상록지구 주택재개발정비사업 사업시행계획인가 이행청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○ 8동 △△△번지 일대의 주택재개발정비사업을 목적으로 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다)에 따라 2009. 5. 19. 피청구인으로부터 설립인가를 받은 주택재개발정비사업조합이다. 2008년 정비구역 지정·고시 당시 위 △△△번지 일대의 상가는 위 정비구역에서 제외되었으나, 2009년 건축위원회에서 상가 존치 시 도로확장 불가로 교통개선대책이 필요하다는 이유로 심의 보류되자, 청구인은 사업시행계획 인가 전 상가 소유자와 협의하겠다는 조치계획서를 제출하였다. 피청구인은 2013년 상가를 정비구역에 포함시키는 내용으로 정비구역지정 변경·고시하였고, ○○시 건축위원회는 2018. 7. 6. 상가 소유자와의 협의를 조건으로 사업시행계획 인가에 대하여 심의·의결하였다. 청구인은 2018. 12. 28. 피청구인에게 사업시행계획 인가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 2019. 5. 29. 상가 소유자와 협의되지 않았다는 등의 사유로 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인 조합의 사업시행인가 신청 전까지의 사업 경과 가) 사업 구역 내 도로변 소재 근린생활시설(상가)이 존치 대상이었다가 편입 청구인 조합 설립 전인 2006년 1월 상록지구재개발정비예정지구 지정 고시가 있었고 당시 해당 구역 내 근린생활시설(상가) 소유자들은 상가를 존치하여 달라는 민원을 제기하여 2008. 12. 8. 상록지구주택재개발정비구역이 지정될 당시 근린생활시설 중 일부가 존치되는 것으로 지정되었다. 그 후 2009. 5. 19. 청구인 조합 설립 인가가 이루어졌고, 2009. 11. 20. 제8차 건축심의위원회가 개최되었으나 심의 결과 재심의를 하는 것으로 되었는데 그 구체적인 사유는 도로변의 상가를 존치하면 도로를 확장할 수 없어 교통개선대책을 수립하여야 하는 것 때문이었다. 그러나 도로 확장이 불가능할 경우 설계에 영향을 미칠 뿐만 아니라 사업성이 떨어지는 등 사업 전반의 문제로 이어지므로, 2012. 3. 4. 상가를 포함하여 재개발을 하는 것으로 정비계획 변경서를 접수하였고, 2013. 2. 10. 정비구역 변경이 고시되었다. 나) 건축위원회의 심의 유보 등 지연 청구인은 2013. 12. 7. 다시금 건축위원회에 심의를 신청하였으나, 2013. 12. 24. 제13차 ○○시 건축위원회의 심의 결과 유보가 되었는데, 그 주된 사유는 상가 및 학교(△△대학교)와의 협의를 선행한 후 심의하는 것이 조건이었다. 다) 새로운 집행부 선출 및 건축위원회의 조건부 심의 전 조합장이었던 이○○가 2014년경 임기만료되고 2015. 11. 1. 현재 조합장인 이□□ 조합장이 선출됨과 동시에 사업에 박차를 가하기 시작했다. 청구인은 유보되어 있던 건축위원회의 심의 신청을 하였고, 2016. 12. 23. 제14차 ○○시 건축 및 교통 통합위원회 심의 결과 조건부 의결이 되었는데 그 전제 조건은 “2013. 12. 24. 제13차 건축위원회에서 제시된 사항에 대하여 조합에서 시의 관련부서에 제출한 조치계획서의 내용대로 이행하는 전제 하에 추가적인 조건을 부여”하는 것이다. 이에 청구인 조합장은 그 자리에서 상가조합원들과 협의를 하겠다는 간략한 ‘조치계획서’를 제출하였다. 그 후 청구인 조합은 정비구역 변경을 거쳐 다시금 건축위원회에 심의 신청을 하였는데, 2018. 7. 6. 2018년 제8차 건축위원회는 ‘사업시행인가 전 상가와 협의 완료할 것’을 조건으로 의결하였다. 라) 청구인의 상가협의회와의 협의 노력 청구인은 원활한 사업 진행을 위하여 건축위원회의 심의에 따라 2018. 5. 28.부터 2019. 4. 22.까지 상가 소유 조합원들과 구체적인 협의를 지속적으로 시도하였음에도 상가 소유 조합원들의 무리한 요구로 인하여 협의가 성립되지 않았다. 2) 이 사건 신청 및 반려 처분의 경위 가) 청구인의 사업시행계획인가 신청 경위 ○○시는 2017. 1. 2. 제14차 건축위원회의 심의 결과를 통보하면서 심의 조건사항을 반영하여 사업계획을 수립하여 주기를 바라며, 향후 사업시행인가 신청 시 반영 여부 등을 함께 제출하여 달라는 공문을 발송하였다. 그러나 앞서 본 바와 같이 청구인은 상가와 지속적으로 협의를 시도하였음에도 상가소유 조합원들의 무리한 요구로 인하여 협의가 결렬되었고, 사업의 진행을 미룰 수 없어 사업시행계획안에 관하여 2018. 11. 17. 임시총회를 개최하였고, 총회 결과 당시 조합원 716명 중 569명의 동의(79.5%)로 사업시행계획안이 가결되어 피청구인에게 2018. 12. 28. 이 사건 신청을 하였다. 나) 피청구인의 이 사건 신청 반려 피청구인은 도시정비법 제50조제2항에 따라 사업시행계획서의 제출이 있은 날로부터 60일 이내에 인가 여부를 결정하여 청구인에게 통보하여야 함에도 불구하고 이 사건 신청에 대한 인가 여부에 대하여 아무런 처분을 하지 않고 있다가 약 150일이 경과한 2019. 5. 30. 비로소 이 사건에 대한 반려 처분을 하였다. 또한 반려의 이유를 살펴보면 청구인의 조치계획 중 “사업시행 인가 전 상가와 협의하겠다”는 내용이 이행되지 않았다는 것인데, 결국 이는 2018년 제8차 건축심의위원회의 심의의 조건을 청구인이 이행하지 않았다는 이유가 주된 취지라 할 것이다. 그러나 이는 아래와 같이 부당결부금지원칙에 반하고, 도시정비법 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에서 보장하고 있는 상가조합원들의 수용에 관한 권리를 박탈한 것이며, 주택을 소유한 조합원들과의 형평에도 반하는 것으로 그 중대함이 위법하므로 피청구인은 위법한 조건을 철회하고 사업시행계획인가를 하여야 하며 반려 처분은 취소되어야 한다. 3) 이 사건 반려 처분의 위법성 가) 건축위원회의 심의 결과는 구속력이 없음 판례에 의하면 ‘건축법상 건축위원회에의 심의신청은 당사자가 건축허가신청을 하기에 앞서, 행정청의 태도를 알아보고 행정지도를 받기 위하여 편의적으로 이용하는 절차에 불과하고 건축위원회는 처분청의 자문기관으로서 그 심의결과는 처분청은 물론이고 행정지도를 받는 입장인 당사자에게도 구속력이 있다고 볼 수 없다.’고 판시(부산고등법원 1993. 11. 19. 선고 93구3462 참조)하고 있다. 따라서 이 사건의 건축위원회의 심의 결과 역시 청구인뿐 아니라 피청구인에 대하여도 어떠한 구속력이 있다고 볼 수 없고 특히 ‘상가소유 조합원들과의 협의’를 조건을 반드시 협의가 성립될 것을 의미한다면 건축위원회가 도시정비법 및 토지보상법에 규정되어 있는 재개발사업의 절차에도 반하는 조건이다. 이에 대하여 피청구인은 이 사건 반려 처분은 건축위원회의 심의에 의한 것이 아니고, 청구인이 조치 계획에 따른 상가와의 협의를 하지 않았음에 기한 것이라고 주장할 수 있으나, 아래와 같이 상가와의 협의 성립을 사업시행계획인가의 조건으로 하는 것은 위법하다. 나) 이 사건 반려 처분은 도시정비법상 청구인 및 조합원의 권리 박탈 도시정비법 제65조에 의하여 준용되는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제14조 내지 17조에서는 사업인정 전 협의에 의한 수용 또는 사용에 관하여 규정하고 있다. 또한 토지보상법 제16에 따른 협의가 성립하지 않았을 때에는 토지보상법 제19조 내지 제28조에 따라 시행자는 강제수용재결을 신청할 수 있다. 그런데 청구인이 사업시행인가 전 협의를 완료할 것을 요구하고 이를 이유로 이 사건 반려 처분을 한 것은 공익사업 구역 내에서 사업시행자인 청구인으로 하여금 토지보상법 제22조(사업인정의 고시) 및 제28조(재결의 신청)를 적용하여 수용 또는 사용 신청할 수 있는 권한을 상실시켜버리는 처분 또는 행정지도에 해당한다. 다) ‘협의 완료’에 대한 합리적인 해석 관계 법령(도시정비법, 토지보상법 등)은 사업시행자인 청구인이 그 사업구역 안에 있는 상가소유자 등 토지등소유자와 협의에 의하여 토지 등을 취득하는 경우뿐만 아니라 수용재결 절차를 통한 강제수용 절차를 통해 보상절차가 완료되는 것까지 포함한다고 해석해야 할 것이다. 즉 이 사건과 같이 상가소유자 등 토지등소유자가 재개발 사업 자체를 반대하거나 재개발조합원으로서의 지위를 부정하면서(또는 과도한 요구를 하면서) 협의에 응하지 아니한 경우에는 토지보상법에 정한 절차에 따라 수용하는 경우를 예정하고 있다(대법원 2008. 3. 13. 선고 2006두2954 판결). 실제로 재개발 구역 내 청산자들은 협의보상을 거부하고, 수용재결, 이의재결, 보상금 증액소송의 3단계의 보상 및 증액절차가 진행되고 있고 이는 수용대상자의 권리이다. 그럼에도 피청구인과 같이 상가 소유자들과 반드시 협의보상을 통해서 협의 수용하는 경우에만 ‘사업시행인가 전 연도변 상가와 협의를 완료할 것’이라는 조건을 충족한 것이라고 해석한다면, ① 조합은 사업시행인가를 받기 위해서는 상가소유자들이 어떠한 요구를 하더라도 이를 받아들이는 협의를 하여야 한다는 결론에 귀결되어 불합리하며, ② 사업시행인가를 받기 위해 상가주들과 반드시 협의보상을 완료해야 한다는 과도한 의무를 부담하게 될 뿐만 아니라 ③ 대부분의 청산자들이 협의보상을 거부하고 3단계의 청산절차를 거치는 재개발 사업의 현실 ④ 그리고 시행자의 재결신청권 및 수용보상대상자들의 보상절차상 불복권을 모두 도외시하는 것으로 볼 수 있다. 라) 협의 불성립에 대한 귀책사유 불문 협의 완료를 조건으로 하는 것은 부당 피청구인은 청구인이 스스로 제출한 조치계획에 따라 협의하였어야 함에도 하지 않았으니 사업시행인가가 불가능하다는 취지에서 반려 처분을 한 것으로 보이나 사업시행계획 인가가 무조건 상가 소유 조합원들과이 협의의 성립을 전제로 한다면 청구인과 상가 소유 조합원들 사이의 협의가 성립되지 아니한 것이 청구인의 귀책사유인지 여부를 불문한 것이므로 부당하다. 즉 청구인이 상가 소유 조합원들과의 협의를 위하여 성실히 응하지 않았다면 이 사건 반려 처분의 위법성이 없다고 할 수도 있겠으나, 청구인은 피청구인도 객관적인 협의를 위하여 자리를 마련하여 그 구체적인 상황을 잘 알고 있듯이 2016년경부터 2019. 4. 22.까지 수차례 상가소유자들과의 협의를 진행하였고, 특히 상가측에서는 건물은 별도로 토지의 경우에만 평당 4,500만원 이상의 금액을 요구하였다는 점에서 더 이상 협의는 불가능하고 만일 상가 소유 조합원들이 보상을 원한다면 이는 도시정비법 및 토지보상법에 따라 수용절차로 진행하여야 할 것이다. 그럼에도 피청구인이 귀책사유 불문 상가와의 협의를 전제로 사업시행계획인가를 고수하는 것은 도시정비법에 반하는 위법한 것이고, 이 사건 반려 처분은 취소되어야 한다. 마) 도시정비법 및 토지보상법의 본 취지 및 기타 제반 사정 만일 상가 소유자들과 반드시 협의보상을 통해서 수용하는 경우에만 위 조건을 충족하는 것으로 본다면, 청구인과 이해가 상반되는 재개발 구역 내 소수의 상가 소유 조합원들이 사업시행계획에 대한 인가 여부를 전적으로 좌지우지하게 되는 것인바 이는 주무관청인 피청구인의 권한을 상가 소유 조합원들이 행사하게 되는 것이므로 불합리하다. 게다가 아래와 같이 ○○시 도시정비과에서 2018. 11. 2.자 공문으로 귀 조합에게 “귀 조합 구역 내 안전사고 등이 우려되어 ○○시 안전총괄과의 안전조치 협조요청이 있었다.”는 사실을 알린 점에 비추어 볼 때, 청구인의 사업구역 내 대다수 주민들의 안전을 위해서라도 이 사건 재개발 사업을 신속히 진행할 필요성이 있다. 따라서 단순히 협의보상이 이루어지지 않았다고 하여 이 사건 사업시행인가를 거부하는 것은 주민들의 안전과 복리차원에서도 바람직하지 않다. 바) 상가 소유 조합원들의 무리한 요구 실제로 청구인은 상가소유 조합원들과 협의를 시도하였으나, 상가 소유 조합원들은 감정평가 없이 무조건 소유 부동산의 가치에 관하여 평당 3,000만원+α를 주장하였다가 4,500만원을 주장, 실거래가격 등을 주장하는 등 협의 시도 때마다 그 의견이 바뀌고, 청구인이 감정평가를 근거로 하여야 협의가 가능하다고 제시하자 각자 추천하는 감정평가사로부터 감정평가를 받기로 합의안이 도출되는 듯 하였으나, 상가측에서 선정한 감정평가사의 감정결과가 부당하여 이에 대하여 청구인의 문제를 제기하자 감정평가법에 반하는 무리한 요구를 하여 결국 협의가 결렬되었다. 사) 부당결부금지원칙 및 평등의 원칙에 반하는 위법한 처분 앞서 본 바와 같이 피청구인은 행정의 신뢰성, 일관성뿐 아니라 건축위원회의 심의 결과 등을 고려하여 이 사건 반려 처분을 한 것으로 보이나, 건축위원회의 심의 결과는 처분청은 물론 당사자에게도 구속력이 없고, 상가와의 협의 성립의 조건은 도시정비법에도 반하는 내용임에도 불구하고 청구인이 상가 소유 조합원들의 요구를 수용하지 않는 이상 협의가 불가능함에도 피청구인은 이를 조건으로 사업시행계획 인가를 하겠다고 하고 있으므로 부당결부금지원칙에 반한다. 또한 해당 조건은 단독주택을 소유한 조합원들과의 형평에도 반한다. 즉 단독주택을 소유한 조합원들의 경우 관련 법령에 따라 사업시행인가 시점을 기준으로 종전자산평가가 이루어지고, 추후 분양을 신청하지 않을 경우에 협의가 이루어지지 않는다면 수용절차를 거치게 된다. 반면 반려사유대로라면 상가소유 조합원들의 경우에는 시점 불문 상가소유 조합원들이 원하는 금액의 종전자산평가를 하여야 하고, 분양신청을 하지 않더라도 수용재결 등을 거치지 않고 무조건 협의된 내용에 따라 청산을 하게 되므로 단독주택을 소유한 조합원들과의 형평에도 반하며 도시정비법상 절차도 무시하는 위법한 조건이다. 4) 현재 청구인 사업의 신속한 진행의 필요성 청구인 조합 내 소재하는 건물들 중 대부분은 이미 2005년경부터 구조적으로 상당히 위험한 거주가 불가능한 재난위험 건축물(D급)로 관리하고 있는 시설물로 ○○구청장으로부터 안전지도 등의 공문이 지속적으로 발송되어 왔다. 특히 푸른연립(○○구 △△대학로23번길 21) 건물은 약 30세대로 구성되어 있는데 담장 노후화로 인하여 무너질 위험이 상당하고 해당 건물의 소유자들은 재개발만을 기다리며 이렇다할 대책도 세우지 못하고 매일 붕괴의 위험 속에서 거주하고 있는 실정으로 피청구인 역시 청구인에게 해당 건물에 대한 안전조치 협조 공문을 지속적으로 요구하였다. 뿐만 아니라 ○○구청에서 안전진단업체에 청구인 지역 내 소재하는 건물에 관하여 ‘해빙기 대비 재난취약시설안전점검’에 관한 자문을 의뢰하였고, 자문 의견에 따르면 철근 부식, 외벽 담장 균열 등으로 인하여 보행자가 위험하여 보수 보강이 요망되며 전반적으로 노후되어 안전 관리가 필요하다고 되어 있다. 그러나 소유자는 사업시행인가가 나고 관리처분계획이 수립될 것을 기대하여 곧 철거예정인 건물에 대하여 공사를 할 것이 만무하고 조합 역시 해당 부지 및 건물에 대하여 소유권을 취득하지 못하였으므로 권한 없이 공사를 진행할 수 없고, 공사를 진행한다고 하더라도 이는 사업비와 직결되는 것이므로 총회의 의결을 거쳐 공사계약 등을 체결하고 진행하는 등 빠른 시일 안에 공사가 가능한 것도 아니다. 이와 같이 현재 청구인 조합 사업구역 내에 소재하는 푸른연립, 동남연립, 상록빌라 등 약 120세대는 이미 D급의 시설물로 선정된 건물이고 그 외에 다른 건물 역시 노후화가 심하여 언제 무너질지 모를 만큼 붕괴 위험이 높은 건축물들이 산재하여 사업의 빠른 진행이 필요하고, 피청구인 및 ○○구청에서도 해당 구역 내의 문제점을 잘 알고 있다. 한편 청구인 조합이 사업 구역 내에서 2008년 3월경 초등학생 살인 사건이 발생한 우범 지역으로 인식이 되어 지금까지도 타지역 사람들의 유입이 적고, 지역의 인식 개선을 위해서라도 반드시 개발이 필요한 지역이다. 그럼에도 법적 구속력이 없을 뿐만 아니라 앞서 본 바와 같이 위법한 조건을 이유로 사업시행인가 신청을 반려한 피청구인의 행위는 사업의 진행을 무기한 연기시킴과 동시에 조합원들의 생명까지도 위협하는 행위이므로 반드시 취소되어야 한다. 5) 상가 존치 여부는 용적률 상향·세대수 증가와 연관관계가 없음 참가인은 2018. 12. 8. 정비구역 지정 당시 존치 결정되었던 노선변 근린생활시설이 2013. 2. 6. 정비계획 변경으로 포함됨에 따라 용적률, 연면적, 총 세대수 등의 증가로 청구인이 막대한 이익을 누리게 되었다고 주장하나, 이는 사실과 다르다. 참가인이 주장하는 용적률 상향은 2017. 12. 8. ○○시 고시 제2017-174호 정비계획변경 및 정비구역 지정고시로 인한 것인데, 이는 용적율 상향으로 증가된 세대의 50%를 ○○시 주거 및 도시정비 조례에 다라 제공하는 것을 조건으로 한 것인바, 상가가 정비구역에 포함되어 도로가 확장된 것에 따른 용적률 상향이 아니다. 6) 상가 소유자들과의 협의를 위한 노력 청구인은 상가 소유자들과의 원만한 협의를 위하여 청산을 원하는 소유자들과는 별도로 분양을 원하는 소유자들에게, 단독주택 소유자들보다 더 많은 혜택을 부여하고자, 2018. 6. 21. 및 같은 해 6. 22., 6. 28. 세 차례에 걸쳐 설명회를 개최하였다. 당시 청구인이 상가 소유자들에게 제안한 주요 혜택은, ① 상가 분양시 원가 분양으로 총 상가소유 조합원들 종전자산 평균금액에 상가설계비, 상가 건축비, 부대비용 등의 비용 합계 2,500만원 내지 3,000만원 상당을 인정해주는 혜택 부여, ② 분양신청 시 계약금, 중도금 납입 없이 일시불로 분양대금 납부, ③ 신축상가 임대시 시공사 상가팀에서 임대 주선, ④ 상가 소유자들에게 아파트 분양권 제공, ⑤ 상가의 총 면적은 초대한 상가 소유자들만이 분양받을 수 있게 제한하여 상가 신축으로 인한 이익이 주택분양자들에게 돌아가지 않도록 함 등이다. 설명회 당시 총 상가 소유자 37명 중 26명이 참석하여 분양신청에 긍정적인 모습을 보였기 때문에, 참가인들과 같은 일부 현금청산을 하려는 자들과의 협의 불성립 때문에 사업시행 인가처분이 이루어지지 않는다면, 이는 이 사건 재개발사업에 막대한 손해가 될 것이다. 청구인의 사업시행계획에 따르면, 신축 상가는 현재 존재하는 상가 수와 큰 차이가 없어 상가로 인한 분양수익은 크지 않다. 그럼에도 불구하고 피청구인이 상가 소유자들과의 협의를 사업시행계획 인가의 조건으로 한다면, 상가 소유자들이 원하는 금액을 지급하지 않는 이상 재개발 사업이 지연되게 된다. 이는 다수의 조합원들에게 사업비 부담 등 경제적 불이익을 줄 뿐만 아니라, 주택 소유자들은 안전진단 결과 곧 무너질지도 모르는 위험한 환경 속에서 언제 개발될지도 모른 채 불안에 떨며 위험한 지역에서 살아야 한다. 극소수의 경제적 이익을 위해서 다수의 안전이 희생되는 일이 없도록 이 사건 인가처분은 이행되어야 할 것이다. 7) 결어 이와 같이 이 사건 반려 처분은 협의를 하겠다는 것을 협의의 성립으로 한정적으로 해석한 나머지 피청구인이 오로지 상가조합원들의 요구에 응하지 않으면 협의가 불가능함에도 이를 조건으로 한 구속력 없는 건축심의를 조건으로 하고, 청구인이 제출하였다는 조치계획으로 청구인의 신청을 반려한 것이므로 부당결부금지원칙에 반하고, 도시정비법 및 토지보상법상 협의가 불가능한 경우에는 수용 절차에 의하여야 함이 명백히 규정되어 있음에도 이러한 법을 무시하고 청구인에게 법을 위반한 내용을 강요하는 것이므로 위법하며, 주택 소유 조합원들과 상가소유 조합원들 간의 형평에도 반하는 처분이라 할 것이므로 중대·명백한 하자가 존재한다. 따라서 피청구인은 청구인이 신청한 사업시행계획은 협의에 관한 조건을 제외하고는 모두 도시정비법상 요건을 갖추었으므로 인가하여야 한다. 다만 청구인은 주위적으로는 피청구인의 사업시행계획 인가를 구하고 예비적으로는 피청구인이 청구인에 대하여 한 반려 처분의 취소를 구하고 있는 것은 청구인에게 가장 효과적인 결정은 의무이행심판 청구이므로 이를 주위적으로 구하고, 예비적으로는 이 사건 반려 처분의 취소를 구한 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2019. 1. 2. 사업시행계획인가를 신청하여 2019. 2. 8., 3. 11. 및 3. 28. 3차례에 거쳐 상록조합에게 건축위원회 심의 조건부 의결 사항인 상가협의 내용과 관련하여 보완 요청하였다. 청구인은 협의를 위한 평가방법 등 의견차이로 협의가 진행되지 않는다는 사유로 “상가협의 종료 통보” 공문을 2019. 5. 23. 접수하였으며, 건축위원회 심의 조건부 의결 사항인 상가 협의가 이행되지 않아 2019. 5. 30. 사업시행계획인가 반려 행정처분을 한 것이다. 2) 이 사건 처분은 적법·타당함 피청구인은 다년간 상가연합회로부터 민원이 접수되어 사업시행인가 전까지 협의 완료하겠다는 청구인의 조치계획에 따라 상가 민원이 해결되지 않을 경우 사업시행계획인가 등 행정절차 이행이 불가함을 민원 회신하였다. 그럼에도 불구하고 청구인은 상가 소유자와의 협의안을 제출하지 아니한 채, 2019. 1. 2. 피신청인에게 사업시행계획인가를 신청하였고, 피청구인은 도시정비법 제57조(인·허가등의 의제 등)에 따라 2019. 1. 15. ~ 2019. 4. 24.(약 98일) 관계부서와 협의하였는바, 각 관계부서 협의 내용에 따른 보완기간만큼 인가 여부를 결정하는 기간도 연장되었다. 피청구인은 2019. 2. 8., 3. 11. 및 3. 28. 세 차례에 거쳐 청구인에게 건축위원회 심의 조건부 의결 사항인 상가협의 내용과 관련하여 보완 요청하였으나, 청구인은 협의를 위한 평가방법 등에 대한 의견차이로 협의가 진행되지 않는다는 사유로 “상가협의 종료 통보” 공문을 2019. 5. 23. 접수하였다. 피청구인은 청구인에게 상가 협의가 이행되지 않았고, 상가와의 문제가 해결되지 않을 경우 사업시행인가 등 행정절차가 불가함을 수차례 민원 회신하여 조합과 상가의 협의를 사업시행인가의 조건으로서 공적 견해 표명했기 때문에, 행정의 신뢰성 및 일관성 등을 고려하여 2019. 5. 30. 사업시행계획인가 반려 행정처분을 한 것이다. 3) 결론 따라서 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 다. 참가인 주장 1) 참가이유 참가인들은 이 사건 인가신청의 대상 부지 내에 소재한 상가의 소유자들로서, 청구인의 심판청구가 인용될 경우 참가인들이 소유한 상가에 대하여 향후 수용이 이루어질 수 있으므로, 재결의 결과에 직접적이고 구체적인 영향을 받는 자로 볼 수 있다. 2) 상가소유자와의 협의를 조건으로 정비계획 변경됨(상가 존치→상가 재개발) 2008. 12. 8. 정비계획 수립 및 정비구역 지정 당시에는 참가인들이 소유한 ‘노선변 근린생활시설(상가)’이 재개발 정비구역에서 제외되어 ‘존치’로 결정된 바 있다. 이후 청구인은 조합설립 인가를 받았고, 건축위원회의 건축·교통영향평가 통합심의를 신청하였으나, 도로폭 확장 문제 등 교통개선대책 미비를 이유로 2010. 4. 10.경 3차 재심의 결정되자, 청구인은 이에 대한 대책으로 ‘존치 결정된 상가’를 협의매수하는 방안을 정기총회 안건으로 상정하여 가결시켰다. 그러나 2012. 12. 28.까지 청구인이 협의에 적극적으로 나서지 않기에, 상가 소유자들이 피청구인에게 민원을 제기하였고, 이에 청구인은 “삼성물산에서 매입금액을 대여해줄 수 없다고 하여 매입협상에 적극적으로 임하지 못하고 있는 실정”이라고 답변하면서 협의매수 문제해결을 위해 노력하겠다고 피청구인에게 회신하였다. 그리고 청구인은 2013. 1. 7. 상가 소유자들에게 내용증명을 발송하여 조합 내부의 법적 다툼으로 인하여 업무 추진이 원활하지 못한 실정이고, 삼성물산의 협의금액 대여 불가로 어려움이 있다고 답변하면서 사업시행 인가 전 협의매수를 완료하겠다고 약속하였다. 이와 같이 청구인은 ‘사업시행인가 전 상가소유자와 협의를 완료하겠다’고 약속한 후, 2012년 10월경 ‘기존 정비구역지정 시 존치된 상가’를 정비구역에 포함시키는 내용의 정비계획 변경신청서를 접수하였고, 2013. 1. 7. 상록지구 정비구역지정 및 정비계획수립 변경신청에 대한 시의회 의견청취 결과의 조치계획서를 제출하였는데, 이에 따르면 “조합에서는 존치강사 문제해결을 위하여 시공사 변경을 포함한 자금 차입원 다변화 등 종합적인 대책을 수립하여 사업시행인가 전 협의완료”하겠다고 약속하고 있다. 또한 2013. 1. 10. 상록지구 정비계획 변경(안)에 대한 주민공람 의견 제출에 대하여, “조합에서는 수차례에 걸쳐 상가주들과 대화 및 협의를 하였고, 최근에는 감정평가를 실시하여 매수 금액을 제안하였으나, 상가주들이 응하고 있지 않음, 조합에서는 관련 전문가로 구성된 상가협의위원회를 구성하여 지속적으로 협의해나갈 것임”이라고 회신하였다. 이와 같이 청구인은 처음에는 상가 소유자와 합의하지 못한 이유가 조합 내부의 다툼 및 삼성물산의 자금차입 문제라고 하였다가, 나중에는 상가소유자들이 협의매수가에 동의하지 않기 때문인 것처럼 회신하는 이중적인 태도를 보였다. 이러한 점을 종합해보면, 청구인은 적극적으로 협의할 의사가 애초에 없었던 것으로 볼 수 있다. 결국 위와 같은 청구인의 일련의 조치계획 및 회신을 신뢰하여, 피청구인은 2013. 2. 6. 상록지구 주택재개발사업 정비계획 변경고시하였고, 위 변경고시를 통해서 기존의 존치상가가 이 사건 재개발사업의 정비구역으로 편입되었다. 3) 청구인은 상가 소유자와 협의할 것을 조건으로 건축위원회 의결을 받았음 피청구인이 2013. 12. 24. 청구인에게 발송한 ‘2013년 제13차 ○○시 건축위원회 심의결과 통보’에 따르면, 상가 관련 협의를 선행한 후 심의에 상정해야 한다는 이유로 심의 유보결정이 이루어졌다. 이에 대하여 청구인은 2016. 12. 14. “사업시행인가 전까지 협의완료”하겠다는 조치계획을 제출하였고, 여기서 구체적으로 “조합장을 단장으로 하는 변호사, 감정평가사, 세무사, 공인중개사, 정비사업전문관리업체 등 전문가 집단으로 구성된 협상단을 꾸려 구체적이고 실효성 있는 계획을 수립하여 적극적으로 협상을 추진할 계획”이라고 밝히고 있다. 이후 ○○시 건축위원회는 2016. 12. 23. ‘2016년 제14차 ○○시 건축위윈회 심의’에서 청구인이 제출한 위 조치계획서의 내용대로 이행하는 것을 조건으로 ‘조건부 의결’하였다. 또한 ○○시 건축위원회는 2018. 7. 6. ‘2018년 제8차 건축위원회 심의결과 통보’에서 ‘사업시행인가 전 상가와 협의완료할 것’을 조건으로 의결하였다. 4) 청구인은 협의 약속을 지키지 아니하고, 일방적으로 이 사건 신청을 하였음 이와 같이 청구인은 참가인 등 상가소유자와 협의를 완료하겠다는 조치계획을 스스로 제출함으로써 정비계획 변경 및 건축위원회 심의 절차를 밟아 왔으며, 그동안 수차례 상가 소유자들에게 성실한 협의 이행을 약속하기도 하였다. 그러나 실제로는 상가소유자와의 협의를 형식적으로만 진행하거나 일방적으로 협의를 중단하는 등의 태도를 보여 왔으며, 2018년 10월경 상가소유자들과의 협의가 진행 중임에도 불구하고 일방적으로 합의를 파기한 후 2019. 1. 2. 피청구인에게 사업시행인가 신청을 하였다. 이후 아래와 같이 상가 소유자들과의 협의를 파행적으로 진행하다가 돌연 2019. 5. 23. 협의를 종료한다는 일방적인 통보를 하였다. 청구인은 이 사건 행정심판청구서에서 마치 상가소유자들이 무리한 요구를 하여 협의되지 못했다고 주장하고 있으나, 이는 사실관계를 왜곡한 것에 불과하다. 위에서 본 바와 같이 청구인은 상가 소유자와의 협의를 조건으로 하여 현재까지 절차를 진행할 수 있었음에도 불구하고, 그동안 진지한 협의를 진행할 의사 없이 상가 소유자와 협의하고 있다는 외관만 작출하였다. 이와 같은 청구인의 행태는 공익적인 사업의 진행과정에서 이해관계자들 사이에 유지되어야 할 상호 신뢰를 무너뜨리는 배신적인 행태라고 할 것이다. 특히 상가소유자들과 청구인의 조합장 이□□이 2019. 1. 4. ○○시청 소회의실에서 만나 협의매수에 관하여 절차와 방식에 대한 협의를 한 바 있는데, 이는 “① 감정평가 방식은 시가감정, ② 공부상 기재대로 제3종 일반주거지역으로 평가, ③ 양측에서 선임한 감정평가사에 의한 감정평가를 진행하되, 양측의 감정평가액이 10% 이내에서 차이가 있을 경우 높은 가격을 적용한다”는 내용이다. 그러나 각각 선임한 감정평가사 간의 논의과정에서 감정평가에 대한 의견 차이가 있어 협의가 신속하게 진행되지 못하였고, 이에 참가인들은 청구인이 2016. 12. 14. 피청구인에게 제출한 조치계획서대로, 전문 협상단을 구성하여 적극적으로 협상해줄 것을 요청하였으나, 청구인은 스스로 한 약속의 이행을 거부했다. 이 과정에서 청구인의 조합장 이□□은 2019년 4월경 상가 소유자들이 선임한 감정평가사를 만나서 ‘2019. 1. 4.’자 합의에 배치되는 감정평가방식으로 감정평가를 진행해줄 것을 요구하는 배신적인 행위를 하였다. 이후 조합장은 계속해서 2019. 1. 4.자 합의내용을 뒤집으려고 시도하였고, 2019. 5. 14. 상가 소유자들에게 2019. 1. 4.자 합의를 일방적으로 파기하는 내용의 통보를 하였다. 이러한 점에 비추어 청구인은 애초에 상가 소유자와 합의할 진정한 의사가 없었던 것으로 볼 수밖에 없다. 5) 청구인은 존치 상가를 포함시킴으로써, 막대한 경제적 이익을 얻게 됨 청구인은 조합설립인가를 받은 이후, 재개발 사업을 위한 행정절차의 과정에서 스스로 ‘협의매수 완료’를 수차례 약속하면서 조건부로 절차를 진행할 수 있었다. 또한 기존의 존치 상가를 재개발구역에 포함시킴으로써 용적률 및 연면적, 총세대수 증가를 통하여 경제적으로 막대한 이익을 얻게 되었으며, 상록지구 건축계획(안)에서 알 수 있듯이 현재의 상가 부지는 분양 후에도 거의 그대로 상가로 분양됨과 동시에 대규모 상가건물이 분양될 예정으로 보이므로, 상가 존치 시보다 경제적으로 훨씬 유리한 조건을 얻게 될 것이다. 6) 이 사건 반려처분은 적법함 청구인은 협의 불가능을 주장하나, 이는 청구인 스스로가 불가능한 상황을 조성한 것일 뿐, 청구인이 진지한 자세로 협의에 임하지도 않았으므로, 청구인의 주장은 이유 없고, 부당하다. 한편 피청구인 또한 청구인이 협의매수를 조건으로 제시한 것에 대하여, 청구인이 미이행시 사업시행계획을 승인하지 않을 것을 수차례에 걸쳐 확약해 왔으므로, 인가신청 반려처분이 취소된다면, 이는 참가인과 상가 소유자들의 신뢰를 침해하게 된다. 또한 현재 상가소유자들은 청구인의 협의 불이행으로 인하여 상가 소유권을 충분히 행사하지 못하는 등 심각한 피해를 입고 있는데, 청구인의 배신적인 행태로 인하여 협의 과정이 파행에 이른 현 상태에서 사업시행계획이 인가될 경우 협의의 기회도 얻지 못한 채 재산권을 침해당하는 등 막대한 불이익을 입게 된다. 이와 같은 사정을 모두 참작할 때, 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도시 및 주거환경정비법】[시행 2019. 4. 23.] [법률 제16383호, 2019. 4. 23., 일부개정] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2017. 8. 9.> 1. "정비구역"이란 정비사업을 계획적으로 시행하기 위하여 제16조에 따라 지정ㆍ고시된 구역을 말한다. 2. "정비사업"이란 이 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역에서 정비기반시설을 정비하거나 주택 등 건축물을 개량 또는 건설하는 다음 각 목의 사업을 말한다. 나. 재개발사업: 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하거나 상업지역ㆍ공업지역 등에서 도시기능의 회복 및 상권활성화 등을 위하여 도시환경을 개선하기 위한 사업 제4조(도시ㆍ주거환경정비기본계획의 수립) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장은 관할 구역에 대하여 도시ㆍ주거환경정비기본계획(이하 "기본계획"이라 한다)을 10년 단위로 수립하여야 한다. 다만, 도지사가 대도시가 아닌 시로서 기본계획을 수립할 필요가 없다고 인정하는 시에 대하여는 기본계획을 수립하지 아니할 수 있다. 제8조(정비구역의 지정) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(광역시의 군수는 제외하며, 이하 "정비구역의 지정권자"라 한다)는 기본계획에 적합한 범위에서 노후ㆍ불량건축물이 밀집하는 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 제16조에 따라 정비계획을 결정하여 정비구역을 지정(변경지정을 포함한다)할 수 있다. 제31조(조합설립추진위원회의 구성ㆍ승인) ① 조합을 설립하려는 경우에는 제16조에 따른 정비구역 지정ㆍ고시 후 다음 각 호의 사항에 대하여 토지등소유자 과반수의 동의를 받아 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 국토교통부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장ㆍ군수등의 승인을 받아야 한다. 제35조(조합설립인가 등) ② 재개발사업의 추진위원회(제31조제4항에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 토지등소유자를 말한다)가 조합을 설립하려면 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 받아 다음 각 호의 사항을 첨부하여 시장ㆍ군수등의 인가를 받아야 한다. 제50조(사업시행계획인가) ① 사업시행자(제25조제1항 및 제2항에 따른 공동시행의 경우를 포함하되, 사업시행자가 시장ㆍ군수등인 경우는 제외한다)는 정비사업을 시행하려는 경우에는 제52조에 따른 사업시행계획서(이하 "사업시행계획서"라 한다)에 정관등과 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수등에게 제출하고 사업시행계획인가를 받아야 하고, 인가받은 사항을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때에는 시장ㆍ군수등에게 신고하여야 한다. ② 시장ㆍ군수등은 특별한 사유가 없으면 제1항에 따라 사업시행계획서의 제출이 있은 날부터 60일 이내에 인가 여부를 결정하여 사업시행자에게 통보하여야 한다. ③ 사업시행자(시장ㆍ군수등 또는 토지주택공사등은 제외한다)는 사업시행계획인가를 신청하기 전에 미리 총회의 의결을 거쳐야 하며, 인가받은 사항을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 제1항 단서에 따른 경미한 사항의 변경은 총회의 의결을 필요로 하지 아니한다. ④ 토지등소유자가 제25조제1항제2호에 따라 재개발사업을 시행하려는 경우에는 사업시행계획인가를 신청하기 전에 사업시행계획서에 대하여 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 받아야 한다. 다만, 인가받은 사항을 변경하려는 경우에는 규약으로 정하는 바에 따라 토지등소유자의 과반수의 동의를 받아야 하며, 제1항 단서에 따른 경미한 사항의 변경인 경우에는 토지등소유자의 동의를 필요로 하지 아니한다. ⑤ 지정개발자가 정비사업을 시행하려는 경우에는 사업시행계획인가를 신청하기 전에 토지등소유자의 과반수의 동의 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 받아야 한다. 다만, 제1항 단서에 따른 경미한 사항의 변경인 경우에는 토지등소유자의 동의를 필요로 하지 아니한다. ⑥ 제26조제1항제1호 및 제27조제1항제1호에 따른 사업시행자는 제5항에도 불구하고 토지등소유자의 동의를 필요로 하지 아니한다. ⑦ 시장ㆍ군수등은 제1항에 따른 사업시행계획인가(시장ㆍ군수등이 사업시행계획서를 작성한 경우를 포함한다)를 하거나 정비사업을 변경ㆍ중지 또는 폐지하는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 그 내용을 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 다만, 제1항 단서에 따른 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 그러하지 아니하다. 제63조(토지 등의 수용 또는 사용) 사업시행자는 정비구역에서 정비사업(재건축사업의 경우에는 제26조제1항제1호 및 제27조제1항제1호에 해당하는 사업으로 한정한다)을 시행하기 위하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제3조에 따른 토지ㆍ물건 또는 그 밖의 권리를 취득하거나 사용할 수 있다. 제65조(「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」의 준용) ① 정비구역에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용은 이 법에 규정된 사항을 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. 다만, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차는 대통령령으로 정할 수 있다. 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙】 제23조(공법상 제한을 받는 토지의 평가) ②당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지에 대하여는 변경되기 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 평가한다. 【건축법】 제4조(건축위원회) ① 국토교통부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 사항을 조사·심의·조정 또는 재정(이하 이 조에서 "심의등"이라 한다)하기 위하여 각각 건축위원회를 두어야 한다. 1. 이 법과 조례의 제정·개정 및 시행에 관한 중요 사항 2. 건축물의 건축등과 관련된 분쟁의 조정 또는 재정에 관한 사항. 다만, 시·도지사 및 시장·군수·구청장이 두는 건축위원회는 제외한다. 3. 건축물의 건축등과 관련된 민원에 관한 사항. 다만, 국토교통부장관이 두는 건축위원회는 제외한다. 4. 건축물의 건축 또는 대수선에 관한 사항 5. 다른 법령에서 건축위원회의 심의를 받도록 규정한 사항 ⑤ 제1항에 따른 각 건축위원회의 조직·운영, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부령이나 해당 지방자치단체의 조례(자치구의 경우에는 특별시나 광역시의 조례를 말한다. 이하 같다)로 정한다. 【건축법 시행령】 제5조의5(지방건축위원회) ① 법 제4조제1항에 따라 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 "시ㆍ도"라 한다) 및 시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다)에 두는 건축위원회(이하 "지방건축위원회"라 한다)는 다음 각 호의 사항에 대한 심의등을 한다. 1. 법 제46조제2항에 따른 건축선(建築線)의 지정에 관한 사항 2. 법 또는 이 영에 따른 조례(해당 지방자치단체의 장이 발의하는 조례만 해당한다)의 제정ㆍ개정 및 시행에 관한 중요 사항 4. 다중이용 건축물 및 특수구조 건축물의 구조안전에 관한 사항 6. 분양을 목적으로 하는 건축물로서 건축조례로 정하는 용도 및 규모에 해당하는 건축물의 건축에 관한 사항 7. 다른 법령에서 지방건축위원회의 심의를 받도록 한 경우 해당 법령에서 규정한 심의사항 8. 건축조례로 정하는 건축물의 건축등에 관한 것으로서 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다) 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지방건축위원회의 심의가 필요하다고 인정한 사항 【○○시 건축 조례】 제5조(설치 및 기능) ① 법 제4조 및 영 제5조의5제1항에 따라 ○○시 건축위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다. <개정 2011. 8. 5, 2013. 2. 19> ② 영 제5조의5제1항제6호 및 제8호에 따라 “건축조례로 정하는 용도 및 규모에 해당하는 건축물”이란 다음 각 호를 말한다. 1. 50세대(하나의 대지에 2동 이상을 건축하는 경우에는 그 합계를 말한다) 이상인 공동주택(기숙사 제외) 2. 연면적의 합계가 3,000제곱미터 이상이거나 10층 이상인 건축물(증축으로 인하여 기존면적의 3분의 1 이상이 증가되어 기준을 초과하는 경우 포함) 3. 제1호 및 제2호 이외의 건축물로서 다음 각 목의 건축물(이하 “소규모건축물”이라 한다) 가. 바닥면적의 합계가 330제곱미터 이상인 건축물의 신축 나. 3층 이상인 건축물의 신축 다. 증축하고자 하는 면적이 330제곱미터 이상인 건축물 ③ 제2항제3호에 따른 소규모건축물에 대한 심의는 제12조의2에 따라 구성하는 건축계획전문위원회가 한다. 제9조(심의) ④ 위원회 회의는 구성위원(제1항에 따라 회의참여를 확정한 위원을 말한다) 과반수 출석으로 시작하고, 출석위원 과반수 찬성으로 심의 등을 의결하며, 심의 등을 신청한 자에게 그 결과를 통보한다. <개정 2013. 2. 19> ⑤ 위원장은 업무수행에 필요하다고 인정되는 경우에는 관계 전문가를 위원회 회의에 출석하게 하여 발언하게 하거나 관계 기관·단체에 자료를 요구할 수 있으며, 심의 또는 자문한 사항 중 세부사항에 대한 추가 검토가 필요하다고 인정하는 사항에 대하여는 소위원회 등으로 하여금 심의결정의 요건이 되는 내용의 확인을 위한 현장조사 또는 세부사항 등을 확인하고 심의·의결 하도록 위임할 수 있다. 이 경우「○○시 경관 조례」제21조제2항에서 규정한 사항은 소위원회를 구성하여 처리한다. ⑥ 위원장은 건축주·건축사 및 심의를 신청한 자가 희망하는 경우에는 회의에 참석하게 하여 해당 안건 등에 대하여 설명할 수 있도록 하여야 한다. <개정 2013. 2. 19, 2019. 7. 29> ⑦ 영 제5조의5제1항제4호부터 제8호까지의 규정에 따라 심의 등을 신청하는 자는 국토교통부에서 고시한「건축위원회 심의기준」에 따른 심의신청서 및 제출서류를 제출하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 사업시행계획 인가신청서, 이 사건 처분서, 건축위원회 개최결과, 시의회 의견청취결과 및 조치계획, 주민공람 의견제출에 대한 회신, 안전조치 협조요청, 보완요청 공문 및 회신, 상록지구 사업추진계획(안) 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○ 8동 △△△ 일대의 주택재개발정비사업을 목적으로 도시 정비법에 따라 2009. 5. 19. 피청구인으로부터 설립인가를 받은 주택재개발정비사업조합이다. 나) 2008. 12. 8. 상록지구 주택재개발사업정비구역 지정·고시(○○시고시 제2008-112호) 당시 상가는 위 정비구역에서 제외(상가 존치)되었다. 다) 2009. 11. 20. 제8차 건축위원회는 ‘상가 존치 시 도로확장 불가로 교통개선대책이 필요’하다는 내용으로 개최결과 통보(재심의)하였다. 라) 청구인은 2012. 12. 28. 주민공람공고 절차에서 ‘상가도 재개발 구역에 포함시키되, 상가 소유자와 협의’하겠다는 내용의 조치계획서를 피청구인에게 제출하였다. 마) 2013. 2. 10. 상록지구 주택재개발사업 정비구역지정 변경·고시(○○시고시 제2013-18호)를 통해서, 상가도 이 사건 재개발구역에 포함하는 내용으로 변경되었다. 바) 청구인은 사업시행인가 전까지 상가와 협의 완료하겠다는 조치계획을 제출하였고, ○○시 건축위원회는 2016. 12. 23. 2016년 제14차 건축위윈회 및 2018. 7. 6. 2018년 제8차 건축위원회에서 ‘사업시행인가 전 상가와 협의완료할 것’을 조건으로 의결하였다. 사) 청구인은 2018. 12. 28. 피청구인에게 사업시행계획 인가신청 하였고, 피청구인은 상가와 협의하여야 한다고 보완통보하였으나, 청구인은 2019. 5. 23. 피청구인에게 아래와 같은 내용으로 상가협의 종료 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027383"></img> 아) 피청구인은 2019. 5. 29. 청구인에게 아래와 같은 이유로 반려처분하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027381"></img> 2) 「도시 및 주거환경정비법」 제50조제1항 및 제7항에 의하면, 사업시행자는 정비사업을 시행하려는 경우에는 제52조에 따른 사업시행계획서에 정관등과 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수등에게 제출하고 사업시행계획인가를 받아야 하고, 시장ㆍ군수등은 제1항에 따른 사업시행계획인가를 하거나 정비사업을 변경ㆍ중지 또는 폐지하는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 방법 및 절차에 따라 그 내용을 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 「건축법」 제4조 및 같은 법 시행령 제5조의5, 「○○시 건축 조례」 제5조제2항에 의하면, 지방건축위원회는 분양을 목적으로 하는 건축물로서 50세대 이상의 공동주택의 건축에 관한 사항 등에 대하여 심의한다. 3) 피청구인이 청구인의 사업시행계획 인가신청을 반려한 사유는 상록지구재개발정비구역 내 상가를 존치하면 도로를 확장설치할 수 없으니 이 사건 인가신청 전에 상가와 협의를 완료하여야 하는 조건을 청구인이 이행하지 아니하였다는 것인바, 이에 대해서 살펴 본다. 2008. 12. 8. 상록지구주택재개발정비구역이 지정될 당시 근린생활 중 일부는 존치하는 것으로 지정되었으나 이후 2013. 2. 10. 상가를 포함하도록 구역변경이 이루어져 고시되었다. 그와 같이 구역변경이 이루어진 것은 당초 상가소유자들은 이 사건 재개발정비사업에 참여할 의사가 없어 상가 소유자들을 제외한 채로 정비구역 지정이 이루어졌다가 도로 확장의 필요성 등이 제기되어 정비구역변경이 이루어졌는데, 그 과정에서 청구인 조합은 상가소유자들을 이 사건 사업에 포함시키기 위하여 정비구역변경을 위한 건축위원회에 이 사건 사업시행계획 인가 전에 상가 소유자들과 매수협의를 완료하겠다는 의사를 분명히 하였고, 그러한 의사를 받아들여서 이 사건 건축위원회에서도 달리 문제삼지 아니하여 지역구역변경이 이루어진 것을 알 수 있다. 정비구역 지정이 이루어지면 정비구역 내에 토지 등 소유자는 자신의 재산을 출자하여 조합원이 되면서 그 관리처분권을 조합에 이전하거나, 이에 반대하여 분양을 받지 않는 경우 청산자가 되어 수용재결 절차에 따라 조합이 소유권을 취득하게 된다. 그렇다면 이 사건 상가의 토지 및 건물들이 정비구역에 포함된 이상 조합은 상가 소유자들의 찬성 반대 여부와 관계 없이 해당 건물을 철거하고 도로를 개설할 수 있다. 그런데 조합으로서는 이 사건 사업시행계획 인가를 받은 후에 도시정비법 제65조에 의하여 토지소유자 및 관계인과 토지의 협의 취득 및 수용에 의한 토지취득 권한을 갖게 되므로 이 사건 사업시행계획 인가를 받아야 토지 취득이 가능하고 사업시행계획 인가 전에는 조합원 일부의 과도한 보상요구로 인하여 토지보상법이 정하고 있는 협의취득의 재량범위를 초과하여 협의에 강제되는 상황에 놓이게 되어 시행자와 결탁한 소유자가 과도한 보상을 받지 못하도록 보상의 방법과 내용을 자세히 규정하고 있는 토지보상법령에 반하게 되는 결과가 초래될 수 있다. 따라서 일반적으로는 사업시행계획 인가에 특정 토지소유자와의 협의매수를 완료할 것을 조건으로 하여 관계기관이 이를 완료하지 못한 채로 접수한 사업시행계획 인가신청을 반려하는 것은 법률의 취지에 어긋나는 것이라 할 것이나, 이 사건에서 조합이 재개발의 이익을 극대화하기 위하여 당해 상가 토지소유자들의 반대에도 불구하고 사업시행계획인가전 매수 협의를 완료하겠다고 건축심의에 앞서 스스로 확언한 점, 그러한 점을 감안하여 이건 정비구역 변경결정이 이루어진 점, 지금까지 조합과 상가소유자들이 매수 협의를 진행해온 점은 인정되나, 그 협의절차가 충분히 이루어졌다고 보기 어려운 점, 조합이 스스로 상가와의 협의를 완료하겠다는 조치계획을 이행하지 않고 이 사건 신청에 이른 것은 신의성실의 원칙에 어긋난다고 볼 여지가 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 신청을 반려한 피청구인의 처분에 위법·부당함이 있다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주위적 청구와 예비적 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.