산지전용허가 취소처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구 외 ○○○은 2005.4.11. ○○군 ○○읍 ○○리 산○○-○번지 임야 중 4,900㎡(보전산지, 이하 ‘이 사건 임야’라 한다)에 노인복지시설 설치를 목적으로 하여 산지전용허가(허가기간: 2005.4.11.~2006.4.10.)를 받았으나 사업을 완료하지 못하였고, 이 사건 임야는 임의경매에 부쳐져 2011.7.6. 청구 외 ○○○이 경락받은 후 2011.10.26. ○○○으로부터 다시 청구인에게 매각되었다. 청구 외 ○○○은 당초 허가면적을 초과한 불법산지전용 행위를 하고, 또한 허가목적인 노인복지시설을 건축하지 않고 보전산지에 건축할 수 없는 주택용도의 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다) 4동을 건축하여 사용승인을 받지 못한 상태였다. 피청구인은 2014.11.7. 현 소유자인 청구인에게 산지전용허가 취소 및 산지복구명령을 하였고, 청구인은 산지전용허가를 받은 사람이 ○○○이고 또한 토지를 제외한 이 사건 건물의 소유자는 ○○○이라고 주장하며 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 부당하다는 취지로 행정심판을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○군 ○○읍 ○○리 산○○-○번지 임야 5,862㎡의 소유자이다. 이 사건 임야는 2005.4.11. ○○○이 산지전용허가를 득하고 사업을 추진하던 중 경제적 이유로 준공검사를 받지 못하였고 임의경매에 부쳐져 전 소유자 ○○○이 2011.7.6. 경락을 받은 후 2011.10.26. 청구인에게 매각하였다. 2) 청구인은 2014.12.3. 당 회사 직원을 통해 인터넷으로 관련내용을 질의해 줄 것을 요청한 바, 산림청에서 “산지관리법 제14조(산지전용허가)①산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장 등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다”라고 하여 산지복구 의무는 산지전용허가를 득한 ○○○에게 있다는 취지의 답변을 받았다. 만일 산지전용허가 사항을 변경신고하여 청구인 명의로 허가가 되어 있다면 청구인에게 복구명령을 할 수 있지만 2014.11.5.까지도 산지전용허가는 ○○○ 명의로 되어 있기 때문에 원상복구명령은 ○○○에게 하여야 한다. 3) 이 사건 임야 지상 4동(목조, 기와, 콘크리트) 무허가건물의 소유권은 2011.7.6. 임의경매시 ○○○이 임야만 경매로 매입하였기 때문에 지상물의 소유권은 2014.11.5. 현재도 ○○○의 소유이고, 또한 피청구인도 ○○○에게 2014.7월 이행강제금 114,811,710원을 부과한 사실이 있다. 아울러 한전에서도 이 사건 건물에 대한 전기요금을 ㈜△△△△△ 명의로 매월 부과하여 징수하고 있다. 4) 청구인은 이 사건 임야 매입시부터 여러 가지 문제로 손실을 보아 정신적인 고통과 가정불화를 겪고 있으며, 또한 「산지관리법」 제14조제1항에서 산지전용허가 변경시에는 변경신고를 하여 처분청의 허가를 득하도록 되어 있는데, 청구인은 산지전용사업을 계속 추진할 수 없는 상황이어서 변경신고를 하지 않았음에도 불구하고 피청구인이 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하므로 처분을 취소해 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) ○○○은 2005.4.11. ○○군 ○○읍 ○○리 산○○-○번지 4,900㎡에 노인복지시설 조성 목적의 산지전용허가를 받았으며 허가기간은 2005.4.11.~2006.4.10.까지였다. 산지전용 수허가자는 목적사업이 완료된 때에는 복구준공검사를 받아야 하고, 허가기간이 만료된 후 복구설계서의 승인을 얻고자 하는 경우에는 허가기간 만료 후 15일 이내에 복구설계서를 제출하여 승인을 받아야 하며, 허가기간내에 목적사업을 완료하지 못할 때에는 「산지관리법」 제17조 규정에 따라 허가기간 만료 10일 전까지 기간연장허가를 신청하여야 한다. 그럼에도 불구하고 ○○○은 허기기간이 만료된 2006.6월까지 어떠한 절차도 이행치 않았으며 이에 피청구인은 2006.6.13. 허가기간 만료에 따른 허가의 효력상실을 이유로 「산지관리법」 제20조 규정에 따라 허가취소를 하고, 같은 법 제44조제1항 규정에 따라 산지복구명령을 통보하였다. ○○○은 2010.1.19. 산지전용허가 취소 및 산지복구명령에 대하여 행정소송을 제기하였고 법원은 “허가기간 만료로 인한 산지복구의무 위반에 대하여는 「산지관리법」 제44조에 따른 대집행 등의 조치를 취할 뿐이지만 같은 법 제44조에 따른 원상복구의무 위반에 대해서는 같은 법 제55조제6호에 따른 형사처벌의 제재가 가해진다. 따라서 원고의 입장에서는 기간만료에 따른 산지복구의무와 「산지관리법」 제44조에 따른 원상복구의무가 동일하다고 볼 수 없다. 또한 「산지관리법」 제20조와 제44조제1항은 수허가자가 불법산지전용 행위를 한 경우에 산지전용허가를 취소하고 수허가자에게 시설물의 철거 또는 형질변경된 산지의 복구의무를 지우는 것으로써, 허가기간이 만료된 경우에는 위 규정을 적용할 수 없으므로 허가기간 만료를 이유로 위 규정에 따른 허가취소 및 복구명령을 할 수 없다. 즉, 이 사건 처분은 처분의 근거가 될 수 없는 규정에 기인한 것으로써 법률상 근거 없이 이루어진 위법한 처분이다”라고 판결하였다. 2) 그러나 위 행정소송과 감사원 감사를 통해 이 사건 산지전용허가가 형식상으로는 유효하지만 다시 적법한 사유와 근거에 따라 처분할 필요성이 있었고, 또한 「산지관리법」 제51조에서 “이 법 또는 이 법에 따른 명령에 따라 한 처분, 신청, 신고 그 밖의 행위는 산지의 소유자, 정당한 권원에 의하여 산지를 사용·수익할 수 있는 자 및 산지의 소유자·점유자의 승계인에 대하여도 그 효력이 있다”라고 정하고 있으므로 산지의 소유자에게도 처분 당사자의 지위가 승계됨을 알 수 있고, 또한 여기서 말하는 처분은 수익적 처분이나 침익적 처분으로 구분하지 않음을 알 수 있으므로 위 규정에 따라 이 사건 처분을 한 것이다. 3) 청구인은 산림청의 회시내용을 근거로 들고 있지만 산림청 회시내용은 “산지전용허가 등을 받은 경우에는 산지관련법령에 변경신고를 통하여 명의변경을 받도록 규정하고 있어 경매에 의하여 소유권이 변동되더라도 복구의무는 산지전용허가를 받은 자에게 있다. 다만, 불법산지전용지에 대하여는 경매 등으로 소유권이 변동되는 경우에는 복구의무는 승계된다”라고 되어 있다. 4) 청구인은 이 사건 건축물 4동이 ○○○의 소유이므로 ○○○이 철거하여야 한다고 주장하나 청구인이 산지로 복구하여야 하는 처지에 놓이게 되자 사인간에 임의로 작성한 사실확인서를 제출하여 산지복구를 회피하기 위한 수단으로 활용하는 것이라는 의구심이 들 수밖에 없고, 청구인은 토지매입 당시 지목이 임야이고 토지상에 건축된 건축물이 있음을 알고 토지를 매입하였다 할 것이므로 그 토지와 건축물에 대한 인허가 현황 및 처리방안 등에 대하여도 충분히 생각하고 매입하였을 것을 짐작할 수 있다. 나아가 ○○○은 등기부등본에 아무런 권리도 설정하지 않아 법적인 권리를 주장할 수 없고, 또한 「산지관리법」 제51조에서 이 법에 따른 처분 등은 산지의 소유자, 정당한 권원(權原)에 의하여 산지를 사용·수익할 수 있는 자 및 산지의 소유자·점유자의 승계인에 대하여도 그 효력이 있다고 규정하고 있으므로 청구인에게 산지관리법에 따른 권리·의무가 승계된다고 할 것이며, 설령 이 사건 건축물 4동이 ○○○의 소유라 하더라도 「산지관리법」 제51조에 대한 해설서에“민법상 계약에 따른 사적인 권리·의무는 원칙적으로 이 규정의 적용을 받지 않는다”라고 되어 있으므로 이 사건 건축물 4동의 소유권에 대한 문제는 청구인과 ○○○간의 민사상 문제일 뿐이다. 따라서 청구인의 주장은 이유 없고 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구를 기각하여야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【산지관리법】[시행 2014.9.25.] [법률 제12513호, 2014.3.24., 일부개정] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2012.2.22.> 2. "산지전용"(山地轉用)이란 산지를 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다. 가. 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채·굴취 나. 토석 등 임산물의 채취 다. 산지일시사용 3. "산지일시사용"이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. 가. 산지로 복구할 것을 조건으로 산지를 제2호가목 또는 나목 외의 용도로 일정 기간 동안 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것 나. 산지를 임도, 작업로, 임산물 운반로, 등산로·탐방로 등 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길로 사용하기 위하여 산지의 형질을 변경하는 것 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> 제20조(산지전용허가의 취소 등) ① 산림청장등은 제14조에 따른 산지전용허가 또는 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가를 받거나 제15조에 따른 산지전용신고 또는 제15조의2제2항에 따른 산지일시사용신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 허가를 취소하거나 목적사업의 중지, 시설물의 철거, 산지로의 복구, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 경우에는 그 허가를 취소하거나 목적사업의 중지 등을 명하여야 한다. <개정 2012.2.22., 2013.3.23.> 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고를 한 경우 제41조(복구의 대집행 등) 산림청장등은 복구의무자가 제40조제1항에 따른 기간까지 복구설계서를 산림청장등에게 제출하지 아니하거나 같은 조 제1항에 따라 승인받은 복구설계서의 복구기간 이내에 복구를 완료하지 아니하면 다음 각 호의 구분에 따른 조치를 할 수 있다. <개정 2012.2.22.> 1. 제38조제1항 본문에 따라 복구비를 예치한 자: 대행자를 지정하여 복구를 대행하게 하고 그 비용을 예치된 복구비로 충당하는 조치 2. 제38조제1항 단서에 해당하는 자: 「행정대집행법」에 따른 대집행[전문개정 2010.5.31.] 제44조(불법산지전용지의 복구 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다. <개정 2012.2.22.> 3. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가나 매각계약 등이 제20조·제31조 또는 제36조제1항에 따라 취소되거나 해제된 경우 제51조(권리의무 등의 승계) 이 법 또는 이 법에 따른 명령에 따라 한 처분, 신청, 신고, 그 밖의 행위는 산지의 소유자, 정당한 권원(權原)에 의하여 산지를 사용·수익할 수 있는 자 및 산지의 소유자·점유자의 승계인에 대하여도 그 효력이 있다.[전문개정 2010.5.31.] 【산지관리법 시행규칙】[시행 2014.9.25.] [농림축산식품부령 제110호, 2014.9.25., 일부개정] 제10조(산지전용허가의 신청 등) ① 영 제15조제1항의 규정에 의한 산지전용허가(변경허가)신청서는 별지 제3호서식에 의하고, 산지전용허가변경신고서는 별지 제4호서식에 의한다. <개정 2007.7.27.> ②영 제15조제1항에서 "농림축산식품부령으로 정하는 서류"란 다음 각 호의 서류를 말한다. 다만, 변경허가신청이나 변경신고를 하는 경우에는 그 변경사실을 증명할 수 있는 서류(토지 등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우만 해당한다)만 제출한다. ④법 제14조제1항 단서에서 "농림축산식품부령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 말한다. <개정 2005.8.24., 2006.6.30., 2007.7.27., 2008.3.3., 2008.7.16., 2011.1.5., 2012.10.26., 2013.3.23., 2013.10.31.> 1. 산지전용허가를 받은 자의 명의변경 2. 산지전용을 하려는 산지의 이용계획 및 토사처리계획 등 사업계획의 변경(건축물의 면적에 관한 것은 제외한다) 【환경정책기본법】[시행 2003.7.1.] [법률 제6846호, 2002.12.30., 일부개정] 제25조 (사전환경성검토협의) ① 관계행정기관의 장은 제11조의 규정에 의한 환경기준의 적정성 유지 및 자연환경의 보전을 위하여 환경에 영향을 미치는 행정계획을 수립·확정(지역·지구·단지 등의 지정을 포함한다. 이하 같다)하거나 개발사업의 허가등을 하고자 할 경우에는 동조 각호의 사항에 관하여 당해 행정계획 및 개발사업의 확정·허가등을 하기 전에 환경부장관 또는 지방환경관서의 장(이하 "협의기관의 장"이라 한다)과 환경영향의 검토에 관한 협의(이하 "사전환경성검토협의"라 한다)를 하여야 한다. ②관계행정기관의 장이 사전환경성검토협의를 하고자 할 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 행정계획 및 개발사업으로 인한 환경영향을 검토하는 데 필요한 서류를 갖추어야 한다. ③협의기관의 장은 관계행정기관의 장으로부터 제1항의 규정에 의한 행정계획 및 개발사업에 대하여 협의를 요청받은 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 관계행정기관의 장에게 그 의견을 통보하여야 한다. ④제1항의 규정에 의하여 협의기관의 장과 사전환경성검토협의를 하여야 할 행정계획 및 개발사업의 종류·규모·시기 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.[본조신설 2002.12.30.] 【환경정책기본법 시행령】[시행 2005.2.1.] [대통령령 제18693호, 2005.1.31., 일부개정] 제7조 (사전환경성검토협의대상 및 협의방법 등) ① 법 제25조제1항 및 제4항의 규정에 의하여 관계중앙행정기관의 장, 시·도지사 및 시장·군수·자치구의 구청장(이하 "관계행정기관의 장"이라 한다)이 환경부장관·유역환경청장 또는 지방환경청장(이하 "협의기관의 장"이라 한다)과 미리 환경영향의 검토에 관한 협의(이하 "사전환경성검토협의"라 한다)를 하여야 하는 행정계획 및 개발사업의 종류·규모 및 그 협의시기는 별표 2와 같다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서, 2009○○○○판결서, 감사원 감사결과 처분요구서, 청문조서, 등기사항전부증명서, 토지이용계획확인서, 산지전용허가 신청서, 사업계획서, 허가증, 2006○○○○ 약식명령, 2010○○○○판결서, 이 사건 주택의 전기요금내역 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) ㈜△△△△△은 2004.7.2. ○○군 ○○읍 ○○리 산○○-○번지를 매입하였고 ㈜△△△△△의 감사인 ○○○은 2005.4.11. 위 ○○리 산○○-○번지 임야 중 4,900㎡에 대하여 노인복지시설 설치를 목적으로 하는 산지전용허가(허가기간: 2005.4.11.~ 2006.4.10.)를 받았으나 사업을 완료하지 못하였다. 이 사건 임야는 임의경매에 부쳐져 2011.7.6. 청구 외 ○○○이 낙찰 받은 후 2011.10.26. ○○○으로부터 다시 청구인에게 매각되었다. 나) 청구 외 ○○○은 당초의 허가면적을 초과하여 불법산지전용 행위를 하였고, 또한 허가목적인 노인복지시설을 건축하지 않고 보전산지에 건축할 수 없는 주택용도의 건물 4동을 건축하여 피청구인으로부터 사용승인을 받지 못하였다. 다) 한편, 청구인은 2006.6.13. ○○○에 대하여 산지전용허가 취소 및 산지복구명령을 하였고 이에 대하여 ○○○이 제기한 행정소송에서 법원은 처분의 근거가 되는 규정을 잘못 적용하였다는 이유로 2010.12.23. 산지전용허가 취소 및 산지복구명령 처분을 취소하도록 판결하였다. 라) ○○○은 이 사건 건물에 대한 사용승인을 받기 위하여 2009.4.6. 국민권익위원회에 진정서를 제출하였으나, 국민권익위원회는 ‘위 건축물들은 진입로가 없고 건축법상 대지가 될 수 없는 토지에 건축되어 건축물대장에 등재될 수 없다’라는 내용의 검토의견을 회신하였다. 마) 감사원은 이 사건 건물을 철거하거나 사용승인 없이 사용되지 않도록 조치할 것을 요구하는 감사결과 처분요구서를 2013.11.29. 피청구인에게 보냈다. 바) 피청구인은 2014.1.9., 2014.1.22. ○○○에게 발송한 사전통지서가 반송됨에 따라 2014.7.18. 사전통지서를 공시송달 하였고, ○○○은 2014.8.7. 실시한 청문에 불참하였다. 사) 피청구인은 처분의 대상자를 청구인으로 변경하여 2014.8.22. 청문을 실시하였고 이 때 청구인(○○○)의 대리인이 참석하였으며 대리인은 이 사건 건물에 대한 조치계획을 추후 문서로 제출하겠다고 답변하였다. 청구인은 2014.9.5. 이 사건 건물이 ○○○의 소유라는 내용의 ○○○의 확인서를 첨부한 의견제출서를 통해 ‘이 사건 건물을 노인복지시설로 신고하기에는 시설기준에 미흡하여 수리되지 않을 것으로 생각되고, 또한 산지전용 수허가자 및 이 사건 건물의 소유자는 ○○○이므로 청구인이 임의로 처리계획을 수립할 수 없음’이라는 의견을 제출하였다. 아) 피청구인은 2014.9.17. 청구인에게 위반건축물 시정명령 및 이행강제금 부과 사전통지를 한 후 2014.11.5. 청구인에게 산지전용허가 취소 및 산지복구명령을 하였다. 2) 「산지관리법」 제14조제1항에 따르면 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장 등의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제20조제1항에 따르면 산림청장 등은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고를 한 경우 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 그 허가를 취소하거나 목적사업의 중지 등을 명하여야 한다. 「산지관리법」 제44조제1항에 따르면 산림청장 등은 산지전용허가를 받은 자가 같은 법 제20조에 따라 허가 등이 취소된 경우 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있고, 같은 법 제51조에 따르면 이 법 또는 이 법에 따른 명령에 따라 한 처분, 신청, 신고, 그 밖의 행위는 산지의 소유자, 정당한 권원(權原)에 의하여 산지를 사용·수익할 수 있는 자 및 산지의 소유자·점유자의 승계인에 대하여도 그 효력이 있다. 3) 청구인은 산지전용허가를 받은 수허가자는 ○○○이고 또한 토지를 제외한 이 사건 건물의 소유권도 ○○○에게 있는데 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 청구인이 제출한 ○○○의 ‘가옥 소유 확인서’는 공적인 증명력이 인정되는 서류로 볼 수 없고, 또한 청구인이 이 사건 토지에 대한 소유권이전등기 신청시 제출한 2011.10.26.자 토지매매계약서에 ‘현 상태의 매매임’이라고 기재되어 있는 사실을 볼 때 이 사건 건물의 소유자는 청구인으로 보이며, 한편 「산지관리법」 제51조에 따르면 이 법 또는 이 법에 따른 명령에 따라 한 처분, 신청, 신고, 그 밖의 행위는 산지의 소유자, 정당한 권원(權原)에 의하여 산지를 사용·수익할 수 있는 자 및 산지의 소유자·점유자의 승계인에 대하여도 그 효력이 있다고 규정하고 있다. 위 법률조항은 산림의 보호·육성을 통하여 국토의 보전 등을 도모하려는 법의 목적을 감안하여 법에 의한 처분 등으로 인한 권리와 아울러 그 의무까지 승계시키려는 취지라 할 것이고, 아울러 「산지관리법 시행규칙」 제10조제2항 및 제4항에서 산지전용허가의 명의변경은 신고사항으로써 토지의 소유권·사용권 등과 관련 토지등기사항증명서로 확인할 수 있는 경우에는 「산지관리법 시행규칙」 제10조제2항 각 호에 규정된 일체의 서류를 제출하지 않아도 되고, 다만 토지등기사항증명서로 확인할 수 없는 경우에 한하여 그 변경사실을 증명할 수 있는 서류만 제출하도록 하고 있으며, 또한 기존 산지전용허가를 받은 자의 명의변경동의서를 제출해야 하는 것도 아닌 「산지관리법」 제14조제1항 단서규정에 따른 신고대상으로써 경미한 사항으로 분류되는 점, 산지전용허가는 대물적 허가의 성질을 가지고 있어 토지소유권이 이전되는 경우에는 토지 등기사항 전부증명서만으로도 명의변경이 가능한 점, 원상회복명령에 따른 복구의무는 타인이 대신하여 행할 수 있는 의무로서 일신전속적인 성질을 가진 것으로 보기 어려운 점 등을 감안하여 보면, 산림을 무단형질변경한 자의 소유권 또는 점유권을 승계한 상속인은 그 복구의무를 부담한다고 봄이 상당하고, 따라서 관할 행정청은 그 상속인에 대하여 복구명령을 할 수 있다(대법원 2005.8.19, 선고, 2003두9817, 판결 참조)고 할 것이므로 청구인에게 산지전용허가 취소처분을 하고 그에 따른 산지복구를 명한 이 사건 처분은 적법·타당하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.