산지전용허가 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 산○○(임야 4,284㎡, 이하 ‘이 사건 임야’라고 한다)의 소유자로, 피청구인에게 개발제한구역 행위(죽목의 벌채) 허가를 받아 죽목 163본의 벌채 및 감나무 등 110본을 식재하고, 준공검사와 관리사에 대한 가설건축물 축조신고필증을 교부받았다. 이후 ○○시 ○○구청에서 사건 임야를 농지로 하는 농지원부를 작성하였으나 경기도종합감사에서 농지가 아닌 산림으로 지적되어 농지원부가 폐쇄조치 됨에 따라 피청구인에게 이 사건 임야에 대하여 산지전용허가를 신청하였다. 이에 피청구인은 2014. 8. 13. 청구인에게 이 사건 임야에 대한 지목변경이 불가함을 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 태풍피해를 입은 개발제한구역 내의 이 사건 임야에 대하여 형질변경이나 산지전용 없이 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조 제1항제5호 및 같은 법 시행령 제15조에 따라 죽목 벌채허가를 득하여 감나무 60주와 밤나무 50주를 식재하였는바, 「농지법」제2조제1호가목에 따라 그 법적 지목 여하에 불구하고 실제의 토지형상이 다년생식물재배지로 이용되는 농지라 할 것이다. 2) 그리하여 ○○시에서는 피청구인에게 경작사실을 확인한 후 2013. 2. 15. 농지원부를 최초로 작성하였으나 경기도 종합감사에서 이 사건 임야가 산림으로 판단된다는 지적으로 피청구인에게 재확인을 요청한바, 피청구인의 「산지관리법」에 의하여 관리되어야 할 산림이라는 통보에 따라 「농지법」제2조제1호에서 정의하는 농지로 볼 수 없다며 2014. 7. 11. 농지원부를 폐쇄조치 하였다. 피청구인의 행정행위가 아무리 자유재량행위라 할지라도 이는 명백히 금반언의 원칙 내지는 신뢰보호의 원칙에 위반되는 행정행위이다. 3) 따라서 피청구인의 산지전용허가 불허가처분은 위법한 행정행위로서 마땅히 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 산지를 형질 변경하는 목적이 조림 및 육림 등을 위한 것이 아니고 농지로 활용하고자 하는 경우에는 「산지관리법」제14조 및 제15조에 의한 산지전용허가 또는 다른 법률에 의거하여 의제되는 허가 등이 없이는 관련 법률에 따라 저촉된다. 청구인은 이와 같은 허가 등을 득한 바가 없다. 2) 당초 피청구인은 「농지법」제2조제1호에 따라 전·답, 과수원, 그 밖의 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지를 농지로 보아 농지원부를 협의처리 한 것으로 판단되나, 경기도 종합감사에서 이 사건 임야의 지목이 임야로 개별법에 의해서도 협의해야 한다는 지적에 따라 산림에서 영농행위 제한에 대한 검토의견을 회신하고, 2014. 8. 18. 산지전용허가신청 민원관련해서도 같은 법률을 적용하여 지목변경이 불가하다는 검토의견을 회신하여 금반언의 원칙 내지는 신뢰보호의 원칙에 위반되는 행정행위라는 것은 억지주장이며, 아무런 허가 없이 산지를 농지로 사용한 위법이 귀책사유가 있어 원칙적으로 신뢰보호의 원칙이 적용될 사안이 아니다. 3) 덧붙여 농지원부는 토지가 적법한 절차를 거친 농지라는 사실을 확인해주는 문서가 아니라, 단지 그해 농사를 지은 땅이라는 것을 확인해주는 문서일 뿐이다. 지목이나 허가, 불법여부와 관계없이 단순현황만 보고 발급한 문서로서 농지원부가 있다고 하여 임야가 농지가 되는 것은 결코 아니다. 또한 청구인의 농지원부는 2014. 7. 11. 폐쇄되었다. 4) 위에서 본 바와 같이 피청구인이 청구인에게 한 산지전용허가 불허가처분은 법을 근거로 하여 행해진 적법·타당한 행정처분으로서 청구인의 주장은 이유가 없으므로 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【산지관리법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2012.2.22.> 1. "산지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 다만, 농지, 초지(草地), 주택지(주택지조성사업이 완료되어 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」 제67조제1항에 따른 지목이 대(垈)로 변경된 토지를 말한다), 도로 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 가. 입목(立木)·죽(竹)이 집단적으로 생육(生育)하고 있는 토지 나. 집단적으로 생육한 입목·죽이 일시 상실된 토지 다. 입목·죽의 집단적 생육에 사용하게 된 토지 라. 임도(林道), 작업로 등 산길 마. 가목부터 다목까지의 토지에 있는 암석지(巖石地) 및 소택지(沼澤地) 2. "산지전용"(山地轉用)이란 산지를 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다. 가. 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채·굴취 나. 토석 등 임산물의 채취 다. 산지일시사용 제12조(보전산지에서의 행위제한) ① 임업용산지에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> 1. 제10조제1호부터 제9호까지, 제9호의2 및 제9호의3에 따른 시설의 설치 등 2. 임도·산림경영관리사(山林經營管理舍) 등 산림경영과 관련된 시설 및 산촌산업개발시설 등 산촌개발사업과 관련된 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치 3. 수목원, 산림생태원, 자연휴양림, 수목장림(樹木葬林), 그 밖에 대통령령으로 정하는 산림공익시설의 설치 4. 농림어업인의 주택 및 그 부대시설로서 대통령령으로 정하는 주택 및 시설의 설치 5. 농림어업용 생산·이용·가공시설 및 농어촌휴양시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치 6. 광물, 지하수, 그 밖에 대통령령으로 정하는 지하자원 또는 석재의 탐사·시추 및 개발과 이를 위한 시설의 설치 7. 산사태 예방을 위한 지질·토양의 조사와 이에 따른 시설의 설치 8. 석유비축 및 저장시설·방송통신설비, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공용·공공용 시설의 설치 9. 「장사 등에 관한 법률」에 따라 허가를 받거나 신고를 한 묘지·화장시설·봉안시설·자연장지 시설의 설치 10. 대통령령으로 정하는 종교시설의 설치 11. 병원, 사회복지시설, 청소년수련시설, 근로자복지시설, 공공직업훈련시설 등 공익시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치 12. 교육·연구 및 기술개발과 관련된 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치 13. 제1호부터 제12호까지의 시설을 제외한 시설로서 대통령령으로 정하는 지역사회개발 및 산업발전에 필요한 시설의 설치 14. 제1호부터 제13호까지의 규정에 따른 시설을 설치하기 위하여 대통령령으로 정하는 기간 ○○ 임시로 설치하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 부대시설의 설치 가. 진입로 나. 현장사무소 다. 지질·토양의 조사·탐사시설 라. 그 밖에 주차장 등 농림축산식품부령으로 정하는 부대시설 15. 제1호부터 제13호까지의 시설 중 「건축법」에 따른 건축물과 도로(「건축법」 제2조제1항제11호의 도로를 말한다)를 연결하기 위한 대통령령으로 정하는 규모 이하의 진입로의 설치 16. 그 밖에 가축의 방목, 산나물·야생화·관상수의 재배, 물건의 적치(積置), 농도(農道)의 설치 등 임업용산지의 목적 달성에 지장을 주지 아니하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위 ② 공익용산지(산지전용·일시사용제한지역은 제외한다)에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> 1. 제10조제1호부터 제9호까지, 제9호의2 및 제9호의3에 따른 시설의 설치 등 2. 제1항제2호, 제3호, 제6호 및 제7호의 시설의 설치 3. 제1항제12호의 시설 중 대통령령으로 정하는 시설의 설치 4. 대통령령으로 정하는 규모 미만으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위 가. 농림어업인 주택의 신축, 증축 또는 개축. 다만, 신축의 경우에는 대통령령으로 정하는 주택 및 시설에 한정한다. 나. 종교시설의 증축 또는 개축 다. 제4조제1항제1호나목2)에 해당하는 사유로 공익용산지로 지정된 사찰림의 산지에서의 사찰 신축 5. 제1호부터 제4호까지의 시설을 제외한 시설로서 대통령령으로 정하는 공용·공공용 사업을 위하여 필요한 시설의 설치 6. 제1호부터 제5호까지에 따른 시설을 설치하기 위하여 대통령령으로 정하는 기간 ○○ 임시로 설치하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 부대시설의 설치 가. 진입로 나. 현장사무소 다. 지질·토양의 조사·탐사시설 라. 그 밖에 주차장 등 농림축산식품부령으로 정하는 부대시설 7. 제1호부터 제5호까지의 시설 중 「건축법」에 따른 건축물과 도로(「건축법」 제2조제1항제11호의 도로를 말한다)를 연결하기 위한 대통령령으로 정하는 규모 이하의 진입로의 설치 8. 그 밖에 산나물·야생화·관상수의 재배, 농도의 설치 등 공익용산지의 목적 달성에 지장을 주지 아니하는 범위에서 대통령령으로 정하는 행위 ③ 제2항에도 불구하고 공익용산지(산지전용·일시사용제한지역은 제외한다) 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 산지에서의 행위제한에 대하여는 해당 법률을 각각 적용한다. <개정 2012.2.22.> 1. 제4조제1항제1호나목4)부터 14)까지의 산지 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 지역·지구 및 구역 등으로 지정된 산지로서 대통령령으로 정하는 산지 [전문개정 2010.5.31.] 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> ② 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위하여 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제18조에 따른 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출하여야 한다. <개정 2012.2.22.> ③ 관계 행정기관의 장은 제2항에 따른 협의를 한 후 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하였을 때에는 지체 없이 산림청장등에게 통보하여야 한다. <개정 2012.2.22.> [전문개정 2010.5.31.] 제15조(산지전용신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지전용을 하려는 자는 제14조제1항에도 불구하고 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> 1. 산림경영·산촌개발·임업시험연구를 위한 시설 및 수목원·산림생태원·자연휴양림 등 대통령령으로 정하는 산림공익시설과 그 부대시설의 설치 2. 농림어업인의 주택시설과 그 부대시설의 설치 3. 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상이 되는 농림수산물의 창고·집하장·가공시설 등 대통령령으로 정하는 시설의 설치 ② 제1항에 따른 산지전용신고의 절차, 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 제1항에 따른 산지전용신고를 받은 산림청장 또는 시장·군수·구청장은 그 신고내용이 제2항에 따른 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등을 충족한 경우에 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 신고를 수리하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ④ 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 하기 위한 산림청장 또는 시장·군수·구청장과의 협의 및 그 처분의 통보에 관하여는 제14조제2항 및 제3항을 준용한다.[전문개정 2010.5.31.] 제18조(산지전용허가기준 등) ① 제14조에 따라 산지전용허가 신청을 받은 산림청장등은 그 신청내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 산지전용허가를 하여야 한다. 1. 제10조와 제12조에 따른 행위제한사항에 해당하지 아니할 것 2. 인근 산림의 경영·관리에 큰 지장을 주지 아니할 것 3. 집단적인 조림 성공지 등 우량한 산림이 많이 포함되지 아니할 것 4. 희귀 야생 동·식물의 보전 등 산림의 자연생태적 기능유지에 현저한 장애가 발생하지 아니할 것 5. 토사의 유출·붕괴 등 재해가 발생할 우려가 없을 것 6. 산림의 수원 함양 및 수질보전 기능을 크게 해치지 아니할 것 7. 산지의 형태 및 임목(林木)의 구성 등의 특성으로 인하여 보호할 가치가 있는 산림에 해당되지 아니할 것 8. 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림 훼손을 최소화하며 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것 ② 제1항에도 불구하고 준보전산지의 경우 또는 다음 각 호의 요건을 모두 충족하는 경우에는 제1항제1호부터 제4호까지의 기준을 적용하지 아니한다. 1. 전용하려는 산지 중 임업용산지의 비율이 100분의 20 미만으로서 대통령령으로 정하는 비율 이내일 것 2. 전용하려는 산지에 대통령령으로 정하는 집단화된 임업용산지가 포함되지 아니할 것 3. 전용하려는 산지 중 제1호의 임업용산지를 제외한 나머지가 준보전산지일 것 제21조(용도변경의 승인 등) ① 제14조에 따른 산지전용허가 또는 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가를 받거나 제15조에 따른 산지전용신고 또는 제15조의2제2항에 따른 산지일시사용신고를 한 자(다른 법률에 따라 해당 허가 또는 신고가 의제되는 행정처분을 받은 자를 포함한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 산림청장등의 승인을 받아야 한다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> 1. 산지전용 또는 산지일시사용 목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지를 대통령령으로 정하는 기간 이내에 다른 목적으로 사용하려는 경우 2. 농림어업용 주택 또는 그 부대시설을 설치하기 위한 용도로 전용한 후 대통령령으로 정하는 기간 이내에 농림어업인이 아닌 자에게 명의를 변경하려는 경우 ② 제1항에 따라 승인을 받으려는 자 중 대체산림자원조성비가 감면되는 시설의 부지로 산지전용 또는 산지일시사용을 한 토지를 대체산림자원조성비가 감면되지 아니하거나 감면비율이 보다 낮은 시설의 부지로 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그에 상당하는 대체산림자원조성비를 내야 한다. ③ 제1항에 따른 승인기준 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.[전문개정 2010.5.31.] 제21조의2(산지의 지목변경 제한) 제14조에 따른 산지전용허가를 받았거나 제15조에 따른 산지전용신고를 한 경우(다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 받은 경우를 포함한다)를 제외하고는 산지를 임야 외의 지목(地目)으로 변경하지 못한다. [전문개정 2010.5.31.] 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28.> 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 5. 벌채 면적 및 수량(樹量), 그 밖에 대통령령으로 정하는 규모 이상의 죽목(竹木) 벌채 제14조(다른 법률과의 관계) ① 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따라 허가를 받은 경우로서 제2항에 따라 시장·군수·구청장이 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 다음 각 호의 허가·협의·신고를 받은 것으로 본다. <개정 2010.5.31.> 1. 「산지관리법」 제14조와 제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가·신고와 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항 및 제4항에 따른 입목벌채등의 허가 및 신고 2. 「수도법」 제7조제4항에 따른 행위허가 또는 신고 3. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제24조제1항에 따른 도시공원의 점용허가와 같은 법 제27조제1항 단서에 따른 도시자연공원구역에서의 행위허가 4. 「하천법」 제33조에 따른 하천의 점용허가 및 같은 법 제50조에 따른 하천수의 사용허가 ② 시장·군수·구청장이 제12조제1항 단서 또는 제13조에 따라 허가를 하는 경우와 제12조제3항에 따라 시장·군수·구청장에게 신고가 이루어진 경우에 제1항에 따른 사항이 포함되어 있으면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제14조(건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경의 범위) 법 제12조제1항제4호에서 "영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호를 말한다. <개정 2009.8.5, 2013.3.23, 2014.11.24> 1. 농림수산업을 위한 개간 또는 초지 조성. 이 경우 개간 예정지는 경사도가 21도 이하, 초지 조성 예정지는 경사도가 36도 이하이어야 한다. 제15조(죽목의 벌채 면적 및 수량) 법 제12조제1항제5호에서 "대통령령으로 정하는 규모"란 벌채 면적 500제곱미터 또는 벌채 수량 5세제곱미터를 말한다. 【산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률】 제10조(벌채지 등에서의 산림 조성) ① 벌채를 하거나 조림지(造林地)를 훼손한 자는 벌채지나 훼손지에 조림(造林)을 하여야 한다. 다만, 자연적으로 산림이 조성되는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007.12.21., 2009.4.1., 2009.5.27.> 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 【농지법 시행령】 제70조(농지원부의 작성) ① 법 제49조제1항에 따른 농지원부(農地原簿)는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 농업인(1세대에 2인 이상의 농업인이 있는 경우에는 그 세대를 말한다)·농업법인 또는 제2항에 따른 준농업법인별로 작성한다. 1. 1천제곱미터 이상의 농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 자 2. 농지에 330제곱미터 이상의 고정식온실 등 농업용 시설을 설치하여 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 자 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, 행위허가(죽목의 벌채) 신청에 따른 협의요청, 개발제한구역 행위(죽목의 벌채)허가 통보, 개발제한구역 행위준공(죽목의 벌채) 알림, 농지원부, 개발제한구역내 가설건축물(관리용건축물)축조 신고 통지, 기 작성된 농지원부 재조사 긴급 요청, 임야내 농지원부 등록에 다른 검토의견 회신, 농지원부신청 작성에 따른 행정행위 취소 통보, 산지전용허가신청 민원, 산지전용허가 신청에 따른 검토의견 통보 등 기타자료의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2010. 4. 14. 개발제한구역 내 공익용산지인 ○○시 ○○동 산○○ (임야, 4,284㎡)를 청구외 ○○○로부터 매입하고, 2011. 4. 11. 피청구인에게 위 임야의 일부인 2,964㎡에 대하여 활잡목 321본의 벌채와 감나무 60본과 밤나무 50본을 조림하는 행위허가(죽목의 벌채)를 신청하였다. 나) 피청구인은 2011. 4. 21. 위 임야 중 3,657㎡에 대하여 활잡목 163본의 벌채와 감나무 등 110본을 조림하는 개발제한구역 행위(죽목의 벌채)허가를 하고, 2012. 12. 10. 행위준공을 하였다. 위 허가조건 제1호에 죽목의 벌채 이외에 토지의 형질변경이 이루어지지 않도록 주의하기 바란다는 허가조건 등이 명시되어 있다. 다) ○○시 ○○구청은 청구인은 2013. 2. 15. 이 사건 임야를 실제지목을 과수원으로 보아 청구인에게 농지원부를 작성하였으나, 2013. 12. 9. 경기도 종합감사를 받는 과정에서 이 사건 임야가 농지원부를 작성할 수 없는 토지로 지적되었고 피청구인으로부터 산지전용허가(협의)를 득하지 않은 산림에서는 영농행위가 제한된다는 회신을 받음에 따라 2014. 7. 11. 청구인의 농지원부를 폐쇄조치 하였다. 라) 청구인은 2013. 6. 21. 피청구인으로부터 이 사건 임야에 컨테이너 관리사 2동 36㎡에 대한 가설건축물 축조신고필증을 교부받아 설치하였다. 마) 청구인은 2014. 8. 1. 이사건 임야 중 3,657㎡에 감나무 등 유실수를 식재하는 산지전용허가를 신청하였으나, 2014. 8. 13. 피청구인으로부터 「산지관리법」제21조의2에 의거하여 지목변경이 불가함을 통보받았다. 2) 「산지관리법」제2조 및 제14조제1항, 제21조의2조에 따르면 산지를 조림, 숲 가꾸기, 입목의 벌채·굴취, 임산물의 채취, 산지일시사용 등의 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 산지전용을 하려는 자는 산림청장 등의 허가를 받아야 하며, 산지전용허가 또는 신고를 한 경우 등을 제외하고는 임야 외의 지목으로 변경하지 못하도록 규정되어 있고, 같은 법 제18조제1항제5호에 의하면 산지전용허가 신청을 받은 산림청장 등은 그 신청내용이 토사의 유출·붕괴 등 재해가 발생할 우려가 없을 경우 등에 산지전용허가를 하도록 규정되어 있다. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법」제12조제1항제4호 및 제5호, 같은 법 시행령 제14조에 의하면 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등의 토지의 형질변경과 죽목의 벌채는 시장 등의 허가를 받아야 하도록 규정되어 있으며, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제10조에 의하면 벌채를 한 자는 벌채지에 조림을 하여야 한다고 규정되어 있다. 한편, 「농지법」제2조제1호가목에 의하면 전·답, 과수원, 그 밖의 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지에 해당하는 토지는 농지에 해당하며, 같은 법 시행령 제70조에 의하면 1,000㎡이상의 농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 농업인별로 농지원부는 작성되도록 규정되어 있다. 3) 청구인은 이 사건 임야에 감나무·밤나무를 식재하여 다년생식물을 재배하는 농지이며, 이를 피청구인이 ○○시 ○○구청에 산림이라고 통보하여 농지원부가 폐쇄되게 한 것은 금반언의 원칙 내지 신뢰보호의 원칙에 위반되므로 청구인의 산지전용허가 신청에 대하여 불허가한 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 청구인이 이 사건 임야에 감나무 60주와 밤나무 50주를 식재하게 된 것은 2011. 3. 25. 청구인의 개발제한구역 행위(죽목의 벌채)허가 신청에 따라 피청구인이 이 사건 임야 4,284㎡중 3,657㎡에 대하여 죽목 163본 벌채 및 감나무·밤나무 110본의 조림허가에 따른 것으로 비록 식재수종이 유실수라 하더라도 과수원 등의 영농행위가 아닌 조림 등의 영림행위를 허가한 것이어서 감 등 과수가 열리는 사정만으로 조림한 산지를 농지라고 단정할 수 없는 점, 이 사건 임야는 개발제한구역으로 영농의 위한 경우 등 토지의 형질변경은 시장 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있으나 청구인이 이러한 허가를 받은 사실이 없는 점, 또한 공익용 산지에서는 농림어업용 시설 등의 설치를 위하거나 공익용산지의 목적달성에 지장을 주지 아니하는 범위에서 산지전용허가 등을 예외적으로 할 수 있는 점, 폐쇄된 청구인의 농지원부에 이 사건 임야의 실제지목이 과수원으로 기재된 것만으로 허가관청의 재량행위에 해당하는 산지전용허가의 당위성이 인정된다고 할 수 없는 점, 농지원부 상의 실제지목이 과수원임을 신뢰한 청구인의 사익보다 도시의 무질서한 확산과 환경보전을 위한 개발제한구역의 효율적 관리라는 공익이 더 크다고 보이는 점 등을 종합하면, 피청구인이 청구인의 산지전용허가 신청에 대하여 지목변경이 불가하다고 불허가처분을 통보한 이 사건 처분이 위법하거나 재량권을 일탈·남용한 것으로 판단되지 않는다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.