산지훼손지 원상복구명령 취소청구

1. 사건개요 청구인들은 2018. 11. 29. ○○시 ○○구 ○○동 산66(임야, 3,221㎡)에 대한 소유권이전등기를 경료한 공동소유자이다. 피청구인은 2023. 2. 15. 청구인 서○○에게 ○○시 ○○구 ○○동 산66, 같은 동 산68, 같은 동 산66-1, 같은 동 460-2 일원에 절토, 입목벌채, 옹벽축조, 경작을 하여 「산지관리법」 제14조, 제15조의2를 위반하였다는 사유로 산지훼손지 복구 명령 사전통지를 하고, 같은 해 4. 26. 청구인 서○○으로부터 의견서를 제출받은 후, 같은 해 7. 31. ○○동 산66, 같은 동 산68 임야(이하 ‘이 사건 임야’라 한다) 내 산지전용허가를 득하지 아니한 옹벽축조행위를 하였다는 사유로 「산지관리법」 제44조에 따라 원상복구 명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분에 이르게 된 경위 피청구인은 청구인 서○○에게 2023. 7. 31.자로 “○○시 ○○구 ○○동 산66번지, 산68번지 임야 내 불법행위(산지전용허가를 득하지 아니한 옹벽축조)에 대하여, 청구인 서○○의 의견서를 무시한채 「산지관리법」 제44조(불법산지전용지의 복구 등) 규정에 따라 원상복구를 명령”하였다. 그러나 이와 같은 청구인 서○○에 대한 원상복구명령은 잘못된 사실관계를 전제로 한 것으로 위법·부당한 것인바, 이하에서 상세하게 설명하겠다. 2020. 8. 1.경부터 2020. 8. 10.경까지 수도권에 내린 집중호우로 인하여 ○○시 일대에 최대 400㎜ 가까이 폭우가 쏟아졌고[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]], 이로 인해 ○○시 일대 임야 지역 곳곳에서 산사태가 발생하였으며, 청구인들 소유의 이 사건 임야 일대에도 대형 산사태가 발생하였으며, 이로 인해 당시 ○○시 일대는 ‘특별재난지역’으로 지정되기도 하였다. 한편, 청구인 서○○이 이 사건 임야에 산사태가 발생한 2020. 8. 6. 새벽 6시경 이 사건 임야에 가보니 산사태로 인해 토사가 밀려와 있는 상태였으나 다행히 산사태로 인한 인명피해는 없었고, 산사태 현장에는 피청구인(조정권)을 비롯한 ○○구청 직원 2명이 이미 와서 산사태 현장을 점검하고 복구 작업 등에 대해 긴급하게 논의를 하고 있었다. 이후 오전 10시경 피청구인이 현장을 떠나면서 청구인 서○○에게 산사태 복구와 추가적인 산사태로 인한 인적·물적 피해발생 방지를 위해 공사가 긴급한 상황인데 현재 수해복구 예산이 부족하니 토지주인 청구인 서○○이 산사태 복구 및 추가 산사태 방지를 위한 옹벽 설치를 해주면 공사비를 최대한 지원해 주겠다고 하였고, 이에 청구인 서○○은 산사태 복구 및 추가적인 산사태로 인한 피해 방지를 위해 집중호우가 끝난 2020. 8. 6.경부터 2020년 12월 초순경까지 사비(私費)를 들여 산사태 복구공사 및 추가 산사태 방지를 위한 옹벽설치 공사(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)를 하였다. 참고로 청구인 서○○이 옹벽설치 공사를 한 산비탈면의 경우 경사도가 70도 정도에 달하는 경사가 매우 심한 곳이었고, 이에 따라 옹벽설치 공사를 함에 있어 많은 위험과 어려움이 따랐지만, 추가적인 산사태로 인한 인근 주민의 인명 및 재산피해 방지를 위해 옹벽 공사를 하였다. 참고로 청구인 서○○은 이 사건 공사를 하는 과정에서 피청구인 소속 건축허가과 개발행위팀의 담당 공무원(김○상)에게 옹벽 공사에 허가가 필요한 것인지를 2차례 정도 문의하였으나, 이 사건 공사는 산사태 복구 및 방지를 위한 것으로 허가가 필요하지 않다고 확인을 받기도 했다. 더욱이 이 사건 공사가 이루어진 이 사건 임야 일대는 ○○산 등산로와 가까운 곳으로 청구인 서○○이 산사태 복구공사 및 추가 산사태 방지를 위한 옹벽설치 공사를 하는 과정에서 등산로를 이용하는 사람들의 공사로 인한 불편 등의 많은 민원 제기되었고, 그 때마다 피청구인 및 ○○시청의 담당공무원이 나와 현장을 확인하였지만, 그 과정에서 옹벽 설치와 관련하여 개발행위허가 또는 산지전용 허가를 문제 삼은 적은 한 번도 없었다. 한편, 청구인 서○○이 사비(私費)를 들여 설치한 옹벽으로 인해 이 사건 임야 일대에는 이후 2021년 및 2022년, 그리고 올해인 2023년 장마, 집중호우 및 태풍 등으로 인해 많은 비가 내렸음에도 불구하고 산사태 등이 발생하지 않을 수 있었다. 사실이 이와 같음에도 불구하고 피청구인은 청구인 서○○이 옹벽을 설치한 경위에 대해서는 전혀 확인하지 않고 갑자기 청구인 서○○이 산지전용 허가를 득하지 않고 옹벽을 축조했다고 하면서 원상복구 명령을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 청구인 서○○은 산지전용을 한 사실이 없다. 「산지관리법」에서는 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 한다고 규정하면서(제14조제1항), 허가 등의 처분을 받지 아니하고 산지전용을 한 경우에 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다고 규정하고 있다(제44조제1항제2호). 한편, 「산지관리법」 제2조제2호에 의하면 “산지전용”(山地轉用)이란 산지를 ①조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채·굴취(가목), ②토석 등 임산물의 채취(나목), ③대통령령[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]으로 정하는 임산물의 재배[성토(흙쌓기) 또는 절토(땅깎기) 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우와 시설물의 설치를 수반하는 경우는 제외한다](다목), ④산지일시사용(라목) 중 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다. 앞서 사건의 경위에서 살펴보았듯이 청구인 서○○은 산사태가 난 산비탈면에 산사태 방지를 위해 옹벽을 설치하여 보강하였을 뿐, 청구인들 소유의 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 산66번지 임야 및 산68번지 임야를 「산지관리법」 제2조제2호 각 목에서 정한 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경한 사실이 없다(즉, 이 사건 임야의 지목은 여전히 ‘임야’이다). 다시 말해 피청구인은 청구인 서○○이 이 사건 임야에 개발행위 등을 하기 위해 옹벽을 설치한 것으로 사실을 오인하고 ‘산지전용’을 하였다고 판단한 것으로 보이나, 청구인 서○○이 이 사건 임야에 옹벽을 설치한 것은 개발행위 등 이 사건 임야를 다른 용도로 사용하기 위한 것이 아닌 순전히 2020년 8월경 내린 집중호우로 인해 산사태가 난 산비탈면의 산사태 복구 및 추후 발생할 우려가 있는 산사태 방지를 위한 것이었는바, 청구인 서○○은 ‘산지전용’을 한 사실이 없으며, 따라서 이를 전제로 한 「산지관리법」 위반도 성립될 수 없다고 할 것이다. 이와 관련하여 청구인 서○○이 이 사건 임야에 설치한 옹벽이 2020년 8월경 내린 집중호우로 인해 산사태가 난 산비탈면의 산사태 복구 및 추후 발생할 우려가 있는 산사태 방지를 위한 것이었다는 사실은 다음과 같은 사실에 비추어 보면 더욱 명확하다. 우선, 청구인 서○○이 옹벽 설치공사를 한 시점은 해당 지점에 내린 집중호우로 인해 산사태가 발생한 직후였고(즉, 청구인 서○○은 2020. 8. 6.경부터 같은 해 8. 30.경까지 산사태 복구공사를 하였고, 이후 같은 해 10. 5.경부터 같은 해 12월 초경까지 산사태 재발 방지를 위한 옹벽설치공사를 진행하였다), 옹벽을 설치한 위치 역시 2020년 8월경에 산사태가 났던 바로 그 지점이었다. 다음으로, 청구인 서○○은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 산66번지 임야 및 산68번지 임야에 걸쳐서 산사태 방지를 위한 옹벽을 설치했는데, 해당 토지 중 ○○동 산66번지 임야의 경우 청구인들 소유의 토지였지만, ○○동 산68번지 임야의 경우 청구인들의 소유가 아니다. 한편, 일반적으로 타인의 소유 토지 위에 공작물을 설치할 경우 토지 소유주가 이에 대해 경계 침범을 문제 삼거나, 소유권에 기한 방해배제청구권을 근거로 한 철거 요청 등을 하게 마련인데, 청구인 서○○이 옹벽을 설치하는 동안은 물론 설치일로부터 3년 가까이 경과한 현 시점까지 해당 토지 소유자가 수차례 확인하였지만 청구인 서○○이 자신의 소유 토지에 설치한 옹벽에 대하여 이의제기는커녕 오히려 공익을 위해 위험을 무릅쓰고 자신을 대신하여 공사해 주셔서 너무 감사하다고 하였으며, 그 이유는 해당 토지의 소유자 역시 옹벽 설치가 2020년 8월경 내렸던 집중호우로 인해 발생한 산사태 복구 및 추가 산사태 방지를 위해 설치한 것이었다는 사실을 잘 알고 있었기 때문이다. 더욱이 청구인 서○○의 입장에서는 사비(私費)를 투입하여 청구인의 토지도 아닌 곳에 옹벽을 설치한 것이 되는데, 청구인 서○○의 입장에서 산사태 방지를 위한 목적이 아니었다면 이와 같이 타인 소유의 토지에까지 비용을 들여 옹벽을 설치할 아무런 이유가 없는바(참고로 옹벽이 설치된 면적은 청구인 소유의 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 산66번지 임야보다 제3자 소유인 ○○동 산68번지 임야부분이 더 많이 차지한다), 이와 같은 사실에 비추어 볼 때에도 청구인 서○○이 이 사건 임야에 설치한 옹벽은 산사태 복구 및 산사태 방지를 위한 목적으로 설치된 것이었을 뿐, 이 사건 임야에 개발행위 등을 하기 위해 산지를 전용한 것이 아니었음을 명백하게 알 수 있다. 참고로 청구인 소유의 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 산66번지 임야에만 옹벽을 설치할 경우 비탈면의 구조상 산사태를 방지할 수 없게 되고, 제3자 소유인 ○○동 산68번지 임야 부분에까지 옹벽을 설치해야 해당 지점에서 발생하는 산사태를 방지할 수 있었기 때문에 청구인은 제3자 소유인 ○○동 산68번지 임야부분에까지 사비(私費)를 들여 옹벽을 설치했다. 마지막으로 청구인 서○○이 이 사건 임야에 옹벽을 설치함으로 인해 이후 2021년, 2022년, 그리고 올해 2023년 ○○시 일대에 장마 및 집중호우로 인해 많은 비가 내렸지만 옹벽이 설치된 해당 지점에서는 산사태가 발생하지 않았는바. 이와 같은 사실에 비추어 볼 때에도 청구인이 이 사건 임야에 설치한 옹벽은 산사태 방지를 위한 목적으로 설치된 것이었음을 잘 알 수 있다. 참고로 청구인 서○○은 2020년 8경 산사태가 발생한 산비탈면에 대해 언제 폭우가 다시 쏟아져 산사태가 재발될지 모르는 위급한 상황에서 인명 및 재산 피해를 방지하기 위한 목적으로 산비탈면에 대한 산사태 방지를 함에 있어 가장 적절하고 필요불가결하다고 인정되는 조치인 옹벽을 설치한 것이었고, 특히 이 사건 임야의 바로 아래쪽에는 인가(人家)가 위치해 있어 산사태가 발생할 경우 인명피해가 발생할 우려가 매우 컸던 상황이었다. 나) 원상복구명령에 따라 옹벽을 철거할 경우 산사태 발생의 우려가 클 뿐만 아니라 이와 같은 원상복구로 인하여 달성하려는 공익도 전혀 없다. 한편, 피청구인의 원상복구명령에 따르면 청구인은 산사태 복구 및 방지 등을 위해 설치한 옹벽을 철거하고 옹벽이 설치되기 전인 2020년 8월경 산사태가 발생한 직후의 상태 그대로 원상복구하여야 한다는 것이 된다. 그러나 산사태 복구 및 방지를 위해 설치한 옹벽에 대해 원상복구 명령을 내려 철거를 명하면서 산사태가 발생한 상태 그대로 돌려놓으라고 하는 것은 일반상식에 비추어 볼 때에도 말이 되지 않는 처분으로 전형적인 탁상행정(卓上行政)일 뿐만 아니라, 이와 같은 원상복구명령으로 인해 달성하려는 공익 역시 전혀 없는바, 이와 같은 측면에서도 ○○구청의 원상복구명령은 직권취소 또는 철회되어야 한다. 더욱이 청구인이 피청구인의 원상복구명령에 따라 옹벽을 철거하는 등 원상복구를 할 경우 해당 부분에는 산사태 발생 우려가 커지게 될 것이 불 보듯이 뻔한데, 만에 하나 추후 해당 부분에 산사태 발생으로 인하여 청구인을 비롯한 제3자들에게 인적·물적 피해가 발생할 경우에 이에 대해 피청구인이 모든 책임을 부담하여야 할 것이다. 3) 결론 이상에서 살펴본 것과 같이 청구인 서○○이 이 사건 임야에 옹벽을 설치한 것은 2020. 8. 1.부터 같은 해 8. 10.까지 내렸던 집중호우로 인해 발생한 산사태 복구 및 추가 산사태 방지를 위해 설치한 것이었지 개발행위 등 이 사건 임야를 다른 용도로 사용하기 위한 것이 아니었는바, 청구인 서○○은 ‘산지전용’, 즉, 「산지관리법」 제2조제2호 각 목에서 정한 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경한 사실이 없으며, 따라서 옹벽설치가 산지전용허가를 받아야 하는 행위임을 전제로 한 피청구인의 원상복구명령은 위법·부당하다고 할 것이다. 더욱이 피청구인의 원상복구명령에 따르면 청구인 서○○은 산사태 복구 및 방지 등을 위해 설치한 옹벽을 철거하고 옹벽이 설치되기 전인 2020년 8월경 산사태가 발생한 상태 그대로 원상복구하여야 한다는 것이 되는데, 이와 같이 산사태 복구 및 방지를 위해 설치한 옹벽에 대해 원상복구 명령을 내려 철거를 명하면서 산사태가 발생한 상태 그대로 돌려놓으라고 하는 것은 일반상식에 비추어 볼 때에도 말이 되지 않을 뿐만 아니라 이로 인하여 달성하려는 공익 역시 전혀 없는 탁상행정(卓上行政)이라고 할 것이다. 따라서, 청구인에 대하여 한 원상복구명령은 위법·부당하므로 마땅히 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인 중 서○○을 제외한 3인(노○○, 김○○, 박○○)은 피청구인의 2023. 7. 31.자 산지훼손지 원상복구 명령 처분의 당사자가 아니어서 이 사건 처분의 당부를 다툴 이익이 없는 자들로서 청구인 서○○을 제외한 3인의 피청구인에 대한 이 사건 청구를 각하하여 주기 바란다. 청구인 서○○이 이 사건 청구를 하면서 청구인을 제외한 3인의 인적사항 등을 밝히지 아니하고 이 사건 처분과 청구인을 제외한 3인의 관계 등을 적시하지 아니하여 피청구인은 답변서에 단순히 이 사건 청구의 기각만을 구하였으나 청구인 서○○이 보충서면을 통하여 청구인 서○○을 제외한 3인의 성명 등을 밝힌바 청구인 서○○을 제외한 3인의 청구인에 대한 이 사건 청구의 각하를 구한다. 2) 사건개요 피청구인은 청구인 서○○에게 청구인의 임야 내 불법행위(산지전용허가를 득하지 아니한 옹벽축조)와 관련하여 「산지관리법」 제14조 및 같은 법 제44조에 의거 2023. 2. 15. 산지훼손지 복구 명령 사전통지를 하였으며, 같은 해 7. 31. 원상복구 명령을 통보하였다. 3) 청구인 주장의 부당성 가) 이 사건 처분 경위에 관하여 청구인 서○○은 보충서면을 통하여 이 사건 처분의 원인인 청구인의 임야 내 불법행위(산지전용허가를 득하지 아니한 옹벽축조)가 당시 용인지역에 내린 폭우로 인한 산사태 등으로 불가피하게 이루어진 행위라고 주장하나 이는 사실과 다르다. 청구인 서○○이 산지전용허가를 받지 아니하고 옹벽을 축조하였다고 주장하는 시점(2020년 8월경)에 용인지역에 특별재난지역이 지정된 사실은 있으나 특별재난지역으로 지정된 지역은 ‘○○시 ○○구 ○○면, ○○면’으로 이 사건 불법옹벽축조 행위가 발생한 지역(○○시 ○○구 ○○동)과는 직선거리로도 35km 이상 떨어진 지역이며 산사태 피해가 발생하였다는 ‘○○○터널’ 역시 ○○시가 아닌 ‘○○시’에 소재하는 지역으로 청구인 서○○이 이 사건 불법옹벽축조 행위를 한 지역과는 전혀 무관한 지역이다. 또한 청구인 서○○은 당시 피청구인 등이 이 사건 부지를 방문하여 금전 보전을 약속하며 옹벽공사 등을 요청하였다고 주장하나 이는 근거를 확인할 수 없는 주장에 불과하다. 오히려 청구인 서○○은 이 사건 처분이 이루어지기 전 이 사건 처분의 토지와 면접한 토지(○○동 460-2)에 관하여 허가받지 아니한 산지전용행위를 하였음을 이유로 피청구인으로부터 ‘불법산지전용지의 복구 명령’을 받은 바 있고(당시 청구인 서○○은 피청구인의 복구 명령을 이행하지 아니하여 형사고발까지 당한 사실이 있다) 이러한 복구 명령에 따라 청구인 서○○이 해당 토지에 대한 복구를 하였으나 이 사건 처분 당시 해당 토지(○○동 460-2)에 대한 토지붕괴 고충민원이 접수(2020. 8. 20.)되었으며 이에 피청구인은 청구인 서○○에게 산지관리를 요청한 바 있다(2020. 8. 24.). 결국 청구인 서○○의 주장과 달리 청구인 서○○이 이 사건 불법옹벽축조행위를 한 지역은 ‘특별재난지역’으로 지정된 사실이 없고 청구인 서○○이 이 사건 처분 대상 토지와 연접한 토지에 행한 불법산지전용행위 및 고충민원 발생 사실에 비추어 볼 때 청구인 서○○의 이 사건 옹벽축조행위는 호우에 따른 긴급한 복구공사가 아니라 허가받지 아니하고 산지를 전용하여 옹벽을 축조한 불법행위에 불과하다. 나) “산지전용” 행위에 관하여 「산지관리법」 제2조제2호에 의하면 “산지전용”(山地轉用)이란 산지를 ①조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취(가목), ②토석 등 임산물의 채취(나목), ③대통령령으로 정하는 임산물의 재배[성토(흙쌓기) 또는 절토(땅깎기) 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우와 시설물의 설치를 수반하는 경우는 제외한다](다목), ④산지일시사용(라목) 중 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다. 청구인 서○○이 옹벽을 설치한 것은 산사태 복구 및 추가 산사태 방지를 위한 목적이었을 뿐만 아니라 산지의 형질을 변경하지 않았으므로, 청구인은 산지전용을 한 사실이 없다고 주장하고 있으나, 산지전용은 산지를 사용하는 용도에 따라 결정되는 것이지, 청구인 개인이 의도하는 목적에 따라 결정되는 사항이 아닐뿐더러, 청구인 서○○이 옹벽을 설치한 행위는 「산지관리법」 제2조제2호에서 열거하고 있는 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하는 것으로서 산지전용에 해당한다. 다) “원상복구명령”에 관하여 「산지관리법 시행규칙」 제42조제1항에 의하면 원상복구를 하기 위해 사전에 작성하여야 하는 복구설계서는 같은 법 제45조제2항에 따른 복구전문기관 또는 산림기술용역업자 소속 산림기술자로서 「산림기술 진흥 및 관리에 관한 법률 시행령」 [별표 5] 설계란의 산지복구사업의 배치기준에 해당하는 사람이 작성하는 것으로서, 복구대상 산지에 대하여 산지복구에 적합한 사방공법 등을 적용하여 설계하여야 하는 것이다. 다시 말하면 원상복구는 산림 복구 관련 전문가가 산림의 안전을 전제로 작성한 설계서를 바탕으로 훼손된 산림의 복구가 이루어지는 사항으로, 청구인 서○○이 주장하는 것처럼 단순히 산사태가 발생한 상태 그대로 돌려놓으라고 하는 것이 아니다. 또한 「산지관리법」 제1조에 따르면 본 법은 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민 경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로 한다. 따라서 훼손된 산지에 대하여 원상복구명령을 통해 산지를 합리적으로 보전하려는 피청구인의 노력은 본 법이 지향하는 공익에 부합한다. 라) 소결 위와 같은 이유로 이 사건 임야 내 불법행위(산지전용허가를 득하지 아니한 옹벽축조)와 관련하여 「산지관리법」 제14조 및 같은 법 제44조에 의거, 2023. 7. 31. 원상복구 명령한 것은 적법·타당하다고 할 것이다. 4) 결론 따라서 청구인 서○○ 외 3인의 피청구인에 대한 이 사건 청구 부분은 “각하”하고, 청구인 서○○의 피청구인에 대한 이 사건 청구 부분은 위에서 살핀 바와 같이 피청구인의 청구인 서○○에 대한 원상복구명령이 관련법에 따라 적법·타당한 점에 비추어 “기각”하여 주기를 바란다. 【보충서면】 5) 피청구인은 이 사건 심판청구의 대상 토지에 대한 청구인 서○○의 옹벽 설치행위에 관하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 및 「산지관리법」 제14조 규정을 위반행위에 대하여 형사고발을 진행(2023. 6. 27.)하였으며, 수원지방검찰청은 청구인의 행위에 대하여 같은 해 12. 19. 구약식 결정을 하였다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 【산지관리법】 제1조(목적) 이 법은 산지(山地)를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. (생략) 2. “산지전용”(山地轉用)이란 산지를 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다. 가. 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취 나. 토석 등 임산물의 채취 다. 대통령령으로 정하는 임산물의 재배[성토(흙쌓기) 또는 절토(땅깎기) 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우와 시설물의 설치를 수반하는 경우는 제외한다] 라. 산지일시사용 3. “산지일시사용”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. 가. 산지로 복구할 것을 조건으로 산지를 제2호가목부터 다목까지의 어느 하나에 해당하는 용도 외의 용도로 일정 기간 동안 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것 나. 산지를 임도, 작업로, 임산물 운반로, 등산로ㆍ탐방로 등 숲길, 그 밖에 이와 유사한 산길로 사용하기 위하여 산지의 형질을 변경하는 것 제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. 제15조의2(산지일시사용허가ㆍ신고) ① 「광업법」에 따른 광물의 채굴, 「광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률」에 따른 광해방지사업, 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제2호가목에 따른 태양에너지발전설비(이하 “산지태양광발전설비”라 한다)의 설치, 그 밖에 대통령령으로 정하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. 제37조(재해의 방지 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등에 따라 산지전용, 산지일시사용, 토석채취 또는 복구를 하고 있는 산지에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 토사유출, 산사태 또는 인근지역의 피해 등 재해 방지나 산지경관 유지 등에 필요한 조사ㆍ점검ㆍ검사 등을 할 수 있다. 1. 제14조에 따른 산지전용허가 2. 제15조에 따른 산지전용신고 3. 제15조의2에 따른 산지일시사용허가 및 산지일시사용신고 제40조(복구설계서의 승인 등) ① 제39조제1항 또는 제2항에 따라 산지를 복구하여야 하는 자(이하 “복구의무자”라 한다)는 대통령령으로 정하는 기간 이내에 산림청장등에게 산지복구기간 등이 포함된 산지복구설계서(이하 “복구설계서”라 한다)를 제출하여 승인을 받아야 한다. 승인받은 복구설계서를 변경하려는 경우에도 같다. ② 제1항에도 불구하고 제14조에 따른 산지전용허가, 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가를 받으려는 자 또는 제15조에 따른 산지전용신고, 제15조의2제4항에 따른 산지일시사용신고를 하려는 자는 해당 허가를 신청하거나 신고를 할 때에 복구설계서를 산림청장등에게 제출할 수 있다. 이 경우 산림청장등이 산지전용허가ㆍ산지일시사용허가를 하거나 산지전용신고ㆍ산지일시사용신고를 수리한 경우에는 해당 복구설계서는 제1항에 따라 산림청장등의 승인을 받은 것으로 본다. ③ 산림청장등은 복구의무자가 제1항에 따른 기간 이내에 복구설계서를 제출할 수 없는 불가피한 사유가 있다고 인정하면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 그 기간을 연장할 수 있다. ④ 복구설계서의 작성기준, 승인신청 절차, 승인기준 등에 관한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 제44조(불법산지전용지의 복구 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다. 1. 제21조제1항에 따른 용도변경승인을 받지 아니하고 용도변경한 경우 2. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등을 하지 아니하고 산지전용 또는 산지일시사용을 하거나 토석을 채취한 경우 제45조(복구전문기관의 지정ㆍ육성) ① 산림청장은 산지의 효율적인 복구를 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 업무를 수행하는 자를 산지복구전문기관 또는 단체(이하 “복구전문기관”이라 한다)로 지정하여 육성할 수 있다. 1. 형질변경된 산지의 복구 설계ㆍ감리 2. 형질변경된 산지의 자연생태계 복원 및 자연친화적인 복구 방법의 조사ㆍ연구 및 개발 3. 형질변경된 산지의 복구 4. 그 밖에 형질변경된 산지의 복구에 관하여 산림청장이 정하는 업무 ② 복구전문기관은 「산림조합법」에 따른 산림조합중앙회 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 요건ㆍ절차에 따라 지정된 법인(「상법」에 따른 법인은 제외한다)으로 한다. 제52조(권한의 위임 등) ① 이 법에 따른 산림청장의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 그 소속기관의 장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임할 수 있다. 【산지관리법 시행령】 제15조(산지전용허가의 절차 및 심사) ① 법 제14조제1항에 따라 산지전용허가 또는 변경허가를 받거나 변경신고를 하려는 자는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 산지전용허가 또는 변경허가를 받거나 변경신고를 하려는 구역의 경계를 표시한 후 신청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 다음 각 호의 구분에 따른 자에게 제출하여야 한다. 1. 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받으려는 경우 가. 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받으려는 산지면적이 200만제곱미터 이상(보전산지의 경우에는 100만제곱미터 이상)인 경우: 산림청장 나. 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받으려는 산지면적이 50만제곱미터 이상 200만제곱미터 미만(보전산지의 경우에는 3만제곱미터 이상 100만제곱미터 미만)인 경우 1) 산림청장 소관인 국유림의 산지인 경우: 산림청장 2) 산림청장 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지인 경우: 시ㆍ도지사 다. 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받으려는 산지면적이 50만제곱미터 미만(보전산지의 경우에는 3만제곱미터 미만)인 경우 1) 산림청장 소관인 국유림의 산지인 경우: 산림청장 2) 산림청장 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지인 경우: 시장ㆍ군수ㆍ구청장 2. 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가에 대한 변경허가를 받거나 변경신고를 하려는 경우: 법 제14조제1항에 따라 해당 산지전용허가를 한 산림청장등 3. 삭제 <2017. 6. 2.> ②산림청장등은 제1항에 따라 산지전용허가 또는 변경허가의 신청을 받거나 변경신고가 있는 때에는 허가ㆍ변경허가 또는 변경신고 대상 산지에 대하여 경계표시 확인 등 현지조사를 실시하고, 그 신청내용이 법 제18조의 허가기준에 적합한지 여부를 심사하여야 한다. 다만, 법 제18조의2에 따른 산지전용타당성조사를 받은 경우에는 현지조사를 아니하고 심사할 수 있다. ③산림청장등은 제2항에 따라 심사한 결과 산지전용허가 또는 변경허가를 하거나 변경신고를 수리하는 것이 타당하다고 인정되는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 산지전용허가증을 신청인에게 발급하거나 신고를 수리하여야 한다. 다만, 신청인이 법 제19조제1항에 따라 대체산림자원조성비를 미리 납부하여야 하거나 법 제38조제1항 본문에 따라 복구비를 미리 예치하여야 하는 경우에는 그 납부ㆍ예치사실을 확인한 후 산지전용허가증을 발급하거나 신고를 수리하여야 한다. 제52조(권한의 위임 등) ① ~ ④ (생략) ⑤ 산림청장은 법 제52조제1항에 따라 산림청장의 소관이 아닌 국유림, 공유림 또는 사유림의 산지에 대한 다음 각 호의 권한을 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임한다. 1. ~ 9. (생략) 10. 법 제44조제1항 및 제2항에 따른 시설물의 철거 또는 산지의 복구 명령, 복구 대집행 및 비용충당(법 제44조제3항에 따라 준용되는 권한을 포함한다) 【산지관리법 시행규칙】 제42조(복구설계서의 작성기준 등) ①법 제40조제4항에 따른 복구설계서의 작성기준은 다음 각 호와 같다. 1. 복구설계서는 허가 또는 신고대상 전체 면적에 대하여 작성하되, 복구대상 산지에 대해서는 산지복구에 적합한 사방공법 등을 적용하여 설계하여야 하며, 시공에 착오가 없도록 상세히 작성할 것 2. (생략) 3. 복구설계서는 법 제45조에 따른 복구전문기관 또는 산림기술용역업자 소속 산림기술자로서 「산림기술 진흥 및 관리에 관한 법률 시행령」 별표 5 설계란의 산지복구사업의 배치기준에 해당하는 사람이 작성할 것 【○○시 사무 위임 조례】 제2조(위임사항) ① 삭제〈2021. 12. 31〉 ② ○○시장(이하 “시장”이라 한다)의 권한에 속하는 사무 중 구청장에게 위임하는 사무는 별표 2와 같다. [별표 2] 시장의 권한에 속하는 사무 중 구청장에게 위임하는 사무(제2조제2항 관련) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, 임야대장, ○○시 항공사진(2016년~2023년), 각 현장사진, 처분사전통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 2018. 11. 29. ○○시 ○○구 ○○동 산66(임야, 3221㎡)에 대한 소유권이전등기를 경료한 공동소유자이다. 나) 피청구인은 2023. 2. 15. 청구인 서○○에게 ○○시 ○○구 ○○동 산66, 같은 동 산68, 같은 동 산66-1, 같은 동 460-2 일원에 절토, 입목벌채, 옹벽축조, 경작을 하여 「산지관리법」 제14조, 제15조의2를 위반하였다는 사유로 같은 법 제44조에 따른 산지훼손지 복구 명령 사전통지를 하였다. 다) 피청구인은 2023. 4. 26. 청구인 서○○으로부터 의견서를 제출받은 후, 같은 해 7. 31. ○○동 산66, 같은 동 산68 임야 내 산지전용허가를 득하지 아니한 옹벽축조행위를 하였다는 사유로 「산지관리법」 제44조에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 본안 전 판단 먼저, 청구인 노○○, 김○○, 박○○의 청구의 적법성 여부에 관하여 본다. 「행정심판법」 제13조제1항은 ‘취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다’고 규정하고 있는바, 행정처분의 상대방은 직접 개인적 이익의 침해를 받은 자로서 청구인 적격이 인정되고, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다(대법원 2006.3.16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 참조). 살피건대, 이 사건 청구인 중 노○○, 김○○, 박○○은 이 사건 처분의 직접 상대방에 해당하지 않고, 이 사건 처분의 근거가 되는 「산지관리법」은 산지를 합리적으로 보전하고 이용하여 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전과 국토환경의 보전에 이바지함을 목적으로 하는 법으로서, 이 사건 임야 일부(○○동 산66)의 공유자에 불과한 위 청구인들은 불법산지전용지의 원상복구를 명하는 이 사건 처분으로 위 「산지관리법」 등에 의하여 법률상 보호되는 이익을 침해당하였다고 보기도 어렵다. 따라서 위 청구인들의 청구는 청구인 적격이 없는 자에 의하여 제기된 것으로서, 부적법하다. 3) 본안에 대한 판단 다음으로 청구인 서○○의 청구에 관하여 본다. 「산지관리법」은 ‘산지전용이란, 산지를 조림, 숲 가꾸기, 입목의 벌채·굴취, 토석 등 임산물의 채취, 대통령령으로 정하는 임산물의 재배, 산지일시사용의 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다’고 규정하고(제2조제2호), 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받거나 신고하여야 하며(제14조, 제15조), 산지전용허가·신고 등의 절차를 거치지 아니하고 산지전용을 한 경우 산림청장 등이 그 행위를 한 자에게 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다고 규정하고 있다(제44조제1항제2호). 살피건대, 기록에 의할 때, 청구인 서○○이 ○○시 ○○구 ○○동 산66 및 같은 동 산68 임야 내에 옹벽을 축조한 사실을 인정할 수 있고, 청구인들 또한 청구인 서○○이 위 임야에 산지전용허가를 받지 아니하고 옹벽을 축조한 사실을 인정하고 있는바, 청구인 서○○은 「산지관리법」상 산지전용허가를 받지 아니하고 산지전용을 한 자에 해당하므로, 산림청장 등은 「산지관리법」 제44조제1항에 의하여 위 청구인에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다. 이에 대하여 청구인들은, 청구인 서○○이 이 사건 임야에 옹벽을 설치한 것은 2020년 8월 집중호우로 인해 발생한 산사태 복구 및 추가 산사태 방지를 위해 설치한 것이었지 개발행위 등 이 사건 임야를 다른 용도로 사용하기 위한 것이 아니므로 「산지관리법」 제2조제2호에서 정하는 산지전용에 해당하지 아니한다는 취지로 주장한다. 그러나 청구인들이 제출한 증거에 의하더라도 2020년 8월경 집중호우로 인하여 산사태가 발생한 곳은 이 사건 임야와는 상당한 거리가 떨어진 ○○시 ○○구 ○○면, ○○면 일대임을 알 수 있을 뿐 달리 그 무렵 이 사건 임야에 산사태가 발생하였음을 인정할 만한 증거가 없으며, 오히려 청구인 서○○은 2017년경에도 이 사건 임야 중 ○○동 산66 임야 및 인접한 같은 동 산460-2 임야에 관하여 산지전용허가를 받지 아니하고 불법형질변경(절·성토)한 사실로 피청구인으로부터 불법산지전용지의 복구 명령 및 고발을 당한 사실이 있는 점 등에 비추어 볼 때 위와 같은 청구인들의 주장은 믿기 어려울 뿐만 아니라, 설사 청구인들이 주장하는 바와 같은 목적으로 이 사건 옹벽을 설치하였다고 하더라도 그와 같은 사정만으로 옹벽 설치행위가 「산지관리법」상 산지전용에 해당하지 아니한다거나 이에 대한 허가·신고 의무가 면제된다고 볼 만한 근거가 없는 점 등에 비추어 볼 때, 위와 같은 청구인들의 주장은 이유가 없다. 따라서 산림청의 위임을 받은 피청구인이 「산지관리법」 제44조제1항에 따라 불법산지전용지의 원상복구를 명한 이 사건 처분은 적법하다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 청구인 노○○, 김○○, 박○○의 청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 각하하기로 하고 청구인 서○○의 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 참고로 2020년의 경우 중부지방은 2020. 6. 24.부터 8. 16.까지 역대 최장기간인 54일 동안의 장마를 기록하였다. 2) 「산지관리법 시행령」 제3조(산지전용에서 제외되는 임산물의 재배) 법 제2조제2호다목에서 “대통령령으로 정하는 임산물”이란 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 시행령」 제8조제1항에 따른 임산물 소득원의 지원 대상 품목을 말한다.