상수도원인자부담금 부과처분 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 OO OO지구 택지개발사업(이하 ‘이 사건 개발사업’이라 한다)의 사업지구 내인 OO시 OO동 00-00번지(이하‘이 사건 토지’라 한다)를 취득하여, 2018. 5. 11. 위 토지에 건축허가를 받아, 2019. 11. 22. 이 사건 토지 지상에 제2종 근린생활시설(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 건축하여 사용승인을 받은 자이다. 피청구인은 2019. 8. 14. 청구인에게 이 사건 건물에 대한 상수도원인자부담금 103,363,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였고, 청구인은 같은 달 위 부담금을 납부하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 관계 법령상 검토 「수도법」 제71조제1항은 수도사업자는 ‘수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지ㆍ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다) 또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사ㆍ수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다’고 규정하고 있다. 이 규정의 취지는 상수도의 신설, 증설의 원인을 제공한 자에게 비용을 부담케 하는데 있으며, 2001. 3. 28. 동 규정이 개정되면서 위 괄호 안의 내용이 추가되었는데, 이는 물을 많이 사용하는 주택단지, 산업시설을 설치한 자에게 원인부담금을 부과하는 명확한 근거가 마련된 것이라고 볼 수 있다. 수돗물을 실제 사용하는 사람이 아니라 수도시설의 신설이나 증설의 원인을 제공한 자에게 납부의무가 부과되는 것은, 통상 원인제공자에 의해 개발사업이 시행되고 그 분양을 통해 수분양자들에게 개발의 기회가 주어지기 때문인 것으로 보인다. 개발사업의 시행자에게 부담금을 부과하면 분양과정에서 자연스럽게 낙수효과처럼 수분양자들에게 부담금의 분배가 이루어진다고 보는 전제에서 위 「수도법」 규정이 마련된 것인 만큼, 시행자에게 부과된 부담금을 또다시 수분양자들에게 부과한다면 수분양자들은 이중의 부담금을 진다는 의미에서 부당하다고 볼 수 있다(「부담금관리기본법」 제5조제1항). 이 사건 건물은 OO OO지구 택지개발사업 내에 속한 지역으로 개발사업의 시행으로 상수도시설의 신설이나 증설의 원인을 제공한 자는 개발사업의 시행자인 피청구인이지, 사업지구 내의 건물을 신축한 청구인이라 할 수 없다. 2) 대법원 판례의 입장 가) 상수도원인자부담금 부담자에 관한 확립된 판례의 입장 울산지방법원은 ‘택지개발사업의 경우 상수도시설 확대를 야기한 실질적 원인자는 특별한 사정이 없는 한 당해 개발사업의 시행자이지 그 사업지구 내의 부지를 분양받아 건축물은 신축한 건축물 소유자라 할 수는 없다. 따라서 택지개발사업의 사업시행자가 택지개발사업으로 조성한 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우에는 상수도원인자부담금은 그 사업시행자가 부담하는 것이 원칙이고, 당해 건축물이 원래 사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한 건축물 등 소유자는 따로 원인자부담금을 부담하지 않는다고 보아야 한다’고 판시한 바 있다(울산지방법원 2020. 4. 9. 선고 2019구합6486). 이러한 법리는 대법원 판례 등을 통해 수차례 확인되어 왔다. 나) 이 사건 처분의 당연무효성에 관한 판례 대법원은 ‘법규상 납부의무자가 정해져 있어 처분 요건의 의미가 분명한 경우, 그 의미를 잘못 해석하여 납부의무자가 아닌 자에게 부과된 행정처분은 그 하자가 중대명백하여 당연무효에 해당’하며(대법원 2020. 7. 29. 선고 2019두30140 판결), ‘행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고, 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고 명백하다고 할 것이다’고 판시하고 있다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68486 판결, 대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두25107 판결 등 참조). 이 사건 처분은 그 관계법령의 문언 자체로서 처분의 상대방이 누구인지 의미가 분명하고 달리 해석할 여지나 다툼의 여지도 없어서 이 사건 처분은 처분의 상대방을 잘못 지정한 하자가 있어 당연무효에 해당한다. 설령 피청구인이 법령 문언의 의미를 잘못 해석한 결과라 할지라도 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효에 해당함에는 변함이 없다. 【보충서면】 3) 최근 중앙행정심판위원회 재결(2021. 12. 7.자 상수도원인자부담금 부과처분 무효확인)을 보면 「수도법」에 따른 상수도원인자부담금 납부의무는 택지개발의 사업시행자가 부담하는 것이 원칙이며 택지개발사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한 택지를 분양받아 건축물의 건축행위를 한 자는 납부의무를 부담하지 않고, 납부의무자가 아닌 청구인에 대하여 상수도원인자부담금을 부과한 처분은 하자가 중대하고 명백하여 무효라며 해당사건의 청구를 인용하는 재결을 하였다. 4) 「하수도법」상 하수도원인자부담금과 「수도법」상 상수도원인자부담금은 제도·취지가 유사하여 하수도원인자부담금 판결의 법리가 이 사건에도 적용될 수 있을 것인데, 하수도원인자부담금에 관한 대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두7604판결에 따르면 도시개발사업의 사업시행자가 「하수도법」상 ‘타행위’에 해당하는 사업으로 조성한 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우에는 원인자부담금은 사업시행자가 부담하는 것이 원칙이고 건축물 등 소유자는 원인자부담금을 부담하지 않는다고 하면서 위 ‘타행위’는 「하수도법」에서 규정한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「주택법」등에 따른 개발사업에 한정되지 않고, 토지구획정리사업은 비록 「수도법」시행령에 명시적으로 열거되어 있지는 않지만 그 사업성격 등에 비추어 위 ‘타행위’의 대상이 되는 개발사업에 포함된다고 판시하고 있다. 5) 상수도원인자부담금의 부과권자이자 이 사건 토지의 토지구획정리사업 시행자인 피청구인이 특수한 상황에 있기에 청구인에게 이 사건 처분을 하였다는 주장은 법리를 오해한 것으로 관련 규정 상 피청구인은 상수도원인자부담금을 스스로 부담하여야 하므로, 이 사건 처분은 납부의무를 부담하지 않는 자에 대하여 한 처분으로서 그 하자가 중대하고 명백하다 할 것이고 따라서 당연무효에 해당한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 가) 관련법리 「부담금관리 기본법」 제2조는 ‘부담금이란 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 행정권한을 위탁받은 공공단체 또는 법인의 장 등 법률에 따라 금전적 부담의 부과권한을 부여받은 자가 분담금, 부과금, 기여금, 그 밖의 명칭에도 불구하고 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률에서 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무(특정한 의무이행을 담보하기 위한 예치금 또는 보증금의 성격을 가진 것은 제외한다)를 말한다’고 규정하고 있다. 특정한 공익사업과 특별한 관계에 있는 자에 대하여 부과되는 공법상 금전지금의무인 부담금은 인적공용부담으로, 그 중 원인자부담금은 당해 사업을 필요로 하게 만든 원인을 조성시킨 관계에 있는 자에 대하여 사업경비의 일부를 부담시키는 것을 말하는 것이며, 이에 구「수도법」은 1992. 12. 15.부터 원인자부담금제도를 도입하여 수도공사를 행함에 있어 비용발생의 원인을 제공한 자에게 원인자부담금을 부과하는 제도를 시행하였다. 헌법재판소는 조세 외의 공과금인 부담금을 징수하려는 경우에는 엄격한 요건 하에서만 허용된다고 하면서, ① 부담금을 부과함에 있어서는 평등 원칙이나 비례성 원칙과 같은 기본권제한입법의 한계를 준수하여야 함을 전제로, ② 부담금 납부의무자들이 일반인과 구별되고 동질성을 지니는 특정 집단일 것, ③ 부담금의 부과를 통해 수행하려는 특정한 경제적·사회적 과제와 특별히 객관적으로 밀접한 관련성이 있을 것, ④ 그러한 과제의 수행에 관하여 조세 외적 부담을 질 만한 집단적인 책임성이 인정되는 집단에 대해서만 부과될 것, ⑤ 부담금의 수입이 부담금 납부의무자의 집단적 이익을 위해 사용될 것 등의 요건을 충족하여야 한다고 보고 있다(헌법재판소 1998. 12. 24. 98헌가1, 헌법재판소 1999. 10. 21. 97헌바84 등 참조). 나) 청구인을 이 사건 처분의 상대방으로 지정한 경위 이 사건 개발사업은 피청구인이 단독 사업시행자로 진행되었다. 이 사건 개발사업은 1992. 7. 8. 건설부 고시로 인해 승인되었는데, 승인 당시 구「수도법」(시행 1966. 8. 3., 법률 제1824호) 상으로는 원인자부담금 부과에 대한 규정이 존재하지 않았다. 또한, 이 사건 택지개발사업이 1999. 6. 1. 무렵 준공되었을 당시 시행되었던 구「수도법」(시행 1999. 2. 8., 법률 제5875호) 제53조제1항에는 ‘수도사업자는 수도공사를 행함에 있어 비용발생의 원인을 제공한 자에게 수도공사에 관한 비용을 부담하게 할 수 있다’라고 규정되어 있을 뿐, 원인을 제공한 자가 사업시행자인지 추후 분양받을 건축주인지 명백히 규정되어 있지 않았다. 한편, 이 사건 개발사업지구는 인근 OO배수지와 OO배수지에서 시내로 급수되는 부분을 분기하여 공급받는 방식으로 상수도를 계획하여, 위 지구에는 위 ‘그림 1 상수도 공급체계’상 배수지에서 주택을 연결하는 ‘배수관’ 부분만 사업계획에 포함하여 조성공사를 하여 피청구인이 ‘사업시행자’의 지위에서 사업시행의 비용으로 지출하였고, 배수지 이전의 취수장·정수장·배수지 및 위 시설 사이의 수도관들(이하 ‘이 사건 수도시설’이라 한다)을 설치하는 비용들은 위 사업계획상 반영되지 않은 것이어서 피청구인이 ‘수도사업자’로서 비용을 지출하였다. 청구인이 이 사건 택지개발사업 준공 이후 약 20년간 나대지로 방치되어 있던 이 사건 토지를 취득하여 2019년 경 이 사건 건물을 건축하면서 이 사건 건물을 위한 급수공사를 신청하였기에, 피청구인은 구「수도법」(시행 2019. 6. 25., 법률 제16082호, 이하 ‘구 「수도법」’이라 한다) 제71조제1항, 같은 법 시행령 제65조, OO시 조례 제2조제1호가목 및 제5조 등을 근거로 수돗물을 다량으로 이용하는 시설인 이 사건 건물을 설치한 행위를 기존의 수도시설을 이용함으로써 장래 수도시설의 신·증설을 유발시키는 행위로 보고, 청구인을 이 사건 처분의 상대방으로 지정한 것이다. 2) 이 사건 처분의 적법성 행정처분을 함에 있어 적용 법률은 처분 당시 시행되는 법령에 의하는 것이 원칙이므로 원인자부담금의 부과대상은 처분 당시 시행된 구 「수도법」제71조제1항 소정의 수도공사 비용발생의 원인을 제공한 자(주택단지 등 설치한 자 포함)이다. 택지개발사업으로 조성된 택지에 그 개발계획에 따라 건축물이 건축된 경우 구 「수도법」에 따른 상수도원인자부담금 납부의무는 택지개발사업의 시행자가 부담하는 것이 원칙이지만 특별한 사정이 있는 경우에는 건축물 소유자 등도 원인자부담금 처분의 상대방으로 될 수 있다고 할 것인바, 이 사건의 경우 아래와 같은 특별한 사정이 있어 그 사업지구 내 부지를 분양받아 건축물을 신축한 건축물 소유자를 상수도 원인자부담금 납부의무자로 보아야 한다. 첫째, 사업시행자에게 원인자부담금을 부과하려면 사업완공시점에 부과처분을 하여야 하는데 당시의 법령에 의할 때 근거가 명확하지 아니하여 부과할 수 없었고, 이 사건 처분 당시에는 「지방재정법」상의 부과시효가 도과하였다. 둘째, 아래의 원인자부담금 부과 및 납부흐름도를 살펴보면 원인자부담금 부과권자와 사업시행자가 동일하여 혼동이 발생함으로써 원인자부담금을 징수할 수 없게 되어 상수도 공사비용의 재원을 마련하려는 원인자부담금 제도의 취지가 몰각되므로 사업시행자가 부과권자를 겸하는 경우에는 원인자부담금의 납부의무자에서 배제하는 것이 합리적이라고 판단된다. 셋째, 사업시행자인 피청구인은 사업 이윤을 추구하지 아니하므로, 원인자부담금을 납부하려면 택지조성원가 산정시 반영하였어야 하나, 당시 법령상 사업시행자가 납부의무자로 규정되어 있지 아니하였으므로 추후 건물신축자에게 징수할 수 있을 것으로 보고 반영하지 아니하였다. <그림 > 원인자부담금 부과 및 납부 흐름도 넷째, 이 사건 개발사업 지구 내 건축물 소유자 등에게 원인자부담금을 부과할 수 없게 된다면 피청구인은 4,445,000,000원을 일반 재정자금으로 충당하게 되고, 더 나아가 피청구인이 시행한 9개 사업지구 전체로는 총 23,298,000,000원의 원인자부담금을 떠안게 되어 막대한 재정상 어려움이 초래될 것으로 예상된다. 다섯째, 이 사건 개발사업 지구 내 건축물 소유자 등에게 원인자부담금을 부과할 수 없게 된다면 시민 전체를 위하여 사용하여야 할 재정자금이 특별한 사유 없이 일정지역 주민에게만 투입되게 되어 부담금 부과의 일반원칙에 벗어날 뿐 아니라 토지분양대금 등을 통해 실질적으로 원인자부담금을 전가받고 있는 다른 사업지구 입주자들과 형평에도 어긋나는 결과가 초래되어 평등의 원칙에 위반되게 된다. 판례가 상수도원인자부담금 부과처분의 상대방을 건축주가 아닌 사업시행자로 해석하는 근거는 사업시행자가 1차적 원인유발자일 뿐만 아니라 원인자부담금을 토지분양가나 이윤 등을 통해 전가하거나 충당할 수 있다고 보기 때문일 것이다. 따라서 부과처분 당시 사업시행자에게 원인자부담금을 부과할 수 없고 부과하여서는 아니되는 특별한 사정이 있는 이 사건의 경우 건축물을 신축한 청구인으로 상대로 한 이 사건 처분에는 처분의 상대방을 잘못 지정한 하자가 있다고 할 수 없어 적법하다고 할 것이다. 3) 이 사건 처분의 당연무효 여부 가) 하자의 중대성 여부 이 사건 처분에 하자가 있다고 보더라도 그 하자는 중대하거나 명백하다고 볼 수 없어 당연무효는 아니다. 일반적으로 처분의 상대방을 잘못 지정한 행정처분은 그 하자가 중대하다고 보아야 하나, 법령의 문언 및 대법원 판례의 취지에 의하더라도 특별한 사정이 있을 경우 사업자가 아닌 건물 소유자 등도 원인자부담금 납부의무자가 될 수 있다는 점에 비추어 볼 때, 원인자부담금 부과권자인 피청구인이 사업지구 내 토지상에 건물을 신축한 청구인에게 상수도 원인자부담금을 부과한 이 사건 처분에 중대한 하자가 있다고 볼 수는 없다. 나) 하자의 명백성 여부 설사, 행정처분에 존재하는 하자가 중대하다고 하더라도 외형상 객관적으로 명백하지 않다면 그 처분을 당연무효라고 할 수 없는 것인바, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에, 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없는 것이고, 또한 행정처분의 대상이 되는 법률관계나 사실관계가 전혀 없는 사람에게 행정처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다 할 것이나, 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없다(대법원 1997. 5. 9. 선고 95다46722 판결). 아래와 같은 사정들을 살펴보면, 가사 이 사건 처분에 상대방을 잘못 삼은 하자가 존재한다고 하더라도, 기존 판결례의 판시내용을 이 사건에 그대로 적용할 수 없고, 이 사건의 특수한 사실관계에 걸맞은 확립된 법리가 아직 형성되었다고 볼 수 없어, 피청구인이 근거법령을 잘못 해석하여 청구인을 처분상대방으로 삼았다 하더라도 이는 그 처분의 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자는 중대한지 여부와 관계없이 명백하다고는 볼 수 없다. 첫째, 청구인이 제시한 기존의 상·하수도법상 대법원 판결례, 이 사건 처분의 근거법령인 구「수도법」제71조제1항 등은 그 전제되는 사실관계가 원인자부담금의 부과권자, 택지개발 사업시행자, 택지개발사업지구 내 토지 수분양자가 각 다른 당사자인 경우에 해당하나, 이 사건의 경우 원인자부담금의 부과권자와 이 사건 택지개발사업 시행자가 모두 피청구인으로 동일한 경우에 해당한다. 이는 처분청이 스스로에게 처분을 하는 형태가 되어 부담금에 관한 채권채무관계가 성립되지 않는 모순된 결과가 발생한다. 그러므로 위 근거법령의 해석상 청구인이 제시한 기존 상·하수도법 관련 대법원 판결례 등은 원인자부담금 부과권자와 해당 택지개발 사업시행자가 다른 경우에 한하여 적용될 것이고, 이 사건과 같이 원인자부담금 부과권자와 해당 택지개발 사업시행자가 동일한 특수한 경우까지 적용된다고 보기는 쉽지 않다. 둘째, 청구인이 제시한 대법원 판결취지 등을 이 사안에 적용시키면 이 사건 택지개발사업 완공 이후 사업구역 내에서 시설 또는 건축물을 건축하는 자에게는 부과권자인 피청구인은 원인자부담금을 부과할 수 없는 상황이 발생한다. 즉, 피청구인은 상수도시설 설치공사비용을 관할 지방자치단체인 피청구인의 재원 하에서만 부담할 수밖에 없고, 그 비용에 대해서는 어느 누구에게도 부담금을 부과할 수 없게 되므로 원인자부담금 제도가 유명무실하게 되어버린다. 셋째, 상수도 원인자부담금 부과권자, 택지사업 사업시행자, 토지 수분양자(혹은 소유자, 건축주 등)가 각 다른 사안의 경우에는 기존 판례취지와 같이 원인자부담금 부과권자와 사업시행자에게 원인자부담금을 부과한 후, 사업시행자가 토지 수분양자 등에게 원인자부담금을 반영한 분양대금을 산정하여 분양 등을 하는 방식으로 처리되고 있지만, 이 사안과 같이 사업시행 및 사업완공 당시 사업시행자가 원인자부담금을 부담하는지가 법령상 불분명하여 토지조성원가에 원인자부담금을 전혀 반영하지 아니한 채 분양을 완료한 경우에도 기존 판례가 그대로 적용된다면, 토지 수분양자 등이 상·하수도 시설 비용을 전혀 부담하지 않게 되어 타 사업지역 내 토지 수분양자들과 사이에 형평성이나 평등의 원칙에도 반하는 결과를 낳게 된다. 넷째, 이 사건 처분 당시 피청구인으로서는 ① 원인자부담금 자체를 부과하지 않거나, ② 스스로에게 부과처분을 하거나, ③ 청구인에게 부과처분을 하는 세 가지의 선택지가 있었을 뿐이며, 피청구인으로서는 ①, ②의 경우 막대한 비용을 특정 사업지구와 무관한 일반시민의 세금으로 보전하여야 한다는 점과 이 사건과 동일한 사실관계에 대한 판례가 존재하지 않는다는 점, 기타 상수도 원인자부담금 제도의 취지를 고려하여 그 재량의 범위 내에서 가장 타당한 결정을 하였다고 볼 수 있다. 4) 결론 그러므로 이 사건 처분은 적법하고, 가사 하자가 있다고 하더라도 무효사유에 이른다고 보기 어려우므로, 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. 【보충서면】 5) 기존 주장의 인정여부와 무관한 특별한 사정의 존재 가) 택지개발사업으로 조성된 택지에 건축물이 건축된 경우 해당 건축물이 원래 택지개발사업에서 예정된 범위를 초과하는 규모의 건축물을 건축하였다는 특별한 사정이 있다면 택지를 분양받아 건축물의 건축행위를 한 자는 별도로 상수도원인자부담금 납부의무를 부담하여야 한다(대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두7604판결, 대법원 2014. 11. 27. 선고 2014두38866판결, 대법원 2020. 7. 29. 선고 2019두30140판결 등). 나) 이 사건 택지개발사업 승인 당시 해당 지구의 상수도 총계획급수량은 17,263㎥/일이고, 중심상업용지의 계획급수량은 1,482㎥/일로, 대지면적으로 나눈 이 사건 필지의 상수도 계획급수량은 27.92㎥/일이다. 다) 청구인은 2019. 11. 22. 건축연면적 5,397.72㎥의 근린생활시설에 대한 사용승인을 받은바, 그에 따른 급수량은 「OO시 상수도원인자부담금 징수조례」에 근거하여 143.19㎥/일로 산정되었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830423"></img> 라) 피청구인은 ‘하수관로정비BTL구간 상수도 노후관로 교체공사’및 ‘OO동 OO아파트 일원 상수도 노후관로 교체공사’를 시행하였는데, 일반적으로 상수관로 개량공사는 노후배관 개량이 필요한 지역, 수돗물 공급부족이 예상되는 지역에 대하여 선제적으로 시행하고 있으며, 1999년 준공된 OO택지지구 일원에 대한 위와 같은 개량사업 덕분에, 지구 준공 당시에 비하여 규모가 큰 이 사건 건물 또한 물 부족을 겪지 않았다고 볼 수 있다. 마) 청구인은 택지개발사업 승인 당시 계획된 규모와 용도를 초과하는 건축물을 신축하여 상수도 수요량이 초과함에 따라 증설의 원인을 제공하였음을 확인할 수 있고 따라서 청구인은 당초보다 증가된 물 사용량 만큼 원인자부담금을 납부해야 할 의무가 있다고 보아야 한다. 6) 이 사건 처분의 부과 과정 및 경위 이 사건 처분은 「수도법」제71조에 따라 수도시설의 신설이나 증설의 원인을 제공한 자에게 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다는 조항에 따라 한 것으로 환경부 2011. 11. 10.자 「상수도 원인자부담금 산정·징수 등에 관한 표준조례」제4조제1항제3호 및 「OO시 상수도원인자부담금 징수 조례」제5조제1항제2호 ‘급수구역 안에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우에 기존에 소요된 수도시설의 건설비를 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 경우’상수도원인자부담금을 부과한다는 규정에 따라 산정 및 납부방법에 대하여 청구인과 협의하여 원인자부담금 납부협약을 체결하고, 그에 따라 이 사건 처분인 상수도원인자부담금 103,363,000원을 부과하였다. 7) 정당한 상수도원인자부담금 액수 이 사건 건물의 신축으로 기존계획량을 초과하였으므로 증가부분에 대한 부담금 83,208,000원은 정당하게 부과한 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830421"></img> 8) 위 정당하게 부과된 금액을 초과하는 부담금부분이 일부 위법한 것으로 인정된다고 하더라도 처분의 상당부분이 적법한 근거에 기하여 행해진 이상 이 사건 처분의 일부하자는 중대하거나 외견상 명백하다고 할 수 없으믈 이 사건 처분을 당연무효라고는 할 수 없다. 9) 이 사건 심판청구는 전부 이유가 없어 모두 기각되어야 하고, 그렇지 않다고 하더라도 신축 건축물에 의하여 급수량이 증가한 특별한 사정을 감안하여 정당한 상수도원인자부담금에 해당하는 부분은 기각되어 마땅하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 구【수도법】(시행 1999. 2. 8. 법률 제5875호) 제53조 (원인자부담금) ①수도사업자는 수도공사를 행함에 있어 비용발생의 원인을 제공한 자에게 수도공사에 관한 비용을 부담하게 할 수 있다. ②제1항의 규정에 의한 부담금의 산정기준ㆍ징수방법 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구【수도법 시행령】(시행 1998. 12. 31. 대통령령 제15964호) 제35조 (원인자부담금) ①수도사업자는 법 제53조제2항의 규정에 의한 원인자부담금의 산정기준과 납부방법등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의가 이루어지지 아니하는 때에는 수도사업자는 수도공사에 드는 비용등을 참작하여 그 부담금액을 정할 수 있다. ②수도사업자는 제1항의 규정에 의하여 원인자부담금을 부담하게 하고자 하는 경우에는 이를 부담할 자에게 설계서 또는 비용산출근거를 첨부하여 부담금의 납부를 서면으로 통지하여야 한다. ③제1항의 규정에 의한 원인자부담금은 다음 각호의 비용을 합산한 금액으로 한다.<개정 1995ㆍ7ㆍ1> 1. 시설물의 원상복구에 소요되는 공사비 2. 수도시설의 세척등으로 인하여 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액 3. 단수로 인한 급수차 사용경비 4. 도로복구비 및 도로결빙 방지비용 5. 복구작업에 동원된 차량 및 직원의 경비 6. 기타 홍보에 소요된 경비등 ④제3항의 규정에 의한 비용의 산출에 필요한 세부기준은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다. 구【수도법】(시행 2019. 6. 25. 법률 제16082호) 제71조(원인자부담금) ①수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지ㆍ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다) 또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사ㆍ수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다. ②제1항에 따른 부담금의 산정 기준과 징수방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구【수도법 시행령】(시행 2019. 6. 25. 대통령령 제29874호) 제65조(원인자부담금) ①수도사업자는 법 제71조제1항에 따라 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지ㆍ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 법 제71조제2항에 따른 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의가 이루어지지 아니하면 수도사업자는 수돗물 사용량에 따라 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 그 부담금액을 정할 수 있다. <개정 2008. 1. 3., 2017. 4. 11.> ② 수도사업자는 제1항에 따라 원인자부담금을 부담하게 하려면 수도공사 등에 드는 비용을 산출하여 그 금액ㆍ납부기한 및 납부장소를 납입고지서에 적어 부담금을 낼 자에게 알려야 한다. <개정 2008. 1. 3.> ③제1항에 따른 원인자부담금은 다음 각 호의 비용을 합산한 금액으로 한다. 1. 수도시설의 신설ㆍ증설 비용 2. 시설물의 원상복구에 드는 공사비 3. 수도시설의 세척 등으로 인하여 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액 4. 단수(斷水)로 인한 급수차 사용경비 5. 도로복구비와 도로결빙 방지비용 6. 복구작업에 동원된 차량 및 직원의 경비 7. 그 밖에 홍보에 든 경비 등 ④ 수도사업자는 법 제71조제1항에 따라 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 수도시설의 수선과 유지에 관한 비용이나 손괴 예방을 위한 시설의 설치에 필요한 비용을 산출하여 부담금의 금액ㆍ납부기한 및 납부장소를 납입고지서에 적어 부담금을 낼 자에게 알려야 한다. <신설 2008. 1. 3.> ⑤ 제4항에 따른 원인자부담금은 다음 각 호의 비용을 합산한 금액으로 한다. <신설 2008. 1. 3.> 1. 수도시설의 손괴 등으로 인하여 새거나 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액 2. 제3항제2호 및 제4호부터 제7호까지의 규정에 따른 비용 ⑥제3항 및 제5항에 따른 비용의 산출에 필요한 세부기준은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. <개정 2008. 1. 3.> 【OO시 상수도 원인자부담금 징수 조례】 제1조(목적) 이 조례는「수도법」제71조와 같은 법 시행령 제65조에 따라 OO시 수도시설에 대한 원인자부담금의 산정 및 부과ㆍ징수 등에 관하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “원인자부담금”이란 수도공사 또는 다른 행위를 행함에 있어 비용발생의 원인을 제공한 자가 그로 인해 소요되는 비용을 부담하는 금액으로서 다음 각 목과 같이 구분한다. 가. 수돗물을 다량으로 이용하는 시설을 설치함으로써 수도시설의 신설 또는 증설공사 등이 필요한 경우에 해당 공사에 소요되는 비용을 그 공사의 원인을 제공한 자에게 부담시키는 것(물을 이용하는 시설을 설치하여 기존의 수도시설을 이용함으로써 장래 수도시설의 신ㆍ증설을 유발시키는 경우도 포함한다) 나. 다른 공사 또는 다른 행위로 인해 이미 설치된 수도시설의 개조 및 이설과 수선ㆍ철거 등이 필요한 경우에 그 소요비용을 해당 공사의 원인을 제공한 자에게 부담시키는 것 다. 수도시설을 손괴하거나 수도공사의 하자로 누수가 발생한 경우 그로 인한 수도시설의 수선 및 유지비용이나 손괴예방을 위하여 필요한 시설의 설치비용을 사업자 또는 행위자에게 부담시키는 것 제5조(부담금 부과대상 및 범위) ① 제2조제1호에 따른 원인자부담금은 다음 각 호와 같이 구분한다..〈개정 2013. 12. 12〉 1. 주택단지 및 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 물 수요를 증가시켜 취수장ㆍ정수장ㆍ배수지ㆍ가압장 및 송ㆍ배수시설 등 수도시설의 신설 또는 증설 등의 원인을 제공한 자에게 해당 비용을 부담시키는 경우 2. 급수구역 안에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우에 기존에 소요된 수도시설의 건설비를 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 경우 ② 제2조제1호에 따른 상수도 시설의 개조, 이설, 손괴 등으로 인한 원인자부담금은 다음 각 호의 비용을 합한 금액으로 한다. 1. 원상복구비(설계도서 작성 및 준공검사비 등 수수료 포함) 2. 손괴예방을 위한 시설의 비용 3. 수도시설의 손괴 등으로 인하여 누수가 되거나 사용할 수 없게 된 수돗물(이하 “누수 및 퇴수”라 한다)과 급수차에 적재되는 수돗물 양에 대한 요금 4. 단수로 인한 급수차의 사용경비 5. 도로복구비 및 도로결빙 방지비용 6. 출장경비 7. 지원경비 8. 손괴로 인한 다른 시설물 및 재산상 피해에 대한 피해배상금 9. 홍보비 등 그 밖에 소요된 경비 ③ 제1항제1호에 따른 원인자부담금의 부과대상 사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업으로 한다. 다만, 반월특수지역 내 시화지구는 부과대상에서 제외한다.〈개정 2013. 12. 12〉 1. 「택지개발촉진법」,「산업입지 및 개발에 관한 법률」,「주택법」,「도시개발법」,「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」등에 의한 개발사업 2. 주거시설 : 건축연면적 660제곱미터를 초과한 공동주택 3. 숙박시설 : 건축연면적 600제곱미터 이상이거나 객실 15실 이상 4. 교육연구 및 수련시설 : 유치원, 초등학교, 중학교, 고등학교를 제외한 건축연면적 합계 1천제곱미터 이상 대학(교), 교육원, 연수원, 청소년수련시설 등 5. 의료시설 및 노유자시설 : 건축연면적 1천제곱미터 이상 6. 판매ㆍ영업ㆍ근린생활ㆍ업무시설 : 건축연면적 1천제곱미터 이상 7. 공장시설 : 건축연면적 1,500제곱미터 이상 8. 그 밖의 시설 : 제1호부터 제7호까지의 규정에 해당하지 아니 하는 건축연면적 1천제곱미터 이상 ④ 제3항에도 불구하고 건축물 세부 용도상 실제 수돗물을 사용하지 않는 주차시설, 창고시설, 발전실, 통신실, 기계ㆍ전기실, 물탱크실은 부과대상에서 제외한다. 다만, 용도를 변경하였을 경우에는 원인자부담금을 부담하여야 한다.〈개정 2013. 12. 12〉 ⑤ 제3항제2호부터 제8호까지의 규정에 해당하는 사업의 경우 제3항제1호에 따라 원인자부담금을 납부하였을 때에는 부과대상에서 제외한다. ⑥ 제3항에 따른 부과대상 사업의 토지와 인접한 토지에 동일한 사업의 허가 등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우에는 각 사업의 규모를 하나의 사업으로 본다. ⑦ 원인자부담금을 징수하지 아니할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.〈개정 2013. 12. 12〉 1. 국가 또는 지방자치단체 등 공공기관에서 건립 또는 관리하는 비영리 공공용 건축물인 경우 2. 철거를 목적으로 하는 일시 급수설비인 경우 3. 생활용수와 공업용수의 급수설비 구분 없이 동일관경으로 상호 간 전환하는 경우 4. 제1호부터 제3호까지의 규정에 준하는 경우로써 시장이 정하여 고시하는 공사인 경우 ⑧ 「국민기초생활 보장법」제2조제2호에 따른 수급자가 가정용(구경13밀리미터)급수장치를 시설하는 경우에는 원인자부담금을 면제할 수 있다. 제7조(부담금의 부과·징수) ① 수도공사의 원인자는 공사를 시행하기 전에 시장에게 수도공사에 필요한 사항을 기재 및 첨부하여 수도공사를 요청하여야 한다. ② 시장은 수도공사의 원인자에게 제5조 및 제6조에 따른 총금액을 우선 부과·징수 후 시공함을 원칙으로 한다. 다만, 긴급한 공사에 대하여는 우선 복구 후 부과·징수할 수 있다. ③ 시장은 원인자부담금을 징수하고자 하는 경우에는 수도시설의 설치비용 등을 산출한 후 부담금 부과·징수에 필요한 사항을 원인자에게 서면으로 통지하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 개발사업 실시계획, 이 사건 건물 건축물대장, 당사자 간 상수도원인자부담금 납부협약서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 OO시 OO동 일원에 주택단지 등을 조성하는 이 사건 개발사업인 OO OO지구 택지개발사업의 시행자이며, 이 사건 처분의 부과권자이다. 나) 청구인은 이 사건 토지를 취득하여, 2019. 11. 22. 위 토지 지상에 이 사건 건물을 신축하여 사용승인을 받았다. 다) 피청구인은 2019. 8. 14. 청구인에게 이 사건 처분인 상수도원인자부담금 103,363,000원을 부과하였고, 청구인은 같은 달 위 부담금을 완납하였다. 라) 이 사건 개발사업 승인 당시 이 사건 개발사업지구 중 중심상업용지의 계획급수량은 1,482㎥/일로 이 사건 토지에 해당하는 계획급수량은 27.92㎥/일이다. 마) 이 사건 건물의 건축연면적은 5,397.72㎡이고, 「OO시 상수도 원인자부담금 징수 조례」에 따라 산정한 상수도 급수량은 143.19㎥/일이다. 관련하여 청구인은 2019. 10. 4. 이 사건 건물을 건축하던 중에 상수도 계량기 관경 13㎜를 계량기 관경 50㎜로 교체하였다. 2) 구「수도법」제71조제1항에 따르면 수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지ㆍ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다) 또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사ㆍ수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있고, 「OO시 상수도 원인자부담금 징수 조례」제5조제1항, 제3항에 따르면, 상수도원인자부담금은 ① 주택단지 및 산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 물 수요를 증가시켜 취수장ㆍ정수장ㆍ배수지ㆍ가압장 및 송ㆍ배수시설 등 수도시설의 신설 또는 증설 등의 원인을 제공한 자에게 해당비용을, ② 급수구역 안에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우에 수돗물을 사용할 자에게 기존에 소요된 수도시설의 건설비를 부담시키며, 원인자부담금의 부과대상 사업은 「택지개발촉진법」,「산업입지 및 개발에 관한 법률」,「주택법」,「도시개발법」,「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」등에 의한 개발사업과 건축연면적 1천 제곱미터 이상의 판매ㆍ영업ㆍ근린생활ㆍ업무시설 등 위 조례 제3항 각호에 열거된 사업이다. 3) 이 사건의 쟁점은 「수도법」상 원인자부담금의 부과대상이 누구인지 여부 및 이 사건 처분의 하자가 존재한다면 그 하자가 중대하고 명백한지 여부이다. 「수도법」상 원인자부담금의 부과대상에 관하여 대법원은 ‘도시개발사업이 시행되는 경우 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인은 도시개발사업을 시행함으로써 발생하는 것이지, 도시개발사업으로 조성된 토지를 취득한 자가 주택 등의 건축물을 건축하였을 때에 비로소 발생한다고 볼 것은 아니다. 따라서 도시개발사업으로 조성된 토지에 개발계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우 수도법령에 따른 상수도원인자부담금 납부의무는 도시개발사업의 사업시행자가 부담하는 것이 원칙이고, 해당 건축물이 원래 도시개발사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한 조성된 토지를 취득하여 건축물의 건축행위를 한 자는 별도로 상수도원인자부담금 납부의무를 부담하지 않는다(대법원 2020. 7. 9. 선고 2017두40723 판결)’고 판시하고 있다. 인정사실에 따르면 이 사건 개발사업 시 이 사건 토지의 계획급수량은 27.92㎥/일인데, 이 사건 건물은 건축연면적 5,397.72㎡로 「OO시 상수도 원인자부담금 징수 조례」에 의한 이 사건 건물의 상수도 급수량 규모는 143.19㎥/일이다. 또한, 청구인은 2019. 10. 4. 이 사건 건물을 건축하던 중에 상수도 계량기 관경 13㎜를 계량기 관경 50㎜로 교체하였으며 이는 기존의 건축연면적보다 이 사건 건물의 건축연면적이 증가하면서 수도사용량이 증가할 것으로 판단하여 계량기 관경을 교체한 것으로 보인다. 관련하여 피청구인은 ‘하수관로정비BTL구간 상수도 노후관로 교체공사’ 및 ‘OO동 청구아파트 일원 상수도 노후관로 교체공사’ 등을 시행하기도 하였다. 이와 같은 사정에 비추어 보면 이 사건 건축물은 이 사건 택지개발사업에서 예정한 범위를 초과하는 규모임이 분명하고 이와 같은 특별한 사정이 있는 경우 조성된 토지를 취득하여 건축물의 건축행위를 한 자일지라도 별도로 상수도원인자부담금 납부의무를 부담함이 상당하다. 4) 이상에서 살핀 바와 같이 청구인이 상수도원인자부담금 납부의무를 부담함이 상당한 이상 청구인이 납부의무자가 아니므로 이 사건 처분에 중대·명백한 하자가 있다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.