산지전용허가신청거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 자신의 소유 보존산지인 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 산1-6번지 임야에서 1987. 2. 25. 이후 약 17년 6월 동안 규석광산을 운영하면서 피청구인으로부터 수회에 걸쳐 산지전용허가(산림훼손허가ㆍ산림형질변경허가 등으로부터 명칭변경)를 받아 규석광물을 채굴하던 중 2004. 12. 14. 위 번지 임야 32,310m(이하 "이 건 임야"라 한다)에 대하여 2004. 12. 14. 2004. 12.～ 2009. 2. 기간동안의 산지전용허가를 신청(이하 "이 건 신청" 이라 한다)하였으나 피청구인은 2005. 1. 17. 청구인의 사업계획이 수직채광에 따른 낙석의 위험과 산사태 발생의 가능성 및 산지전용 후 복구에 지장을 초래할 우려가 있다는 등의 이유로 산지전용허가거부처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1987년 당시 상공부장관으로부터 광업권 허가 및 등록(광업권 존속기간은 2019. 7. 11.)을 마치고 약 18년 동안 동일한 장소에서 23명의 직원과 함께 규석광물을 채굴하여 ◎◎(○○제철)에 납품하는 광산업을 운영하는 자로서, 그 동안 11차례에 걸쳐 산지전용허가(과거 산림훼손허가 또는 산림형질변경허가)를 받아 이 건 임야에서 광물을 채굴하여 매장량의 약 80%는 채광을 완료한 상태이며, 나머지 20%중 일부를 채굴한 뒤 모든 채광을 마무리 하고 복구를 계획하던 중 산지전용허가의 기간이 2004. 8. 11.자로 만료됨에 따라 피청구인에게 연장신청을 하였으나, 피청구인이 이를 거부하여 불허가 사유를 감안하여 새로운 사업계획서를 작성하고 2004. 12. 14. 다시 산지전용허가신청을 하였으나 역시 피청구인으로부터 이 건 처분을 받았다. 나. 피청구인은 이 건 거부처분을 하면서 청구인이 제출한 사업계획서상 전체 채광량의 34%는 계단식 사면절취 방식으로 채취하고 나머지 66%는 산물처리장 바닥에서 3미터 깊이로 채광하는 것은 산물처리장에 이미 적치되어 있는 폐석에 대한 처리계획이 없어 구체적이고 실현가능한 계획이 아닌 점, 신규채광지점은 지방도 822호선에 정면으로 노출되어 자연경관을 저해하는 점, 채광과정에서 중간복구가 전혀 이루어지지 않고 있어 사고발생의 위험이 있고 채광 후 복구할 면적과 실제복구가 필요한 면적이 불일치한 점, 복구계획이 수립되지 않은 상태에서 이 건 산지전용허가시 문바위(이 건 임야지역의 산봉우리 명칭임)지역의 원상복구가 불가능해지는 점 등을 그 근거로 주장하나, 다. 이 건 임야의 채광 사업장은 원형 경기장 모양으로 채굴작업이 이루어져 작업과정 중 모든 원석들이 채굴장 안쪽으로 내려와 낙석 및 교통사고의 위험이 없고, 이 건 임야와 지방도 822호선 사이에 완충공간이 있어 차폐림 식재를 통해 노출이 방지되는 점, 이 건 임야는 10만 제곱미터 미만으로서 관계법령에 따라 중간복구의 대상이 아니고 동일한 토지내에서 채광이 계속적으로 이루어지기 때문에 잔여 매장량 채광 완료 후 일괄적 복구가 이루어져야 하는 점, 폐석은 규석을 분리하고 난 일반토사로서 채광완료 후 복구용으로 현장에 보존하여야 하는 점, 피청구인이 주장하는 복구면적의 차이는 채광완료 후 복구할 면적 중 기 채굴된 암벽의 안정성 확보를 위해 잔토 등을 쌓아두었기 때문에 이 잔토 적재지역을 허가신청지에서 제외시켰기 때문인 점 등을 고려하면 이에 대한 피청구인의 주장은 이유 없다. 라. 또한, 원상복구의 경우 상세한 복구설계는 채광을 마무리한 시점에서 별도로 행정청의 승인을 얻으면서 복구설계서의 승인기준에 따라 이루어질 사안이며, 청구인은 이미 6억원의 원상복구비를 예치해 놓은 상태로서 피청구인은 얼마든지 대집행이 가능함에도 불구하고 허가신청 단계에서 채굴 후 복구설계의 승인기준에 따른 상세한 설계수준의 복구대책을 요구하는 것은 부적절하다. 마. 따라서, 정당한 이유 없이 산지전용허가를 거부한 피청구인의 이 건 거부처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 이에 대하여 다음과 같이 각각 주장한다. 가. 청구인의 작업현장을 살펴보면, 청구인은 1987. 2. 25. 규석채광을 위한 산지전용허가(당시 산림훼손허가)를 받은 이래 2004. 8. 11.까지 약 17년 6월 동안 장기간 채굴작업을 실시하면서 채굴시 적절한 계단 및 안전한 경사각을 유지하여야 함에도 불구하고 수직채굴을 고집하여 작업현장의 일부지역 상단부가 하단부보다 돌출되어 붕괴 및 작업장 재해발생의 위험이 높고, 지역주민들의 애환이 깃든 문바위는 청구인의 채굴작업으로 인하여 곳곳이 균열되어 붕괴가 우려되는 실정이며 문바위 주변은 지방도 822호선이 인접되어 낙석으로 인한 교통사고의 위험이 매우 높은 지역이 되었다. 나. 청구인이 이 건 산지전용허가 신청시 출원한 사업계획서에 의하면, 전체 채광계획량의 34%는 신규로 허가된 지역에서 채굴하고 나머지 66%는 과거 17년 6월동안 허가받고 광물채취가 완료되어 현재 토사등의 적치장으로 활용되는 지역 전면적을 지하 3m 깊이로 채광할 계획인바, 현재 광물채취가 완료된 지역은 토사ㆍ폐석 등 부산물이 적치되어 있어 동 부산물의 처리계획 없이는 산물 처리장 바닥 채굴작업이 불가능하며, 계획도면상 신규채광지역은 문바위 좌측 지점으로서 채광계획이 산줄기를 넘어 절단 채광하도록 계획되어 지방도 822호선에 정면으로 노출되어 자연경관을 크게 훼손시키고 문바위 부근 산림연결 수림대가 청구인의 채광으로 인해 산등성이 끊어지면서 수려한 자연경관이 파괴되도록 하여 채광 후 자연경관회복이 불가능하도록 하고 있다. 다. 산지관리법 제39조에 따르면 산지전용허가기간 만료시 사업자는 즉시 산지를 복구하도록 규정하고 있음에 비추어 문바위 부근 암벽등 기 훼손지역은 이미 산지전용허가가 만료된 지역으로서 복구를 하여야 함에도 청구인은 이에 대하여 아무런 조치도 취하지 않은 상황에서 이 건 산지전용허가 신청을 하면서 기 훼손지역 중 20미터를 제척하여 신청하였는바, 이 건 신청이 받아들여질 경우 문바위 부근 암벽등 기 훼손지역은 산지전용허가에서 제외되어 복구가 불가능하게 되기 때문에 이 건 산지전용신청은 타당성 있는 구체적 사업으로 인정할 수 없다. 라. 이 건 광산은 ○○군이 지정한 ○○자연휴양림에서 약 700미터 이내에 위치하여 청구인의 광산운영에 따른 자연휴양림 훼손이 심각하고 사업장에서의 토사유출 등으로 하천에 수질오염ㆍ소음ㆍ분진ㆍ농작물 피해 등이 발생하며 현지주민 및 관할군청의 반대가 심각한 점, 청구인은 2001. 8.경 산림형질변경허가신청을 하면서 허가기간 만료시 더 이상 산지전용을 하지 않겠다고 각서를 제출하였으나 그 약속을 위반한 점 등을 고려하면 더 이상의 산지전용허가는 불허되어야 한다. 마. 따라서, 청구인의 산지전용허가를 받아들이지 않은 이 건 거부처분은 적법ㆍ타당하며 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 4. 이 건 청구의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 산지관리법 제14조, 제18조 및 제52조 산지관리법 시행령 제20조, 제52조 및 별표4. 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 심판청구서 및 답변서, 사업계획서, 지적위치도, 이행각서, 현장확인결과서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 이 건 임야는 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 산 1-6번지에 소재한 청구인 소유의 사유림으로 보전산지 22,820m와 준보전산지 9,490m 등 총면적 32,310m로 이루어져있고, 청구인은 1987. 2. 25.～2004. 8. 11.까지 약 17년 6월 동안 이 건 임야에서 규석을 채굴하여 ○○제철로 납품하여 왔다. (나) 청구인은 이 건 임야에 대한 산지전용허가기간이 2004. 8. 11.자로 만료됨에 따라 2004. 8. 23. 이 건 임야에 대하여 산지전용허가 기간연장을 위한 신청서를 제출하였으나, 피청구인은 2004. 10. 9. 장기간 채광에 따른 수직채광으로 복구를 위한 현장여건을 감안할 때 더 이상 채광이 어려운 점, 절개면의 수직높이가 허가기준(15m이하)보다 7-12m가 초과되며, 신청면적 중 산물처리장이 전체면적의 약 80%를 차지하며 채취계획면적의 9배가 되어 최소한의 면적이라고 할 수 없고, 신청지역 인근 암반균열로 자연경관파괴 및 인명피해와 재해발생의 우려가 있음을 이유로 거부하자 청구인은 2004. 12. 14. 산지전용허가신청서를 다시 출원 하였다. (다) 현황평면도 및 지적위치도에 따르면, 이 건 임야는 공유지인 산 1-2임야와 연계된 위쪽을 제외하고는 주변이 논과 밭, 하천, 도로로 둘러 싸여 있는 산줄기의 끝자락에 위치하며, 이 건 임야의 우측으로 지방도 822호선이 지나가고 아래쪽으로 폭 4m 내외의 국지도로가 ○○자연휴양림 방면으로 이어져 있고, 청구인이 신청당시 산지전용허가신청구역은 총면적 32,310m로서 채석장 4,631m, 완충구역 1,932m, 산물처리장 및 부대시설 25,747m로 구성되어 있다. (라) 청구인이 이 건 신청을 하면서 제출한 사업계획서에 의하면, 추후 채광지역은 문바위를 기준으로 그 좌측지점인 미채광구간과 이미 1차 채광이 완료되어 산물처리장으로 사용되고 있는 바닥면을 3미터의 깊이로 절토하여 채광하는 것으로 되어 있다. (마) 피청구인은 이 건 거부처분을 하면서 그 처분사유로서, 사업계획서의 내용상 실현가능성 및 구체성 결여, 산물처리장에 쌓여있는 폐석처리 계획이 없이 적치장소에 대한 채굴신청은 비현실적인 점, 채광구간 및 복구구간이 일치하지 않아 문바위 구간의 복구가 불가능한 점, 절개면이 산줄기를 넘어가 지방도 822호선에 정면으로 노출되어 자연경관훼손 및 복구에 지장초래, 암반의 균열로 인한 낙석 및 재해발생의 우려 등을 이유로 제시하였다. (바) 2001. 8. 14. 청구인이 작성한 이행각서에 따르면, 청구인은 2001. 7. 9. 당시 관할청인 ○○군수에게 이 건 임야에 대한 산림형질변경허가 및 기간연장 신청을 하면서 이 건 채광장은 국유림, 군유림, 지방도, 계곡, ○○자연휴양림에 인접한 지역으로서 채광으로 인한 비산먼지, 소음, 진동, 토사유출, 하천오염 등으로 인하여 ○○면 주민들의 채광반대와 1981. 10. 26. 이후 장기간 지속된 채광으로 금회 허가신청 후 재개발은 어려우므로, 금회 사업계획서 기간내에 사업계획서에 명시된 방법으로 채광을 하며, 기간 종료 후 잔여광물이 있을지라도 이를 이유로 기간연장 신청을 하지 않고 행정조치에 따라 ○○ 자연휴양림 인접지역 자연경관저해 방지 등을 위해 복구를 성실히 이행할 것을 확약한다고 기재되어 있다. (사) 국무총리행정심판위원회의 직권으로 증거조사 및 현장방문을 실시하여 다음과 같은 사실을 확인하였다. 　 1) 이 건 채광장의 전체 윤곽은 원형경기장 모양으로서 주위 도로지면을 기준으로 채광장의 바닥면의 높이는 약 20미터 내외이고, 채광장 내부는 오목하며 미 채굴 암벽 등에 의해 병풍처럼 둥글게 원형으로 둘러싸여 있으며, 향후 채굴이 예정된 토사층 및 암벽의 절개지는 상단부가 하단부보다 돌출된 곳이 있고 전체적으로 채광장 바닥면에서 볼 때 가파른 각도를 이루고, 채광장의 우측 및 아래쪽으로 지방도 822호선 및 폭 4m 내외의 국지도로, 하천, 논, 밭 등이 이어져 있고, 지방도 및 국지도로와 채광장 사이에 차폐림이 식재되어 있다. 　 2) 채광장 안쪽 우측으로 수직으로 절개된 문바위가 약 28미터 높이로 솟아 있고 문바위 절개지 뒤쪽으로 잔토가 쌓여 지지대 역할을 하고 있으며, 기 채굴한 안쪽 바닥지역에는 채광작업을 완료하고 제철회사에 납품할 규석 및 규석을 분리한 폐 토사 등이 적치되어 있다. 　 3) 채광장 정상에서 볼 때, 지방도 및 국지도로 경계지역에 인접하여 높이 솟은 문바위 주변암벽은 여러 곳에 균열의 모습이 보이고, 일부 바위들은 모암에서 떨어져 중간암벽에 걸쳐 있다. 　 4) 사업계획서상 채광이 예정된 완충구역 1,932m는 문바위를 중심으로 좌측 산등성이에 위치하며, 이 건 신청계획이 승인되어 채굴작업이 이루어지면 문바위를 제외한 대부분의 암벽이 사라져 문바위와 산림의 연결 수림대가 분리되고, 채굴작업장은 지방도 822호선에 직접 노출될 수 있다. (2) 「산지관리법」 제14조에 따르면, 산지전용을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 용도를 정하여 산림청장의 허가를 받아야 하며, 동법 제18조에 의하면, 산림청장은 산지전용허가의 신청을 받은 때에는 그 신청내용이 인근 산림의 경영·관리에 큰 지장을 주지 아니할 것, 토사의 유출ㆍ붕괴 등 재해발생이 우려되지 아니할 것, 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것 등 기준에 적합한 경우에 한하여 산지전용허가를 하도록 규정하고 있으며, 동법 시행령 제20조 및 별표4.에 따르면, 토사의 유출ㆍ붕괴 등 재해발생이 우려되지 아니할 경우란 산지의 경사도ㆍ모암ㆍ산림상태 등이 산사태가 발생할 가능성이 높은 것으로 판정된 지역 또는 산사태가 발생한 지역이 아닌 것을 말하고, 사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 경우란 사업계획의 내용이 구체적이고 실현가능할 것, 목적사업의 성격ㆍ주변경관ㆍ설치하고자 하는 시설물의 배치 등을 고려할 때 전용하고자 하는 산지의 면적이 과다하게 포함되지 아니할 것, 가능한 한 기존의 지형이 유지되도록 시설물이 설치될 것, 산지전용으로 인한 절개면은 토질에 따라 적정한 경사도와 높이를 유지하여 붕괴의 위험이 없을 것, 산지전용으로 인하여 주변의 산림과 단절되는 등 산림생태계가 고립되지 아니할 것이라고 각각 규정하고 있고, 동법 제39조에 의하면, 산지전용허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자는 당해 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 하여 행하는 산지전용의 목적사업, 석재 또는 토사의 굴취ㆍ채취가 완료되거나 그 산지전용기간 등이 만료된 때에 산지를 복구하여야 하며, 복구하여야 하는 면적 중 복구준공검사 전에 이 법 또는 다른 법률에 의하여 산지외의 다른 용도로 사용이 확정된 면적이 있는 경우 복구의무의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다고 규정하고 있고, 동법 제52조 및 동시행령 제52조에 따르면, 산지전용면적이 1만제곱미터 이상 10만제곱미터 미만인 공유림 또는 사유림인 보존산지의 산지전용허가권자는 시ㆍ도지사로 규정하고 있는바, 행정청이 산지전용허가를 함에 있어서 고려하여야 하는 공익침해의 정도, 즉 자연경관훼손정도, 소음, 분진의 정도 등에 관하여 판단함에 있어서는 산림훼손을 필요로 하는 사업계획에 나타난 사업의 내용ㆍ규모ㆍ방법과 그것이 주변 환경에 미치는 영향 등 제반사항을 종합하여 사회 관념상 공익침해의 우려가 현저하다고 인정되는 경우에는 불허가 할 수 있다 할 것이다. 청구인은 이 건 임야의 채광 사업장이 원형 경기장 모양으로 작업과정에서 모든 원석들이 채굴장 안쪽으로 내려와 외부로의 낙석 및 교통사고의 위험이 없고, 이 건 임야와 지방도 822호선 사이에 완충공간이 있어 차폐림 식재를 통해 노출이 방지되는 점, 이 건 임야는 10만 제곱미터 미만으로서 관계법령에 따라 중간복구의 대상이 아니고 동일한 토지내에서 채광이 계속적으로 이루어지기 때문에 잔여 매장량 완료 후 일괄적 복구가 이루어져야 하는 점, 폐석은 규석을 분리하고 난 일반토사로서 채광완료 후 복구용으로 현장에 보존하여야 하는 점 등을 이유로 이 건 거부처분이 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 이 건 사업장은 채광장 바닥면에서 볼 때 가파른 경사각도로 채굴이 이루어져 있고 일부구간은 상단부가 하단부보다 돌출되어 있어 만일 완충지역에서 지속적인 채굴작업이 이루어진다면 사업장의 재해발생 가능성이 큰 점, 오랜 채광 및 발파과정에서 문바위 주변을 지지해주던 암반이 모두 깎인 상태에서 높이 28미터 내외의 문바위에 균열이 시작되었고 일부암석은 모암에서 떨어져나가 위태롭게 걸쳐 있는 상태이고, 그 위치상 공유지인 산 1-2임야와 연계된 위쪽을 제외하고는 주변이 논과 밭, 하천, 도로로 둘러 싸여 있는 산줄기의 끝자락에 위치하고 우측으로 지방도 822호선 및 아래쪽으로 ○○자연휴양림 방면의 폭 4m 내외의 국지도로가 이어져 있어 집중호우 등 자연 재해시 낙석 등의 재난발생 가능성이 큰 점, 청구인의 신청대로 채굴작업이 이루어지면 청구인 및 피청구인이 보존하고자 하는 문바위는 지면에서 수직으로 절개된 채 산자락과의 연결이 끊어져 비록 채광완료 후 산지복구 작업이 이루어진다 할지라도 주변의 산림과 단절되는 등 암벽으로서의 풍광은 복구가 불가능해지는 점, 이 건 채광장 주변 1킬로미터 내외에 ○○군이 지정한 ○○자연휴양림이 소재하고 있어 지속적인 채굴작업은 휴양림의 보존 및 이용에 현저한 지장을 초래하는 점, 청구인의 사업계획을 보더라도 청구인이 2001년도에 작성한 이행각서에서 기재하였듯이 장기간 채광으로 재개발이 어려운 상태에서 이 건 사업계획이 기 개발되어 토사ㆍ폐석 등이 적치되어 있는 바닥면을 다시 굴토하게 되어 있어 산지전용허가조건인 적정성 및 구체적 실현가능성을 충족한 것으로 보이지 아니하고(실제 이 건 사업계획상 이미 채광이 끝난 채굴장의 산물처리장 바닥을 채굴한다는 청구인의 사업계획의 실현가능성을 둘러싸고 당사자간 다툼이 있다) 이러한 상태에서 사업이 계속 추진될 경우 무리한 채광으로 인하여 장래 산지복구가 더욱 불가능하게 될 우려가 있는 점, 청구인은 2001. 8. 14. 스스로 기간 종료 후 잔여광물이 있을지라도 이를 이유로 기간연장 신청을 하지 않고 행정조치에 따라 ○○ 자연휴양림 인접지역 자연경관저해 방지 등을 하겠다고 이행각서를 작성한 점 등을 고려하면, 자연경관파괴 및 회복 불가능성, 재해발생의 가능성 및 지역주민의 반대 민원, 주변 휴양림의 관리에 큰 지장을 초래한다는 등의 이유로 행한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.