지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지면적의 분할 또는 도시계획사업의 시행을 할 수 없다. 다만, 개발제한구역 지정 당시 이미 관계법령의 규정에 의하여 건축물의 건축ㆍ공작물의 설치 또는 토지의 형질변경에 관하여 허가를 받아(관계법령에 의하여 허가를 받을 필요가 없는 경우를 포함하다) 공사 또는 사업에 착수한 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 계속 시행할 수 있다. ③제2항의 규정에 의하여 제한될 행위의 범위 기타 개발제한에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 범위안에서 건설부령으로 정한다. 제87조 (다른 법령과의 관계) ③다음 각호의 1에 해당하는 허가ㆍ인가ㆍ결정ㆍ지정등 처분이 있은 때에는 산림법의 규정에 의한 허가ㆍ인가ㆍ결정ㆍ승인ㆍ협의ㆍ해제등 처분이 있은 것으로 본다 1. 제4조제1항, 제20조의2제4항, 제21조제2항 또는 제24조제1항의 허가 2. 제12조제1항의 결정 3. 제25조제1항 또는 제57조제1항의 인가 4. 제2조제1항제1호 다목의 토지구획정리사업 또는 재개발사업의 시행지구 또는 구역의 지정 【행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정】 제3조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 5. “서명”이란 기안자ㆍ검토자ㆍ협조자ㆍ결재권자[제10조에 따라 결재, 위임전결 또는 대결(代決)하는 자를 말한다. 이하 같다] 또는 발신명의인이 공문서(전자문서는 제외한다)에 자필로 자기의 성명을 다른 사람이 알아볼 수 있도록 한글로 표시하는 것을 말한다. 6. “전자이미지서명”이란 기안자ㆍ검토자ㆍ협조자ㆍ결재권자 또는 발신명의인이 전자문서상에 전자적인 이미지 형태로 된 자기의 성명을 표시하는 것을 말한다. 7. “전자문자서명”이란 기안자ㆍ검토자ㆍ협조자ㆍ결재권자 또는 발신명의인이 전자문서상에 자동 생성된 자기의 성명을 전자적인 문자 형태로 표시하는 것을 말한다. 8. “행정전자서명”이란 기안자ㆍ검토자ㆍ협조자ㆍ결재권자 또는 발신명의인의 신원과 전자문서의 변경 여부를 확인할 수 있도록 그 전자문서에 첨부되거나 결합된 전자적 형태의 정보로서 「전자정부법 시행령」 제29조에 따른 인증기관으로부터 인증을 받은 것을 말한다. 제6조(문서의 성립 및 효력 발생) ① 문서는 결재권자가 해당 문서에 서명(전자이미지서명, 전자문자서명 및 행정전자서명을 포함한다. 이하 같다)의 방식으로 결재함으로써 성립한다. ② 문서는 수신자에게 도달(전자문서의 경우는 수신자가 관리하거나 지정한 전자적 시스템 등에 입력되는 것을 말한다)됨으로써 효력을 발생한다. 【민원 처리에 관한 법률 시행령】 제21조(처리기간의 연장 등) ① 행정기관의 장은 부득이한 사유로 처리기간 내에 민원을 처리하기 어렵다고 인정되는 경우에는 그 민원의 처리기간의 범위에서 그 처리기간을 한 차례 연장할 수 있다. 다만, 연장된 처리기간 내에 처리하기 어려운 경우에는 민원인의 동의를 받아 그 민원의 처리기간의 범위에서 처리기간을 한 차례만 다시 연장할 수 있다. ② 제1항에 따라 처리기간을 연장하였을 때에는 처리기간의 연장 사유와 처리완료 예정일을 지체 없이 민원인에게 문서로 통지하여야 한다. ③ 제2항에 따른 처리기간 연장의 통지에 관하여는 제23조를 준용한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 건축물대장, 토지 등기사항전부증명서, 건축허가 관련 서류, 경기도고시 제○○○(○○○○. ○. ○○.)호 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 신청지를 소유한 비영리 사단법인으로, 이 사건 신청지는 청구인 소유 토지인 ○○○시 ○○면 ○○리 산◎◎-◎◎번지로부터 수차례에 걸쳐 토지분할(등록전환)ㆍ지목변경 되었는데, 위 신청지 중 ○○리 △△△-△번지와 ☆☆☆-☆번지의 지목은 임야이며, 위 2필지는 토지이용계획상 공익용 산지(보전산지), 상수원보호구역에 속한다. 나) 청구인은 2022. 8. 23. 피청구인에게 이 사건 신청지에 대하여 ‘현황에 맞게 지목변경을 통해 도시관리계획에 부합하게 효율적인 법인재산 운영 및 관리 도모’를 사유로 산지전용(지목변경, 임야→대지) 허가 신청을 하였으나, 피청구인은 같은 해 11. 4. 아래와 같은 사유로 이 사건 불허가 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829419"></img> 다) 청구인은 2022. 11. 16. 가)항의 이 사건 신청지 중 ○○리 ○○○-○번지와 ???-?번지 내 단독주택 부지조성 목적의 산지전용허가지 복구의무 면제 신청을 하였으며, 피청구인은 같은 해 11. 30. 위 두 신청지에 대하여 「산지관리법」 제39조 및 같은 법 시행령 제47조 규정에 따라 복구의무 면제 처리를 하였고, 청구인의 토지이동 신청에 따라 같은 해 12. 5. 위 두 신청지는 ‘임야’에서 ‘대’로 지목이 변경되었다. 라) 청구인은 위 가)항의 이 사건 신청지 중 ○○리 □□□-□□번지에 대한 지목변경 신청을 하였고, 위 신청지는 2022. 12. 5. ‘임야’에서 ‘학교용지’로 지목이 변경되었다. 마) 한편, 이 사건 신청지 중 ○○리 ○○○-○번지에는 철근콘크리트/조적조 기와 구조의 주택(건축면적: 99㎡, 사용승인일: 1989. 10. 24.)이, 같은 리 ???-?번지에는 연와조/스라브 구조의 주택(건축면적: 56.28㎡, 사용승인일: 1987. 12. 7.)이 위치하고 있으며, 같은 리 □□□-□□번지는 경기도고시 제○○○(○○○○. ○. ○○.)호로 도시계획시설(학교)로 결정된 바 있다. 2) 이 사건 심판 대상 살피건대, 이 사건 처분 이후 ○○리 ○○○-○번지와 ???-?번지는 「산지관리법」 제39조 및 제47조 규정에 따라 복구의무 면제 처리 이후 ‘대’로 지목이 변경되었고, ○○리 □□□-□□번지 역시 청구인의 지목변경 신청에 따라 ‘학교용지’로 지목이 변경되었다. 따라서 이 사건 신청지 중 ○○리 ○○○-○번지, ???-?번지 및 □□□-□□번지는 이미 산지가 아니어서 산지전용허가 불허가 처분의 취소를 다투는 이 사건 심판의 대상에서 제외하고 나머지 신청지에 대해서만 판단하기로 한다. 3) 이 사건 처분의 적법 여부 가) 우선 청구인은 피청구인이 이 사건 신청을 「산지관리법」 제14조에 따른 민원 처리기간 내에 미처리 또는 처리 기간 연장 통지 없이 이 사건 처분을 하였다는 절차적 위법성을 주장하므로 살펴본다. 「산지관리법」에 의하면 산림청장등은 산지전용허가 변경신고를 받은 날로부터 25일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 하며(법 제14조 제2항), 위에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장을 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간(민원 처리 관련 법령에 따라 처리기간이 연장 또는 재연장된 경우에는 해당 처리기간을 말한다)이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다(법 제14조 제3항). 「행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정」에 의하면 문서는 결재권자가 해당 문서에 서명(전자이미지서명, 전자문자서명 및 행정전자서명을 포함한다. 이하 같다)의 방식으로 결재함으로써 성립하며(규정 제6조 제1항), 수신자에게 도달(전자문서의 경우는 수신자가 관리하거나 지정한 전자적 시스템 등에 입력되는 것을 말한다)됨으로써 효력을 발생한다(규정 제6조 제2항). 청구인은 피청구인이 이메일로 보낸 민원 처리기간 연장 통지 알림 문서에 직인이 누락되어 있으므로 이는 법적 효력이 없다고 주장하고 있는데, 갑 제17호증을 살펴보면, 위 문서는 ○○○시 ○○읍장-○○○○○호로 2022. 9. 27. 결재(○○○시 ○○읍 도시건축과장 전결)를 득한 것으로써, 이는 「행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정」 제6조 제1항에 따라 결재권자의 결재를 득하여 적법하게 성립된 문서라 할 것인데, 다만 피청구인의 단순 착오로 청구인에게 직인이 누락된 문서를 송달한 것으로 보이는바, 이러한 사실만으로 이 사건 처분의 취소에 이를 정도의 위법ㆍ부당함이 있다고 할 수 없다. 또한 청구인은 수정 및 보완 의사를 전달하였음에도 불구하고 피청구인이 어떠한 통지도 없이 이 사건 거부처분을 한 것은 위법하며 피청구인이 산지전용허가가 가능하다는 공적 견해를 신뢰하였다는 취지의 주장을 하고 있으나, 이러한 청구인의 주장은 명백히 확인되지 않는바, 위와 같은 청구인의 주장만으로는 이 사건 처분이 위법하다거나 달리 부당하다고 볼 근거가 없다 할 것이다. 나) 다음으로 이 사건 신청지 중 ○○리 ○○○-○번지, ???-?번지 및 □□□-□□번지 부분에 대한 이 사건 처분이 적법한지 살펴보기로 한다. 제출된 자료를 살펴보면 토지분할ㆍ등록전환 되기 전의 구 ○○리 산◎◎-◎◎번지 중 현재 □□□-□□번지(45㎡)만 위 고시에 따라 도시계획시설(학교)로 결정되었고, 나머지 구 ○○리 산◎◎-◎◎번지에서 현재 ???-?번지(132㎡)와 ○○○-○번지(187㎡)에 대하여만 건축허가를 받은 사실만 존재할 뿐, 이 사건 신청지 중 ○○리 △△△-△번지(1,311㎡)와 ☆☆☆-☆번지(693㎡)에 대하여 과거에 산지전용허가 등 구「산림법」 관련 어떠한 신청이나 허가를 받은 사실은 확인되지 않는다. 그렇다면, 단지 과거에 같은 지번을 공유하던 임야 중 일부 면적에 대하여 건축 준공 허가를 득하거나 도시계획시설(학교)로 지정되었다는 사실만으로 구 ○○리 산◎◎-◎◎번지 전체에 대하여 건축 준공 허가 및 이에 따른 산지전용허가가 존재하였다고 볼 수 없다. 「산지관리법」 제12조 제2항에서는 공익용산지에서의 산지전용을 원칙적으로 제한하고 있으며 같은 법 제14조에서는 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 같은 법 제21조의3에서는 1. 제14조에 따른 산지전용허가 또는 제15조에 따른 산지전용신고(다른 법률에 따라 산지전용허가나 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 받은 경우를 포함한다)의 목적사업을 완료한 후 제39조 제3항에 따라 복구의무를 면제받거나 제42조에 따라 복구준공검사를 받은 경우, 2. 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제86조에 따른 도시개발사업 등의 원활한 추진을 위하여 사업시행자가 토지의 합병을 신청하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 제14조에 따른 산지전용허가를 받았거나 제15조에 따른 산지전용신고(다른 법률에 따라 산지전용허가나 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 받은 경우를 포함한다)를 하였을 경우를 제외하고는 임야 외의 지목으로 변경하지 못한다고 규정하고 있다. ○○리 △△△-△번지(1,311㎡)와 ☆☆☆-☆번지(693㎡)는 지목이 임야이며 공익용 산지에 해당하는바, 「산지관리법」 제12조 제2항 각 호의 경우에 해당하는 경우를 제외하고는 산지전용이 원칙적으로 금지된다. 그런데, 피청구인은 위 두 신청지에 대하여 목적이 지목변경인 산지전용은 「산지관리법」 제12조 및 제21조의3에 근거하여 불가하므로 이 사건 거부처분을 하였는데, 위 두 신청지는 같은 법 제21조3 각 호의 산지의 지목변경에 해당하는 사유가 없으며, 같은 법 제12조 제3항을 살펴보아도 단순히 지목을 변경하기 위한 산지전용은 허용되지 않으므로 피청구인의 이 사건 처분에 위법ㆍ부당함이 있다고 할 수 없다. 또한 「수도법」에 대하여 살펴보건대, ○○리 △△△-△번지(1,311㎡)와 ☆☆☆-☆번지(693㎡)는 상수원보호구역에 속하며, 같은 법 제7조 제4항에서는 ‘상수원보호구역에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 행위인 경우에는 신고하여야 한다, 1. 건축물, 그 밖의 공작물의 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)ㆍ이전ㆍ용도변경 또는 제거, 2. 입목(立木) 및 대나무의 재배 또는 벌채, 3. 토지의 굴착ㆍ성토(盛土), 그 밖에 토지의 형질변경’이라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제13조 제1항에서는 ‘특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 상수원보호구역에서 법 제7조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 허가할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 허가할 수 있다, 4. 상수원의 보호를 위한 수원림(水源林)의 조성ㆍ관리를 위하여 필요한 나무의 재배ㆍ벌채와 공공사업의 시행 등으로 불가피한 대나무 및 입목(立木)의 벌채, 5. 경지정리만을 목적으로 하거나 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 토지의 형질변경행위’라고 규정하고 있다. 지목변경을 목적으로 한 이 사건 산지전용 허가는 「수도법」상 상수원의 확보와 수질 보전이 필요하다고 인정ㆍ지정된 상수원보호구역에서 허용되는 행위허가 대상이라고 볼 수 없으므로 「수도법」에 근거하여 이 사건 거부처분을 한 피청구인 판단 역시 적법하다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.