상수도관 매설공사 승인신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 일원 토지(이하 ‘이 사건 개발행위허가지’라고 한다)에 대하여 개발행위허가를 받아 단독주택 부지 조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)을 하고 있는 주식회사 법인으로, 2018. 12. 6. 피청구인에게 이 사건 사업에 필요한 상수도 공사 승인 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라고 한다)을 하였으나, 피청구인은 상수도 관로가 매립되는 ○○○-7, ○○○-10, ○○○-11, ○○○-14번지 토지의 각 소유자로부터 사용승낙서를 받아 제출하도록 2차례 보완을 요구하고, 청구인이 보완을 이행하지 못하자 2019. 1. 9. 이 사건 신청을 반려하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 상수도관로 매설 대상 토지는 건축허가대상지 진·출입도로로 사용하기 위하여 당초 토지 소유자의 토지사용승낙서를 첨부하여 허가 및 준공을 완료한 상태로, 당초 토지소유자의 동의를 받아 진·출입로에 대한 허가를 득하였으며, 또한 허가자의 명의 변경 없이 당초 계획대로 상수도를 매설하는 상황이다. 진·출입도로 사용에 대한 동의에는 당연히 지하매설물(배수관로, 상수도, 전기, 가스 등)을 설치에 대한 동의도 포함되어 있다고 보아야 함이 마땅하다. 2) 결국 이미 해당 토지에 대한 사용권원을 확보하였음에도 불구하고 급수 승인 기관인 피청구인이 해당 토지소유자의 동의서를 요구하고, 이를 제출하지 못할 시 그에 따른 소를 제기하여 승소 판결을 받아오라고 요구하는 것은 극히 불합리한 처사이다. 3) 한편 동의서를 받은 후 상기 도로와 같이 다수의 필지에 걸쳐 있고 토지 소유권의 변동이 빈번하게 발생되는 경우에 공사시점마다 새로운 토지소유자의 동의서 첨부를 요구하는 것도 불합리하다. 4) 청구인과 동일한 사안에 대하여“급수공사 신청인이 다른 자료에 의하여 토지의 사용권한이 있음을 증명하였음에도 급수공사를 승인하기 위해서는 예외 없이 토지사용승낙서의 제출이 필요한 것이라고 볼 수는 없다.”라는 취지로 판시한 대법원 판례(대법원 2016.12.15, 선고, 2015다247325)가 있다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 이 사건 신청을 하며 제출한 국토교통부 질의 회신 내용에 따르면, 상수도관 매설시 토지소유자의 동의서를 제출하여야 하는지의 문제는 국토계획법령에 별도로 규정하고 있지 않으므로 수도법, 민법 등 관련 법령에 따라 판단할 사항이라고 명시되어 있다. 민법 제218조, 제219조에 따라 수도 등 시설권과 주위토지 통행을 위한 통행권이 구별되고, 국토계획법에 따른 개발행위허가의 검토사항과 수도법에 따른 검토사항이 별개이므로 개발행위허가 시 검토되지 않은 수도관 매설에 대하여 이 사건 신청시 피청구인이 개발행위허가와 별도로 해당토지에 대한 사용승낙서를 요구하는 것은 타당할 것이다. 2) 또한 대법원 판례에 따르면 토지사용승낙서는 시설공사를 하는 데 필요한 증명 자료를 구하는 것이어서, 토지사용승낙서를 제출할 수 없는 경우 민법 제218조의 수도 등 시설권이 있다는 확인을 구하는 소 등을 제기하여 승소판결을 받은 다음 이를 원고의 사용권한을 증명하는 자료로 제출하여 지방자치단체에 급수공사의 시행을 신청하면 된다고 판시하고 있다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【수도법】 제38조(공급규정) ①일반수도사업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 수돗물의 요금, 급수설비에 관한 공사의 비용부담, 그 밖에 수돗물의 공급 조건에 관한 규정을 정하여 수돗물의 공급을 시작하기 전까지 인가관청의 승인을 받아야 하고, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 수도사업자가 지방자치단체이면 그 지방자치단체의 조례로 정한다. <개정 2008.2.29., 2011.7.28.> 【○○시 수도급수 조례】 제6조(급수공사의 신청) ① 수돗물을 공급받고자 하는 자는 미리 시장에게 신청하여야 한다. ② 제4조제1호의 전용급수설비에는 한 개의 급수설비를 원칙으로 하되, 배관시설이 분리되어 상호 혼용의 우려가 없고 사용량의 구분 계량이 가능할 경우에 건물주 또는 입주자의 개별신청에 의하여 계량기를 가구별로 설치할 수 있다. 다만, 시장이 필요하다고 인정할 경우에는 그러하지 아니한다.[제목개정 2010. 12. 23] 【○○시 수도 급수 조례 시행규칙】 제2조(급수공사의 신청) ① 「○○시 수도 급수 조례」(이하 “조례”라 한다) 제6조제1항에 따라 수돗물을 공급받으려는 자는 다음 각 호의 서류를 갖추어 ○○시장(이하 “시장”이라 한다)에게 급수공사를 신청하여야 한다. (개정 2012. 12. 20, 2016. 11. 25, 2017. 9. 29) 1. 신청서(별지 제1호서식) 2. 건축물대장 또는 건축착공신고필증 사본 1부(건축물을 증명하는 서류). 다만, 행정정보전산망의 공동이용을 통하여 건축물대장의 내용을 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 제출에 갈음할 수 있다. 3.토지 또는 건물소유자의 승낙서(타인의 토지 또는 건물에 설치하고자 할 경우) ② 시장이 제1항에 따라 급수공사를 승인할 경우에는「민원사무처리에 관한 법률」에 준하여 처리하며, 그 승인사항을 통보하여야 한다. (개정 2012. 12. 20) 제9조(통행의 제한 또는 금지) ① 사도개설자는 그 사도에서 일반인의 통행을 제한하거나 금지할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받은 경우는 그러하지 아니하다. 1. 해당 사도를 보전(保全)하기 위한 경우 2. 통행상의 위험을 방지하기 위한 경우 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유에 해당하는 경우 ② 사도개설자는 제1항 단서에 따라 일반인의 통행을 제한하거나 금지하려면 해당 사도의 입구에 그 기간과 이유를 분명하게 밝힌 표지를 설치하여야 한다. 【민법】 제218조(수도 등 시설권) ①토지소유자는 타인의 토지를 통과하지 아니하면 필요한 수도, 소수관, 까스관, 전선 등을 시설할 수 없거나 과다한 비용을 요하는 경우에는 타인의 토지를 통과하여 이를 시설할 수 있다. 그러나 이로 인한 손해가 가장 적은 장소와 방법을 선택하여 이를 시설할 것이며 타토지의 소유자의 요청에 의하여 손해를 보상하여야 한다. ②전항에 의한 시설을 한 후 사정의 변경이 있는 때에는 타토지의 소유자는 그 시설의 변경을 청구할 수 있다. 시설변경의 비용은 토지소유자가 부담한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○읍에 소재한 이 사건 개발행위허가지에 대하여 개발행위허가를 받아 단독주택 부지 조성사업을 하고 있는 주식회사 법인이다. 나) 청구인은 2018. 12. 6. 피청구인에게 이 사건 사업에 필요한 상수도 공사 승인 신청을 하였다. 다) 피청구인은 2018. 12. 7.과 같은 달 27일의 두 차례에 걸쳐, 상수도 관로가 매립되는 ○○○-7, ○○○-10, ○○○-11, ○○○-14번지 토지의 각 소유자로부터 사용승낙서를 받아 제출하도록 보완을 요구하였다. 라) 피청구인은 청구인이 보완을 이행하지 못하자 2019. 1. 9. 청구인의 상수도관 매설공사 승인신청을 반려하는 이 사건 처분을 하였다. 2) 「수도법」제38조 제1항에 따르면 일반수도사업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 수돗물의 공급을 시작하기 전까지 인가관청의 승인을 받아야 하고, 수도사업자가 지방자치단체이면 그 지방자치단체의 조례로 정하며, 「○○시 수도 급수 조례」 제6조 제1항 및 같은 조례 시행규칙 제2조 제1항에 따르면 수돗물을 공급받고자 하는 자는 급수공사시행 신청서, 건축물대장 또는 건축착공신고필증 사본, 토지 또는 건물소유자의 사용승낙서를 갖추어 미리 시장에게 신청하여야 한다. 「민법」 제218조 제1항에 따르면 토지소유자는 타인의 토지를 통과하지 아니하면 필요한 수도, 소수관, 까스관, 전선 등을 시설할 수 없거나 과다한 비용을 요하는 경우에는 타인의 토지를 통과하여 이를 시설할 수 있다. 그러나 이로 인한 손해가 가장 적은 장소와 방법을 선택하여 이를 시설할 것이며 타토지의 소유자의 요청에 의하여 손해를 보상하여야 한다. 3) 대법원은 “「성남시 수도급수 조례」에서 급수공사 신청 시 필요하다고 판단될 경우 이해관계인의 동의서를 제출하게 할 수 있다고 한 것은, 급수공사 신청인이 아닌 타인 소유 토지에 급수공사를 시행할 경우에 발생할 수 있는 분쟁을 사전에 예방하고 성남시가 신청인의 사용권한에 근거하여 타인 소유 토지에 급수공사를 원활하게 시행하고자 하는 목적에서 신청인에게 해당 토지에 대한 사용권한이 있는지를 확인하기 위하여 증명자료의 하나로서 그 토지 소유자의 급수공사에 대한 동의 내지 승낙의 뜻이 표시된 서류의 제출을 요구할 수 있다는 취지라고 보아야 하고, 급수공사 신청인이 다른 자료에 의하여 해당 토지의 사용권한이 있음을 증명하였음에도 급수공사를 승인하기 위해서는 예외 없이 토지사용승낙서의 제출이 필요한 것이라고 볼 수는 없다(대법원 2016. 12. 15. 선고 2015다247325 판결)”라고 설시한 바 있다. 이에 따르면 타인 소유 토지에 급수공사를 신청하는 자는 ① 토지사용승낙서를 제출하거나, 또는 ② 다른 자료에 의하여 해당 토지의 사용권한이 있음을 증명하여야 한다. 그런데 이 사건의 경우 ① 청구인은 피청구인의 보완요구에도 불구하고 해당 토지 소유자의 토지사용 승낙서를 제출하지 않았고, ② 다른 방법에 의하여 해당 토지의 사용권한이 있음을 증명하였다고 볼 자료도 없다. 청구인은 개발행위허가 시 토지 소유자들로부터 받은 토지 사용승낙에 이 사건 지하매설물 설치에 대한 사용승낙이 당연히 포함된다는 취지로 주장하나, ① 개발행위허가 이후 토지 소유주가 일부 변경된 점, ② 토지 소유주들은 과거 개발행위허가에 관하여 사용승낙을 한 사실은 있으나 이 사건‘지하매설물 설치’에 관해서는 사용승낙을 할 수 없다는 입장인 것으로 보이는 점 등에 비추어, 개발행위허가 시의 사용승낙에 이 사건 지하매설물설치에 대한 사용승낙도 당연히 포함된다고 보기는 어렵다. 결국, 이 사건 처분은 법령에 따른 것으로서 적법한 것으로 보이고, 청구인이 주장하는 바와 같은 위법·부당함이 있다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 이를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.