산지전용허가 및 신고사항 효력상실처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2004. 2. 21. ○○군 ○○면 ○○리 산○○○-○에 주택조성 및 관상수재배목적으로 산지전용허가 및 신고를 받아 오던 중, 2005. 3. 17. 기간연장허가(산지전용허가 : 2004. 4. 6.~2006. 3. 30., 산지전용신고 : 2004. 4. 8.~2006. 9. 30.)신청서를 제출하여 기간연장 허가를 받았으나, 2008. 3. 21. 소송 및 지적측량적부재심사 신청을 사유로 보류요청을 재신청하여 피청구인은 2008. 3. 21. 기간연장 수리통지를 하였다. 그 후 2009. 5. 21. 법적 분쟁의 상대방인 청구외 ○○○이 이행합의서를 제출하여 산지전용허가 및 신고의 내용대로 이행을 통지하였으나 제출기한인 2009. 6. 22.까지 이행하지 않고 오히려 2009. 6. 12. 추가적인 기간연장허가를 신청을 하였다. 이에 피청구인은 청구인이 법적분쟁으로 인하여 기간 내에 공사를 하지 못한 사실 등을 고려하여 최종적으로 1년 기간연장을 위해 「산지관리법 시행령」 제19조에 따른 기간연장 허가신청서를 제출할 것을 3회 이상 요구하였으나 기간연장 허가신청서 제출기한인 2013. 8. 16.까지 제출하지 않자 2013. 8. 29. 「산지관리법」 제17조 및 같은 법 시행령 제19조에 따라 허가기간 만료에 따른 산지전용허가 및 신고의 효력이 상실되었음을 통보하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 산지전용허가 및 신고사항에 대하여 기간연장을 받아 왔으나 사후관리담당자가 변경될 때마다 허가취소예정 공문을 남발하였다. 기간연장에 따른 보증보험증권도 유보된다고 하여 사후관리 담당자에게 보증보험측과 협조하여 줄 것을 요청하였으나 업무처리가 되지 않아 이로 인해 청구인이 수차 피청구인을 방문해 2013. 7. 15. 기간연장 승낙을 받았으나, 보증보험증권을 다시 발급받고 기존 연장건을 이행하는 것이 아니라 새로 기간연장을 내주겠다는 조건이어서 이를 수용하지 않자 효력상실 통보를 한 것이어서 이를 인정할 수 없는 것이므로 효력상실통보를 철회하여 줄 것과 과거 기간연장 건을 시행할 수 있도록 보증보험증권도 똑같이 유보처리를 하여주어야 한다. 2) 피청구인은 산지전용허가 및 신고 기간만료 시 목적사업완료를 하지 못해 기간연장을 하여야 할 경우는 변경신고를 하여야 한다고 하나 청구인은 기간연장 당시 「산지관리법 시행규칙」에 따라야 한다는 공문서를 받은 적이 없으며, 청구인은 기간연장보류 사유가 발생할 때마다 관련서류를 제출하였으므로 이를 인정할 수 없다. 3) 피청구인은 「산지관리법」상 기간보류 규정이 없음에도 법적분쟁 종결 시까지 허가기간을 보류하여 준 것이라고 하나, 당시 피청구인이 「산지관리법 시행규칙」에 따라 분쟁해결 후 사업재개 신고만 하면 된다고 거듭 확인을 하였고, 청구인은 2008. 3. 21. 피청구인을 방문하여 기간연장사유서를 제출하였으며, 피청구인으로부터 기간이 연장되어 계속 효력이 있다는 답변도 들었다. 4) 피청구인은 「산지관리법」 제38조에 따른 복구비 예치금에 대해서 허가기간 연장을 하게 되면 보증보험증권기간도 연장이 가능하므로 기간연장공문을 보증보험사에 보내면 소급적용이 가능하므로 공문서를 보내주겠다고 하였으나 이를 실행하지 않아 청구인이 2008. 3. 21. 강력히 항의하여 공문서를 보냈다. 그러나 업무태만으로 보증보험 측으로부터 그 결과를 수취하지 못한 상태에 있다. 이처럼 피청구인은 보증보험절차를 제대로 이행해주지도 않고 법적 분쟁자료를 제출하여 아무런 문제가 없다고 하다가 지금에 와서 타당성이 없다고 입장을 번복하고, 최종적으로 대한지적공사에 대한 적부심 신청결과에 대한 청구인의 질의 답변서도 타당성이 없다고 한다. 이러한 사실에 미루어 볼 때 피청구인의 효력상실 통보는 부당하며 이해할 수 없으므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 피청구인에게 기간연장 허가신청서를 제출하지 않고 재개 신고서만으로 목적사업을 지속하려고 하나 산지전용기간을 연장하기 위해서는 「산지관리법」 제17조제2항에 따라 산지전용허가기간 연장허가를 받거나 산지전용기간변경신고를 하여야 하는 것이다. 청구인은 피청구인이 허가기간을 보류하여 주었다고 하나 이는 「산지관리법」에는 없는 것이다. 2) 피청구인이 2008. 3. 21. 청구인의 중앙지적위원회에 지적적부심사를 신청으로 기간연장수리를 하였으나 지적측량적부 재심사가 기각재결 되었음에도 그 결과를 피청구인에게 통보하지 않았으며, 기간연장을 원하면서도 기간연장의 타당성을 검토하기 위해 필요한 강제조정으로 종결된 소송결과(2010. 4. 20.)와 답변서(2009. 6. 12.)에 언급된 구체적인 소송관련 서류의 제출요구에도 불응하였다. 3) 「산지관리법」 제38조에 따라 산림형질변경복구비를 예치하지 않는 경우 「산지관리법」 제20조제1항제3호에 따라 산지전용허가가 취소되는 규정이 있음에도 불구하고 복구비의 예치 없이 목적사업을 지속하고자 하는 청구인의 주장은 부당하고, 인허가 보증증권의 발급업무를 하는 서울보증보험에서도 실시하지 않는 보증보험증권의 보증기간의 유보라는 업무를 아무런 권한이 없는 피청구인에게 해결해 줄 것을 요구하며 피청구인이 증권발급비용을 부담하여야 한다는 주장은 타당하지 않다. 4) 「산지관리법」 제17조제1항 및 같은 법 시행규칙 제16조별표2에서 산지전용면적에 따라 산지전용기간을 부여하도록 규정하고 있는바에 따라 청구인의 산지전용허가 및 신고 건은 전용기간이 3년임을 누차 설명하여도 피청구인의 임의해석이라고 하는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 산지관리분야의 「법령해석 질의회신 사례집」에서 산지전용기간이 만료된 이후에는 별도의 취소처분은 필요하지 않음이 명시되어 있고, 기간만료로서 실효되는 것이므로 피청구인이 연장기회를 주었음에도 불구하고 2013. 8. 16. 제출기한까지 기간연장신청서를 제출하지 않아 효력상실 통지를 한 것이며, 이 통지는 「행정심판법」 제2조, 제3조의 처분에 해당하지 않아 각하되거나 설령 처분성이 있다고 하더라도 기각되어야 한다. 3. 이 사건 청구의 적법 여부 가. 관계법령 【산지관리법】 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012.2.22, 2013.3.23> ② 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. <개정 2012.2.22> ③ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. <개정 2012.2.22> [전문개정 2010.5.31] 제15조(산지전용신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지전용을 하려는 자는 제14조제1항에도 불구하고 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다. <개정 2012.2.22, 2013.3.23> 1. 산림경영·산촌개발·임업시험연구를 위한 시설 및 수목원·산림생태원·자연휴양림 등 대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설의 설치 2. 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설의 설치 3. 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상이 되는 농림수산물의 창고·집하장·가공시설 등 대통령령으로 정하는 시설의 설치 ② 제1항에 따른 산지전용신고의 절차, 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 제1항에 따른 산지전용신고를 받은 산림청장 또는 시장·군수·구청장은 그 신고내용이 제2항에 따른 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등을 충족한 경우에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 신고를 수리하여야 한다. <개정 2013.3.23> ④ 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 하기 위한 산림청장 또는 시장·군수·구청장과의 협의 및 그 처분의 통보에 관하여는 제14조제2항 및 제3항을 준용한다. 제17조(산지전용허가 등의 기간) ① 제14조에 따른 산지전용허가 또는 제15조에 따른 산지전용신고에 의하여 대상 시설물을 설치하는 기간 등 산지전용기간은 다음 각 호와 같다. 다만, 산지전용허가를 받거나 산지전용신고를 하려는 자가 산지 소유자가 아닌 경우의 산지전용기간은 그 산지를 사용·수익할 수 있는 기간을 초과할 수 없다. <개정 2012.2.22, 2013.3.23> 1. 산지전용허가의 경우: 산지전용면적 및 전용을 하려는 목적사업을 고려하여 10년의 범위에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 산림청장등이 허가하는 기간. 다만, 다른 법령에서 목적사업의 시행에 필요한 기간을 정한 경우에는 그 기간을 허가기간으로 할 수 있다. 2. 산지전용신고의 경우: 산지전용면적 및 전용을 하려는 목적사업을 고려하여 10년의 범위에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 신고하는 기간. 다만, 다른 법령에서 목적사업의 시행에 필요한 기간을 정한 경우에는 그 기간을 산지전용기간으로 신고할 수 있다. ② 제14조에 따른 산지전용허가를 받거나 제15조에 따른 산지전용신고를 한 자가 제1항에 따른 산지전용기간 이내에 전용하려는 목적사업을 완료하지 못하여 그 기간을 연장할 필요가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 산림청장등으로부터 산지전용기간의 연장 허가를 받거나 산림청장 또는 시장·군수·구청장에게 산지전용기간의 변경신고를 하여야 한다. <개정 2012.2.22> 【산지관리법 시행령】 제19조(산지전용기간의 연장허가 등) ① 법 제17조제2항에 따라 산지전용기간의 연장허가를 받거나 산지전용기간의 변경신고를 하려는 자는 각각 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 산림청장등에게 제출하여야 한다. 다만, 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 산지전용기간의 연장허가를 신청하지 못하거나 변경신고를 하지 못한 때에는 산지전용기간이 만료되기 전에 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서에 사유를 명시하여 제출하되, 산지전용기간이 만료된 후에는 산지전용기간의 연장허가를 받거나 변경신고가 수리될 때까지 산지전용을 할 수 없다. <개정 2005.8.5, 2008.2.29, 2010.12.7, 2012.8.22, 2013.3.23> ②산림청장등은 제1항에 따른 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서를 제출받은 경우에 산지전용기간을 연장하거나 변경하는 것이 타당하다고 인정되는 경우에는 기존의 산지전용연장기간과 연장받으려는 기간을 모두 합산하여 최초의 산지전용기간을 초과하지 아니하는 범위에서 산지전용기간의 연장허가를 하거나 변경신고를 수리하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 최초의 산지전용기간을 초과하여 산지전용기간을 연장할 수 있다. <개정 2005.8.5, 2007.7.27, 2009.4.20, 2010.12.7, 2012.8.22> 1. 삭제 <2010.12.7> 2. 삭제 <2010.12.7> 3. 다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지전용신고가 의제되는 행정처분의 경우로서 해당 법률에서 행정처분 기간의 연장을 달리 정한 경우 4. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하여 연장기간에 사업을 완료할 수 없는 경우 가. 천재지변 나. 일시적 경영악화 또는 자금부족, 그 밖에 부득이한 사유가 있다고 산림청장이 인정하는 경우 ③제2항의 규정에 따라 산지전용기간의 연장허가를 하는 경우에는 농림축산식품부령이 정하는 산지전용허가증을 신청인에게 교부하여야 한다. 다만, 신청인 또는 신고인이 법 제38조의 규정에 따라 복구비를 미리 예치하여야 하는 때에는 그 예치사실을 확인한 후 연장허가를 하거나 변경신고를 수리하여야 한다. <신설 2005.8.5, 2008.2.29., 2013.3.23> 【산지관리법 시행규칙】 제16조(산지전용기간) 법 제17조제1항제1호 및 제2호에서 "농림축산식품부령으로 정하는 기준"이란 별표 2의 기준을 말한다 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159542495"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 산지전용허가 및 신고서, 토지이용계획확인서, 행정심판청구서, 답변서, 현장사진 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2004. 2. 21. 국토계획법상 계획관리지역이고, 「산지관리법」상 준보전산지인 이 사건 토지에 대하여 산지전용허가 및 신고 신청을 하였고, 피청구인은 2004. 4. 14. 산지전용허가 및 수리통지를 하였다. 나) 청구인은 2005. 3. 17. 산지전용허가 및 신고에 대하여 기간연장허가신청을 하여 피청구인으로부터 2005. 4. 21. 산지전용 연장허가를 받았으나, 청구인은 이 사건 부지에 대한 청구외 ○○○과의 분쟁(○○지원 2006가합2192)으로 다시 2006. 3. 8. 산지전용 기간연장신청을 하자, 피청구인은 2006. 3. 13. 산지전용허가기간을 이 사건 분쟁종결 시까지로 하여 연장수리통지 하였다. 다) 청구인은 지적측량적부 재심사 청구 등을 이유로 2008. 3. 21. 피청구인에게 산지전용허가 및 신고기간 연장신청을 하자, 피청구인은 2008. 3. 21. 지적측량적부 재심사 청구 등의 결정 확정 시까지 산지전용허가기간 연장수리통지를 하였다. 라) 청구인은 2009. 5. 21. 청구인과 청구외 ○○○ 간의 이행합의서를 피청구인에게 제출하여, 피청구인은 같은 날 청구인에게 산지전용허가 이행통지를 하고 2009. 6. 22.까지 이행관련 서류제출을 요구하였으나 청구인은 이행관련 서류를 제출하지 않았다. 마) 피청구인은 2013. 3. 5. 청구인에게 미복구조치 통보를 하고, 2013. 8. 16.까지 기간연장허가 신청서 제출을 요구하였으나 청구인이 이에 응하지 않자, 2013. 8. 29. 산지전용허가 및 신고의 효력상실통보를 하였다. 2) 「산지관리법」 제14조, 제15조, 제17조 및 같은 법 시행령 제19조에 따르면, 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장 등의 허가를 받아야 하고, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같으며, 산림경영 등을 위한 시설, 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설의 용도로 산지전용을 하려는 자는 같은 법 제14조제1항에도 불구하고 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하며, 산지전용허가 등의 기간은 산지전용허가의 경우는 산지전용면적 및 전용을 하려는 목적사업을 고려하여 10년의 범위에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 산림청장등이 허가하는 기간, 산지전용신고의 경우는 산지전용면적 및 전용을 하려는 목적사업을 고려하여 10년의 범위에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 신고하는 기간으로 하고, 산지전용허가를 받거나 산지전용신고를 한 자가 산지전용기간 이내에 전용하려는 목적사업을 완료하지 못하여 그 기간을 연장할 필요가 있으면 산림청장등으로부터 산지전용기간의 연장 허가를 받거나 산림청장 또는 시장·군수·구청장에게 산지전용기간의 변경신고를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 산지전용기간의 연장허가를 받거나 산지전용기간의 변경신고를 하려는 자는 각각 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 산림청장등에게 제출하여야 하고, 산지전용기간이 만료되기 10일전까지 산지전용기간의 연장허가를 신청하지 못하거나 변경신고를 하지 못한 때에는 산지전용기간이 만료되기 전에 산지전용기간연장허가신청서 또는 산지전용변경신고서에 사유를 명시하여 제출하되, 산지전용기간이 만료된 후에는 산지전용기간의 연장허가를 받거나 변경신고가 수리될 때까지 산지전용을 할 수 없도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 산지전용허가 및 신고사항에 대하여 기간연장을 위해 피청구인에게 보증보험기간연장을 협조하여 줄 것을 요청하였으나, 보증보험증권을 다시 발급받아야 새로 기간연장을 내주겠다는 조건을 수용하지 않자 피청구인이 효력상실 통보를 한 것으로 이를 인정할 수 없고, 피청구인은 산지전용허가 및 신고 기간만료 시 목적사업완료를 하지 못해 기간연장을 하여야 할 경우는 연장허가나 변경신고를 하여야 한다고 하나 이에 대한 공문서를 받은 적이 없으며, 기간연장보류 사유가 발생할 때마다 관련서류를 제출하였으므로 기간만료 자체를 인정할 수 없다고 주장하고 있다. 가) 「산지관리법」 제14조, 제17조, 같은 법 시행령 제19조 는 산지전용을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 용도를 정하여 산림청장의 허가를 받아야 하고, 허가받은 사항을 변경하는 경우에도 같으며, 산지전용허가를 받은 자가 산지전용기간 이내에 전용하려는 목적사업을 완료하지 못하여 그 기간을 연장할 필요가 있으면 산지전유기간이 만료되기 10일 전까지 산지전용기간연장허가신청서를 제출하여 산림청장으로부터 산지전용기간의 연장 허가를 받아야 한다고 정하고 있는바, 위 각 규정에 의하면 산지전용허가를 받은 자가 산지전용기간 이내에 전용을 하고자 하는 목적사업을 완료하지 못하고 기간 연장허가신청을 하지 않고 연장허가도 받지 아니한 채 산지전용기간을 경과한 경우에는 법률상 당연히 그 때부터 산지전용허가는 효력이 소멸한다 할 것이고, 이러한 효력소멸 통지는 당해 산지전용허가를 받은 자에게 이러한 산지전용기간이 만료되어 산지전용허가의 효력소멸 사실을 알려주는 ‘사실 또는 관념의 통지’에 불과할 뿐이고 이러한 통지에 의하여 비로소 산지전용허가 효력소멸의 효과가 생긴다고는 할 수 없는 것이다(수원지방법원 2011. 1. 13. 선고 2010구합11130 판결 참조). 위 인정사실에서 청구인이 2008. 3. 21. 지적측량적부 재심사 청구 등을 이유로 피청구인에게 산지전용허가 및 신고기간 연장신청을 하자, 피청구인은 2008. 3. 21. 지적측량적부 재심사 청구 등의 결정 확정 시까지 산지전용허가기간연장 변경수리를 한 사실을 인정할 수 있으므로 이 사건 산지전용허가나 신고기간 만료일은 지적재심사결정일인 2008. 5. 21. 산지전용허가기간과 신고기간이 만료되어 소멸하였다고 봄이 상당하다. 피청구인이 2013. 3. 5. 청구인에게 미복구조치 통보를 하고, 2013. 8. 16.까지 기간연장허가 신청서 제출을 요구하였으나 청구인이 이에 응하지 않자, 청구인에게 2013. 8. 29. 산지전용허가 및 신고의 효력상실통보를 한 사실을 알 수 있고, 위 산지전용허가나 신고의 효력상실 통보는 단순한 관념의 통지에 불과하여 청구인에게 권리를 제한하거나 의무를 부담시키는 것이 아니어서 항고소송의 대상인 독립한 행정처분이라고 할 수 없는 것이다(대법원 1996. 6. 14. 선고 96누3661 판결 등 참조). 그렇다면, 행정청의 처분이라고 할 수 없는 이 사건 통지의 취소를 구하는 이 사건 청구는 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.