산지전용허가 추가보완요구 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018년경 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-47번지 일원에 단독주택(다가구주택) 신축을 목적으로 건축허가 및 산지전용허가(만료일: 2019. 11. 1.)를 득한 수허가자 중 1인으로, 2020. 1. 22. 피청구인에게 같은 리 ○○○-47, ○○○-54번지(임야)에 대하여 건축관계자 변경신고를 하였다. 이에 피청구인은 산지전용허가(의제)와 관련하여 청구인에게 2020. 1. 31. 대체산림자원조성비 납부 등의 보완을 요구하였고, 같은 해 3. 19. 보완되지 않은 사항에 대하여 추가 보완을 요구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 청구인은 ○○ ○○○○○○ 인근 토지 상에 다가구주택 18동의 건축허가를 받고 현재 8개 동을 준공하였고, ○○○○○○가 사업을 거의 철수함에 따라 나머지 토지에 대하여 상황이 진전되면 사업을 재개할 예정이었다. 그런데 허가기간이 만료되어 재허가를 받으라는 피청구인의 통보를 받고 확인해보니, 동업자인 김○만에게만 이를 고지하였고 청구인은 고지를 받지 못하여 금전적 피해를 입게 되었다. 그리고 당초 수허가자 4인에서 1~2명으로 명의가 변경되어서 대체산림자원조성비를 부담하여야 하는 것은 부당하다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 2018. 3. 7. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-32번지 상에 단독주택(다가구주택) 목적으로 건축허가(변경)에 따른 산지전용(변경)협의를 득하고, 산지전용기간 만료(2019. 11. 1.)가 도래되어, 2019. 9. 18. 산지전용허가 및 일시사용신고지 기간만료에 따른 사전 안내(○○시 산림농지과-28456)를 하였으나, 안내사항에 대해 이행하지 않았고 허가기간 만료(2019. 11. 1.) 후 산지전용허가(재허가) 신청하여 「산지관리법」 제14조에 의거하여 법적 구비서류를 검토한 후 보완사항을 요구하였으나, 신청지의 수허가자의 명의변경 관계로 제세공과금(대체산림자원조성비)에 대한 행정처분이 부당하다 하여 2020. 4. 28. 행정심판을 청구한 사안이다. 2) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 행정심판 청구요건을 갖추었는지에 관하여 「행정심판법」 제3조에 따르면 행정심판의 대상은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 행정심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있으며, 여기서 처분이란 같은 법 제2조제1호에 따라 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있다. 또한 국민권익위원회(2014-12401, 2014. 10. 21. 정보공개청구 보완요구 취소 청구)의 정보공개청구 보완요구 취소 청구의 재결사항을 보면 보완을 요구한 통지 자체를 청구인에게 어떠한 권리 또는 의무를 부여하거나 변경 또는 상실하게 하는 효력이 발생하는 행정심판의 대상이 되는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용인 처분에 해당하는 것으로 볼 수 없다고 판단하고 있다. 청구인은 2020. 1. 27. 최초 건축관계자 변경신고를 통한 산지전용협의(의제)를 신청하였으며, 이에 피청구인 소속 산림농지과장은 2020. 1. 31. 대체산림자원조성비 16,589,010원을 납부하라는 내용을 포함한 보완사항을 피청구인 소속 건축과장에게 통보하였고, 피청구인(건축과)은 이를 청구인에게 통보하였다. 그러나 청구인은 보완사항을 이행하지 아니하고 2020. 4. 28. 피청구인에게 취하원을 제출하였고, 피청구인은 같은 날 본 민원에 관한 취하원을 수리하였다. 즉 피청구인은 청구인에게 「행정심판법」에서 규정하는 처분을 한 사실이 없으므로 「행정심판법」에서 규정하는 소정의 거부처분이나 부작위가 존재한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 각하되어야 할 것이다. 나) 행정심판 청구취지에 관하여 청구인이 주장하는 산지전용허가 기간만료에 따른 안내를 명확하게 받지 못한 부분 및 건축관계자 변경신고에 따른 산지전용협의에 대한 제세공과금(대체산림자원조성비 및 복구비) 관련 보완요구사항이 부당하다는 것에 대하여 반박하고자 한다. 산지전용기간의 연장허가를 받으려는 자는 산지전용기간연장허가신청서에 정하는 서류를 첨부하여 산지전용기간이 만료(2019. 11. 1.)되기 10일 전까지 제출하여야 하나, 관련서류를 제출하지 않았고 산지전용허가기간 만료에 따라 복구비를 청구(2020. 1. 2.)하였으며, 산지전용허가(재허가) 신청서류가 접수되어 서류 검토 후 보완 요구(2020. 1. 31.)하였으나, 전반적인 보완사항이 이행되지 않았다. 「산지관리법」 제19조의2제1항제8호 및 같은 법 시행령 제25조의2제8항에서는“법 제19조의2제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 대체산림자원조성비를 차감하여 환급 받은 자가 동일지역을 포함하여 10년 이내에 다시 산지전용을 하려는 경우에는 차감된 대체산림자원조성비를 제외한 금액을 대체산림자원조성비로 납부하여야 한다”고 규정하고 있다. 아울러, 「산지관리법」 제51조에서“이 법 또는 이 법에 따른 명령에 따라 한 처분, 신청, 신고, 그 밖에 행위는 산지의 소유자, 정당한 권원에 의하여 산지를 사용·수익할 수 있는 자 및 산지의 소유자·점유자의 승계인에 대하여도 그 효력이 있다”고 하고 있으므로 산지전용허가에 대하여 허가 취소가 되기 전에 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가변경신고 등을 통하여 명의변경 등이 된 경우가 아니라면 동일인으로 보기 어렵다. 따라서 차감하여 환급받은 자는 당초의 수허가자인 공동명의의 3인이었으며, 다시 산지전용허가를 받고자 하는 자는 당초 수허가자와 동일인으로 볼 수 없을 것이다. 공동명의는 산지전용허가를 받은 전체 지역에 대하여 동일한 권원을 가지고 있고 산지전용허가를 받는 지역을 개인별로 구분할 수 없는 경우로서 동일인으로 보기 어렵다 할 것이다. 위와 같은 상황을 종합적으로 고려할 때 피청구인의 관련 신고사항에 따른 산지전용협의 추가보완요구는 적법·타당하며 청구인의 주장은 이유 없으므로 마땅히“기각”되어야 할 것이다. 3) 결론 이 사건 심판청구는 「행정심판법」에서 규정하는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로“각하”되어야 하며, 가사 청구요건을 갖춘 청구라고 하더라도 상기와 같이 피청구인의 처분은 적법한 행정처분이므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【민원 처리에 관한 법률】 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축관계자 변경신고서, 산지전용협의 추가 보완요구, 건축관계자 변경신고 취하원 처리 알림 공문 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2018년경 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-47번지 일원에 단독주택(다가구주택) 신축을 목적으로 건축허가 및 산지전용허가(만료일: 2019. 11. 1.)를 득한 수허가자 중 1인으로, 2020. 1. 22. 피청구인에게 같은 리 ○○○-47, ○○○-54번지(임야)에 대하여 건축관계자 변경신고를 하였다. 나) 이에 피청구인은 산지전용허가(의제)와 관련하여 청구인에게 2020. 1. 31. 대체산림자원조성비 납부 등의 보완을 요구하였고, 같은 해 3. 19. 보완되지 않은 사항에 대하여 추가 보완을 요구(이하‘이 사건 보완 요구’라 한다)하였다. 다) 청구인은 2020. 4. 28. 이 사건 건축관계자 변경신고를 취하하였다. 2) 「민원 처리에 관한 법률」 제22조제1항에 의하면 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. 「행정심판법」 제2조에 의하면 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하는데, 같은 법 제3조제1항에 의하면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있고, 같은 법 제13조제1항에 의하면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 3) 본안 심리에 앞서 이 사건 행정심판 청구가 적법한지 살펴본다. 행정심판의 대상이 되는 행정처분은 행정청이 공권력의 행사로서 행하는 처분 중 국민의 권리의무에 직접적으로 법률적 영향을 미치는 것에 한하는 것이므로 그 상대방이나 관계인의 권리의무에 직접 법률상 변동을 가져오지 아니하는 처분은 이에 해당하지 아니하는바, 이 사건 보완 요구는 청구인의 신청의 미비점을 통보하여 청구인이 이를 보완·시정할 수 있는 기회를 주는 사실행위로서 그로 인하여 청구인이 법적 의무를 부담하게 된다거나 그 밖에 현실적으로 어떠한 권리침해 내지 불이익을 받는다고 할 수 없으므로 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다(의정부지방법원 2015. 5. 19. 선고 2014구합2824 판결 참조). 그러므로 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구이다. 또한 청구인은 2020. 4. 28. 이 사건 건축관계자 변경신고를 취하한바, 더 이상 피청구인의 추가 보완 요구사항의 취소를 구할 실익도 없다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.