○○ 상수도원인자부담금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 건설교통부장관이 2006. 12. 13. 승인한 ○○○○지구 택지개발사업, 2004. 11. 1. 승인한 ○○○○지구 택지개발사업, 2004. 11. 1. 승인한 ○○○○지구 택지개발사업을 시행하여, 이중에서 ○○○○지구 택지개발사업은 2011. 12. 30. 준공되었고 ○○○○지구 택지개발사업과 ○○○○지구 택지개발사업은 각 2015. 12. 31. 사업준공을 목표로 사업을 시행하고 있던 중, 경기도지사가 2006. 12.경 「대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법」(이하 ‘광역교통관리법’이라 한다) 제7조, 같은 법 시행령 제9조제1항제1호에 따라 수립하여 건설교통부장관의 승인으로 확정된 광역교통개선대책이 마련되었는데, 여기서 ○○○○지구 택지개발로 인한 통행량의증가로 인한 ○○고속화도로진입을 위하여 국도 ○○호선을 ○○지구에서 ○○ IC까지 4km(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)를 4차로에서 6차로로 확장하기로 하고, 여기에 소요되는 비용의 주체로 청구인을 지정하자, 이에 따라 청구인은 2007. 9.경 이 사건 도로의 관리청인 서울지방국토관리청이 이 사건 도로공사의 사업시행자로 하고 사업에 소요되는 제반 사업비를 청구인이 부담하는 협약을 체결하였고, 위 협약에 따라 서울지방국토관리청은 사업시행자로 도로구역을 결정·고시하고 도로공사를 시행하여 2014. 3. 14. 이 사건 도로의 확장공사를 완료하였다. 한편, 피청구인은 2015. 6. 9. 이 사건 도로 지하에 묻혀있는 상수관로(직경 400~700mm)의 이설에 소요된 비용은 청구인이 시행하는 ○○○○지구 택지개발사업에 따른 광역교통개선대책으로 인하여 필요하게 된 공사이므로 이 사건 도로공사의 원인을 제공한 자로서 상수관로 이설의 원인자라는 이유로 「수도법」 제71조, 같은 법 시행령 제65조를 근거로 상수관로 이설공사 관련 원인자부담금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 청구인을 상대로 ○○시가 부담한 상수관로 이설공사비용은 「구 수도법」 제71조제1항에 따라 청구인이 부담할 의무가 있다고 이에 ○○ 지급을 청구하는 소를 제기하였는데 1심과 항소심에서 ①이 사건 상수관로 이설공사는 「구 수도법」 제71조제1항의 “수도공사”에 포함되지 아니하고, ②이 사건 상수관로 이설공사가 가사 수도공사에 해당한다 할지라도 피고가 이 사건 상수관로 이설공사하는데 비용발생의 원인을 제공하였다고 보기 어려우며, ③법원은 원고가 이 사건 상수관로 이설공사협약에 따라 이 사건 상수관로 이설공사 비용을 부담한 이상 피고에 대하여 부당이득반환을 청구할 수 없다고 판단하였다. 그럼에도 피청구인이 「구 수도법」 제71조제1항을 근거로 청구인에게 상수관로 이설공사비용을 반환받기 위하여 이 사건 처분을 한 것이므로 그 실질이 위 소송과 같은 것이므로 위 소송상의 청구와 중복청구에 해당하여 허용되지 아니한다. 설령 이 사건 처분이 위 소송과 별개로 허용된다고 하여도 청구인과 피청구인 사이의 상수관로 이설공사비용에 관하여는 위 소송결과에 따라 해결하겠다는 공적인 견해를 표명한 것이고 피고는 이를 신뢰하여 위 소송에 응소한 것으로 응소에 피고의 귀책사유가 있다고 볼 수 없으며, 피청구인은 위 소송 1심과 2심에서 패소하자 그 결과를 회피하기 위하여 이 사건 처분을 함으로써 ○○시가 제기한 소송에 응소하여 승소한 청구인의 이익을 침해하는 것으로 피청구인의 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 반하는 행위로 위법하다. 뿐만 아니라 피청구인의 이 사건 처분은 소송에서 패소한데 따른 결과를 회피하기 위한 것이므로 이는 권리남용에 해당하는 것이라고 봄이 상당하고, 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 이러한 점에서도 위법한 처분에 해당한다. 2) 「지방재정법」 제82조제1항에 의하면 금전지급채권은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고 5년간 행사하지 않으면 소멸시효가 완성되고 그 소멸시효 중단과 정지에 관한 규정을 준용하며 법령이나 조례에 따라 지방자치단체가 납입하는 고지는 시효중단의 효력이 있다. 소멸시효는 권리를 행사할 수 있는 때부터 진행하므로 설령 청구인이 부담할 의무가 있다고 하더라도 원인자부담금을 부과할 수 있는 때로부터 5년이 경과한 이후에 이루졌다면 위법한 것인바, 이 사건 상수관로 이설공사와 관련하여 피청구인이 청구인에게 원인자부담금을 부과할 수 있는 때는 ○○시가 이 사건 도로공사로 인하여 또는 이 사건 도로공사를 시행하기 위하여 이 사건 상수관로 이설공사가 필요하다는 점을 알게 된 때라고 할 것이다. 그런데 ○○시는 이 사건 도로공사의 시행주체인 서울지방국토관리청장으로부터 2009. 11. 19. 이 사건 도로공사를 시행하기 위하여 상수관로 이설에 ○○ 협조요청을 받고 청구인에게 비용을 요청하였다가 거절당하자 서울지방국토관리청과 협약을 체결하고 그 비용을 부담한 다음 2015. 6. 9.자로 청구인에게 이 사건 처분을 하였는바, 이에 따르면 피청구인은 2009. 11. 19.경 청구인에게 상수관로 이설공사의 비용을 원인자부담금으로 부과하여 징수할 수 있었다 할 것임에도 피청구인의 이 사건 처분은 그때로부터 5년을 경과한 이후에 이루어진 것이 역수상 명백하다. 따라서 이 사건 처분은 소멸시효완성 이후에 이루어진 것으로 위법한 것이다. 3) 또한 이 사건 상수관로 이설공사는 이 사건 처분의 근거법령으로 제시한 「구 수도법」 제71조제1항 소정의 “수도공사”에 해당되지 않는다. 「수도법」 제3조제25호는 수도공사란 수도시설을 신설·증설 또는 개조하는 공사를 말한다고 정의하고, 「수도법」 제71조제1항 소정의 “수도공사”역시 수도시설을 신설·증설 또는 개조하는 공사를 뜻한다고 할 것이므로 이 사건 상수관로 이설공사는 상수관로의 신설, 증설에 해당하지 아니할 뿐만 아니라 ①개조와 이설은 사전적 의미가 다른 용어인 점, ② 「수도법」 제71조제3항이 신설, 증설, 이설, 개축 및 개수를 병렬적으로 열거하여 각 용어의 의미가 각기 다른 것임을 전제로 하고 있는 점, ③ 「수도법」상 상수도원인자부담금과 같이 국민에게 부담을 주는 제도에 관한 법률은 엄격히 해석하여야 하고 합리적인 근거없이 확장해석이나 유추해석은 허용되지 아니하며, 그 입법취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 할지라도 그 해석이 통상적인 의미를 벗어나서는 안되는 점 ④ 「부담금관리 기본법」 제5조제1항은 부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과하여야 한다고 규정하고 있는 점을 종합하면 이 사건 상수관로 이설공사는 수도시설의 개조에도 해당하지 아니하므로 「수도법」 제71조제1항의 “수도공사”에 해당하지 않는다. 한편, 「수도법」 제71조제3항은 제1항에서 징수한 원인자부담금을 수도의 신설, 증설, 이설, 개축 및 개수에 드는 비용으로 사용할 수 있는 것으로 규정하고 있으나 이는 원인자부담금의 사용처를 구체적으로 정해 놓은 것에 불과하므로 위 규정에 의하여 「수도법」 제71조제1항의 ‘수도공사’의 의미를 제3조제25호와 다르게 해석할 수 없는 것이다. 위에서 본 ○○시가 제기한 부당이득반환청구사건 제1심 및 항소심 판결 역시 위와 동일한 이유로 이 사건 상수관로 이설공사가 「수도법」 제71조제1항에서의 ‘수도공사’에 해당하지 않는다고 판시하였다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 「수도법」 제71조제1항에 해당한다는 것을 전제로 한 것이므로 위법한 것이다. 4) 설령 이 사건 상수관로 이설공사가 「구 수도법」 제71조제1항 소정의 수도공사에 해당한다고 하더라도 도로공사로 인하여 필요하게 된 공사이거나 이 사건 도로공사를 시행하기 위하여 필요하게 된 공사로써 이 사건 도로공사는 청구인이 시행한 것이 아니라 서울지방국토관리청이 시행한 것이고, 청구인이 이 사건 도로공사의 비용을 부담하였다고 하더라도 그점에 의하여 청구인이 이 사건 도로의 시행주체가 되는 것은 아니므로 청구인이 상수관로 이설공사에 ○○ 원인을 제공한 자에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 피청구인이 청구인에게 위 규정에 따른 원인자부담금을 부과할 수 없는 것이니 피청구인의 이 사건 처분은 이 점에 의하여도 위법한 것이다. 5) ○○시는 청구인을 상대로 한 부당이득금반환청구 사건에서, 이 사건 상수관로 이설공사는 이 사건 도로공사로 인하여 필요하게 된 것이거나 도로공사를 시행하기 위하여 필요하게 된 공사이고, 이 사건 도로공사는 청구인이 시행하는 이 사건 택지개발사업에 따른 광역교통개선대책으로 인하여 필요하게 된 공사이므로 이 사건 상수관로는 결국 이 사건 택지개발사업으로 인하여 필요하게 되거나 도로공사의 시행을 위하여 필요하게 된 수동공사의 비용은 도로공사를 필요하게 한 행위자에게 또는 일부를 부담하게 할 수 있도록 규정하고 있으므로 이 사건 상수관로 이설공사의 비용은 이 사건 택지개발사업의 시행자인 청구인이 부담하여야 한다고 주장한 바 있다. 그러나 위 항소심 판결은 구 광역교통관리법 제7조, 같은 법 시행령 제9조제1항제1호에 의하면 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업을 시행하는 경우 그 택지개발사업의 면적이 1,000,000㎡ 이상이거나 수용인구 또는 수용인원이 20,000명 이상이라면 반드시 당해 사업이 시행되는 지역의 시·도지사가 그 사업에 따른 광역교통대책을 수립하여 건설교통부장관에게 제출하고 건설교통부장관이 확정하여야 하는바, 이 사건 택지개발사업의 최초 예정면적이 10,837,004㎡로서 위 기준을 충족하였기 때문에 경기도지사가 2006. 12.경 광역교통개선대책을 수립하여 건설교통부장관이 확정하였으며 이 사건 광역교통개선대책에 이 사건 도로공사의 시행에 관한 내용이 포함되어 있는 사실이 관련 증거 등에 인정되기는 하나 아래와 같은 사정 등에 비추어 보면 이 사건 도로공사가 이 사건 택지개발사업으로 인하여 필요하게 되었다고 인정하기 어렵다고 판시하였다. (1) 이 사건 광역교통개선대책은 이 사건 택지개발사업의 시행으로 인하여 발생하는 광역적인 교통수요를 예측·분석하고 당해 대도시권과 관련된 국가 또는 지방자치단체의 각종 계획을 검토하여 수립된 것으로 이 사건 도로공사 이외에도 다수의 교통대책이 포함되어 있는바, 이 사건 광역교통대책은 대도시권의 광역교통체계에서 발생할 수 있는 문제점을 해결하기 위한 거시적인 차원에서 수립된 것으로 보인다. (2) 이 사건 도로공사는 이 사건 택지개발사업 자체의 승인조건이나 시행계획에 포함되어 있지 아니하였고, 주로 ○○과 ○○, ○○ 사이의 광역적인 교통수요를 고려하여 시행된 점 등에 비추어 이 사건 택지개발사업의 시행으로 인하여 전적으로 초래될 이 사건 도로의 교통혼잡 및 장해 등을 해소하기 위하여 시행되었다고 보기 어렵다. (3) 청구인은 이 사건 도로공사의 협약에 따라 서울국토관리청에 이 사건 도로공사 비용전액을 지급하였는데 이는 이 사건 도로공사의 원인자가 청구인이어서 청구인이 이 사건 도로공사의 비용을 전액부담할 의사가 있음을 인정하였기 때문이 아니라 이 사건 광역교통대책에서 이 사건 도로공사 비용의 재원부담 주체로 지정되었기 때문으로 보인다. (4) 이 사건 광역교통개선대책에는 이 사건 도로공사를 위 대책에 포함시킨 이유에 관하여 “○○○○지구 택지개발사업에 다른 통행량의 증가로 인한 ○○고속화도로 진입을 위한 통행량의 처리”라고 기재되어 있다. (5) 이 사건 도로와 같은 국도의 경우 그 도로에 인접한 지역의 주민들 뿐만 아니라 일반주민들도 이를 이용하게 되므로 이 사건 도로공사로 인한 편익이 오로지 또는 주로 ○○○○지구택지개발사업이 이루어지는 지역의 주민들에게만 귀속된다거나 이 사건 택지개발사업이 이루어지는 지역의 주민들에게만 귀속된다고 보기 어렵다. (6) 이 사건 택지개발사업 이전에 있었던 ○○○○지구 택지개발사업 및 ○○북변지구 택지개발사업 등의 대규모 택지개발사업으로 인한 이 사건 도로의 상습적인 정체 및 병목현상을 해결하기 위하여 ○○시의 ○○종합발전계획 내지 국가의 도로확장계획 또는 이 사건 택지개발사업이 아닌 다른 택지개발사업의 시행에 따른 광역교통개선대책의 일환으로 이 사건 도로공사가 가까운 시일 내에 시행되었을 가능성이 높았던 점에 비추어보면, 이 사건 택지개발사업의 시행에 따라 비로소 이 사건 도로공사의 필요성이 현실적·구체적으로 대두되었다거나 이 사건 택지개발사업의 시행으로 인하여 불가피하였다고 보기 어렵다. 6) 위 항소심 판결에 의하면 이 사건 상수관로 이설공사가 청구인이 시행하는 이 사건 택지개발사업에 따른 광역교통개선대책에 포함된 이 사건 도로공사로 인하여 필요하게 되거나 이 사건 도로공사를 시행하기 위하여 필요하게 되었다고 할지라도, 이 사건 도로공사가 위 광역교통개선대책에 포함되어 있다는 점에 의하여 이 사건 도로공사가 이 사건 택지개발사업으로 인하여 필요하게 된 것이라고는 볼 수 없고, 따라서 「도로법」의 관계규정에 의하여도 청구인이 이 사건 상수관로 이설공사의 비용을 부담하여야 할 의무가 있다고 볼 수는 없으므로 피청구인의 이 사건 처분은 이 점에서도 위법하다할 것이다. 이처럼 피청구인의 이 사건 처분은 여러 면에서 위법사유가 존재하므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 우선 중복청구가 금지된다는 청구인의 주장은 아무런 근거가 없고, 굳이 선해하자면 「민사소송법」 제259조의 중복제소의 금지를 의미하는 것으로 보이는데, 중복제소는 가령, 부당이득반환청구소송이 법원에 계속 중인 상태에서 ‘동일한’ 소송물을 내용으로 하는 ‘소를’ 중복하여 ‘법원에’ 제기할 경우 문제되는 것이지, 행정청의 지위에서 「수도법」 제71조에 따라 한 이 사건 처분은 중복제소에 해당하지 않는다. 한편, 부당이득반환의 문제는 처분이 내려진 상태인지를 불문하고 원인자를 대신하여 제3자(행정청 포함)가 비용을 부담하기만 하면 발생하는 것이기 때문에, 행정청이 행정처분과 민사상 부당이득반환청구를 선택적으로만 행사할 수 있다는 전제에 선 청구인 주장은 부당하다. 2) 피청구인은 이 사건 상수관로 이설공사의 원인자인 청구인을 대신하여 위 이설공사의 비용을 선(先)부담하였으므로, 행정처분(원인자 부담금 부과처분)을 내리지 않은 상태에서 우선 원인자인 청구인을 상대로 민사상 부당이득반환청구소송을 제기하였던 것이지 위 소송 결과에 따라서만 이설공사 비용의 문제를 해결하겠다는 의사표명이 아니고 지금껏 단 한 번도 청구인에게 원인자 부담금 부과처분을 내리지 않겠다는 공적 의사표명을 한 바도 없다. 또한, 피청구인이 민사상 부당이득반환청구를 하였던 것은 엄밀히 말하면 행정청의 지위와는 무관한 일반 사법상의 권리주체로서 행한 것이므로 이를 행정청의 공적 견해 표명이라고 볼 수도 없는 것이다. 따라서 이 사건 처분이 신뢰보호 원칙에 위반된다는 청구인의 주장은 이유가 없고, 또한 이 사건 처분이 부당이득반환청구소송의 결과를 회피하기 위한 것이어서 권리남용에 해당한다는 주장도 앞서 설명 한 것처럼, 「수도법」상의 원인자 부담금 부과는 행정처분이고 민사상 부당이득반환청구는 소송을 통한 법적 구제 수단으로 성격이 전혀 다른 제도이다. 피청구인이 부당이득반환청구의 소를 제기하였다고 하여 행정처분을 하지 못한다는 주장은 납득할 수 없고, 더욱이 청구인 입장에서는 피청구인의 행정처분에 대하여 본 행정심판의 절차 및 행정소송의 절차를 통해 그 위법성을 다툴 기회가 충분히 보장되어 있음에도 권리남용을 운운하는 것은 납득할 수 없다. 3) 청구인은 「지방재정법」 제82조제1항을 근거로 피청구인의 상수도원인자부담금 부과처분이 5년의 시효기간에 걸리고, 피청구인이 이 사건 상수관로 이설공사가 필요하다는 점을 알게 된 2009. 11. 19.부터 5년이 지난 후 이 사건 처분을 내렸으므로, 이 사건 처분은 소멸시효가 완성된 후에 내려진 처분으로서 위법하다고 주장하나, 피청구인이 부과한 이 사건 처분은 「지방재정법」상의 소멸시효 5년의 적용을 받지 않는다. 「지방재정법」은 지방자치단체의 재정 및 회계에 관한 기본원칙을 정함을 목적으로 하는 법률이고, 「수도법」은 수도(水道)에 관한 종합적인 계획을 수립하고 수도를 적정하고 합리적으로 설치·관리하여 공중위생을 향상시키고 생활환경을 개선하게 하는 것을 목적으로 하는 법으로 이들은 전혀 다른 목적의 법률이다. 상수도원인자부담금은 지방자치단체의 재원을 마련하기 위한 목적이 아니라, 수도의 신설, 증설, 이설, 개조 등의 원인을 제공한 자로부터 부담금을 받아서 해당 수도공사를 실시하기 위한 것이므로 피청구인의 행청처분 권한은 단순히 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리로 볼 수는 없어 「지방재정법」 제82조제1항이 적용될 여지가 없다. 가사, 피청구인의 권리를 금전의 지급을 목적으로 하는 경우로 보아 5년의 시효가 적용된다고 하더라도 피청구인은 2013. 11. 20. 청구인으로부터 부당이득금을 반환받기 위하여 소를 제기하였으므로(인천지방법원 ○○지원 ○○○○○○○○○), 이 때 소멸시효가 중단되었고, 다시 5년의 시효가 진행는 것이므로 아직 5년의 소멸시효가 완성되지도 않았다. 4) 청구인은 「수도법」 제3조제25호를 형식적으로 해석하여 ‘수도공사’에는 ‘신설, 증설 또는 개조’만 해당한다고 한정하여 해석하고, 이 사건 수도 이설공사는 ‘수도공사’에 해당하지 않는다고 주장하나, 우선 관련 법규의 문언해석에 의하더라도 청구인의 주장은 부당하다. 「구 수도법」 제3조제25호에서는 ‘신설, 증설, 개조’만을 규정하고 있는데, 같은 법 제71조제3항에서는 ‘신설, 증설, 이설, 개축, 개수’를 규정하고 있고, 법 제3조는 수도공사의 정의 규정이며, 법 제71조는 수도공사의 원인을 제공한 자에 ○○ 비용부담을 정한 규정이므로, 양 조항의 수도공사를 달리 볼 이유는 없는 것이다. 따라서 동법 제3조 제25호의 ‘개조’는 제71조의 ‘이설, 개축, 개수’를 모두 포함하는 포괄적 개념인 것이다. 만일 「수도법」에서 수도공사의 범위에 ‘이설’을 제외할 의도였다면 같은 법 제3조제25호에서 수도공사의 정의를 ‘신설, 증설, 개조’가 아니라 ‘신설, 증설, 개축, 개수’라고 명기하였을 것이고, ‘수도공사’에 ‘이설공사’가 포함되지 않는다면 같은 법 제71조제3항에서 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자로부터 부담금을 받아 그 부담금을 수도의 신설, 증설, 이설, 개축 및 개수에 사용하도록 하고 있는 점과 모순되며, 수도공사에 이설공사가 제외된다면 신설, 증설, 개조의 원인을 제공한 자로부터 받은 부담금을 어찌해서 ‘이설’에도 사용할 수 있는지 설명이 되지 않는다. 반대로 ‘이설공사’의 원인을 제공한 자가 있다면 청구인의 주장에 따른 경우 그 원인 제공자로부터는 부담금을 받을 수 없다는 것인데, 그렇다면 궁극적으로 그 비용은 누가 부담해야 하는지 공백이 발생하게 되는 것이다. 5) 청구인은 피청구인이 청구인을 상대로 제기한 부당이득반환청구 사건의 원심 판결내용을 근거로 이 사건 도로공사는 이 사건 택지개발사업의 시행으로 인하여 필요하게 된 것이 아니라고 주장하나, 이는 이 사건의 실체관계에 전혀 부합하지 않고, 관련 사건의 원심 판결에는 부당이득반환청구에 관한 법리 오해 및 채증법칙 위반으로 인한 사실오인의 위법이 존재하므로, 피청구인은 그 위법을 지적하여 현재 동 사건이 대법원에 계류 중(대법원 ○○○○○○○○○ 부당이득금반환)에 있는바, 확정되지 않은 원심판결만을 근거로 이 사건 도로공사와 이 사건 택지개발사업의 관련성을 부정해서는 안되고, 참고로 위 부당이득반환청구 사건의 1심 판결은 다음과 같은 이유로 이 사건 도로공사는 이 사건 택지개발사업으로 인하여 필요하게 된 것임을 인정하고 있다. 6) 광역교통개선대책 수립의 취지는 대도시권의 급속한 광역화로 인한 광역교통의 환경변화에 국가적인 차원에서 적극 대응하고 효율적인 광역교통체계를 구축하기 위하여 ○○적인 광역교통기본계획을 수립·시행할 수 있도록 「구 대도시권 광역 교통관리에 관한 특별법」(2007. 1. 19. 법률 제8251호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘광역교통법’이라 한다) 제7조제1항에서 대규모 개발사업이 시행되는 지역의 시·도지사로 하여금 개발사업에 따른 광역교통개선대책을 수립하도록 하고 있는데, 이는 대규모 택지개발사업으로 인해 광역교통개선대책이 수립되더라도 광역교통개선대책 자체가 국가적, 광역적, 거시적인 차원에서 합리적이고 효율적인 방법으로 수립되고 시행되어야 하므로, 개별 사업시행자가 아닌 해당 시·도지사를 광역교통기본계획의 수립권자로 지정하고 있는 것이지 그렇다고 하여 이 사건 택지개발사업과 광역교통개선대책과의 관련성이 부정되는 것은 아니다. 더구나 형식적으로는 광역교통개선대책의 수립주체가 시·도지사이지만, 위 대책이 수립되는 과정을 보면 실질적으로는 택지개발사업자의 시행자가 택지개발사업에 따른 교통수요예측을 통하여 광역교통개선대책을 수립한 후 이를 시·도지사에게 제출하면 시·도지사가 이를 검토하여 대도시 광역교통위원회에 제출하여 의결을 받는 절차를 거치게 되고, 이 사건에서도 역시 청구인은 이 사건 택지개발사업과 관련하여 광역교통개선대책 수립의 수행기관으로 참여하였다. 7) 이 사건 광역교통개선대책은 ○○○○지구 택지개발사업이 시행되지 않았다면 이 사건 광역교통개선대책을 수립할 필요가 없었고, 당연히 이 사건 도로공사도 시행되지 않았을 것이다. 이 사건 택지개발사업의 개발면적 및 수용인원을 고려할 때 「구 광역교통법」 제7조 및 같은 법 시행령 제9조제1항제1호에 의하여 반드시 당해 사업이 시행되는 지역의 시·도지사가 그 사업에 따른 광역교통개선대책을 수립하지 않을 수 없기 때문에 청구인은 이 사건 택지개발사업을 시행하기 위해서 해당 지역의 시·도지사로 하여금 광역교통개선대책을 수립하도록 요청할 수 밖에 없었던 것이다. 또한 이 사건 택지개발사업으로 인하여 새로이 교통개선대책을 수립하면서 이 사건 개발사업의 이전에 인근에 청구인이 시행하던 다른 개발사업이 진행 중이었으므로, 그것과 관련된 교통영향평가의 내용까지 고려하여 이 사건 택지개발사업과 관련된 개선 사항을 반영할 수도 있는 것이고, 이는 앞서 살핀 광역교통개선대책 수립의 취지에 비추어 너무나 당연한 것이다. 따라서 이 사건 광역교통개선대책에 이 사건 택지개발사업과 관련된 이 사건 도로공사 외에도 다수의 교통 대책이 포함되어 있다는 점이 이 사건 택지개발사업과 이 사건 광역교통개선대책 사이의 관련성을 부정할 만한 근거가 될 수는 없는 것이다. 그러한 점에서 원심이 이 사건 도로공사는 이 사건 택지개발사업의 시행으로 인하여 ‘전적으로’ 초래될 이 사건 도로의 교통 혼잡 및 장해 등을 해소하기 위하여 시행되었다고 보기는 어렵다고 판단한 것은 광역교통개선대책의 수립목적이나 취지를 잘 이해하지 못하여 이 사건 도로공사와 택지개발사업의 관련성을 지나치게 협소하게 본 것이다. 원심의 위 논리는 반드시 이 사건 택지개발사업으로 인하여 전적으로 초래될 장해 해소만을 위하여 도로공사가 시행된 경우에만 관련성을 인정하겠다는 것인데, 이러한 제한적 해석은 실체관계에 부합하지 않는다. 이 사건 택지개발사업의 시행이 광역교통개선대책수립의 중요한 원인이 되었다면, 동 대책에 이 사건 택지개발사업 이외의 다른 개발사업에 ○○ 교통계획이 포함되어 있다고 하더라도 이 사건 택지개발사업과의 관련성을 부정할 수는 없는 것이다. 대법원은 한국토지주택공사가 택지개발사업 시행으로 초래될 국도의 교통혼잡을 해소하기 위하여 그에 필요한 범위 내에서 도로공사를 시행하였는데 그 공사 구간에 甲회사가 점용허가를 받아 매설하였던 통신시설의 이설공사가 필요하게 되자 일단 한국토지주택공사가 비용을 부담하여 甲회사로 하여금 그 이설공사를 하도록 하고 그 후 한국토지주택공사가 甲회사를 상대로 위 부대공사비용 상당 부당이득의 반환을 구하는 소를 제기한 사안에서, “도로공사로 인한 편익은 주로 택지개발사업에 귀속되고, 또한 택지개발사업의 시행에 따라 비로소 위 도로공사의 필요성이 현실적·구체적으로 대두되었던 것이어서, 위 도로공사는 택지개발사업의 시행으로 인하여 필요하게 되었다고 봄이 상당하다”라고 판단하였는데(대법원 2010. 6. 24. 선고 2009다56757 판결), 위 판결에서 보듯이 도로공사로 인한 편익은 ‘주로’ 택지개발사업에 귀속되면 되는 것이지, ‘전적으로’ 관련되어 있을 필요는 없는 것이다. 원심 판시는 위 대법원 판결과 달리 이 사건 도로공사와 택지개발사업의 관련성을 지나치게 협소하게 보았음이 명백하다. 이 사건 ○○○○지구 택지개발사업 관련 광역교통개선대책(안)에 ○○ 피청구인의 검토의견(을 제2호증)을 보면, 기존에 계획되어 있던 광역교통계획에 이 사건 택지개발사업에 따른 교통개선대책의 내용을 추가로 분석하여 지역간 도로망 구축계획을 수립할 필요가 있다는 점이 분명히 드러나 있다. 또한 원심은 이 사건 광역교통개선대책에 ‘○○○○지구 택지개발사업에 따른 통행량의 증가로 인한 ○○ 고속화도로 진입을 위한 통행량의 처리’라고 기재되어 있다는 점을 이 사건 도로공사가 이 사건 택지개발사업으로 인하여 필요하게 되었음을 부정하는 근거로 들고 있는데, 이는 원심이 이 사건 실체관계를 면밀히 살피지 않았음을 단적으로 드러낸 것이다. 위에서 본바와 같이 이 사건 광역교통개선대책은 이 사건 택지개발사업을 비롯한 유사한 시기에 인근에서 이루어지는 대규모, 중규모 사업을 포함하여 그에 필요한 교통대책 마련 및 교통수요 예측, 분석을 위하여 수립된 것이다. 이 사건 광역교통개선대책을 수립·심의·확정한 행정주체들은 비슷한 시기에 인접 지역에서 각 시행된 사업이 ○○과 ○○ 사이의 광역적인 교통수요 전반에 미치는 영향을 엄밀하게 구분하는 것이 현실적으로 곤란하였기 때문에 이 사건 도로공사를 이 사건 광역교통개선대책에 포함시키는 것이 타당하다는 정책적 판단을 한 것이다. 더구나 이 사건 도로공사는 명백히 이 사건 광역교통개선대책, 즉 ‘○○○○지구 택지개발사업 광역교통개선대책’에 포함되어 있다. 원심이 언급한 ‘○○○○지구 택지개발사업’과 관련해서는 독자적인 광역교통개선대책이 마련되어 있지도 않음에도 불구하고 원심은 ‘○○○○지구 택지개발사업 광역교통개선대책’의 내용 중 일부 기재 사항, 즉, ‘○○○○지구 택지개발사업에 따른 통행량의 증가로 인한 ○○ 고속화도로 진입을 위한 통행량의 처리’부분만 유독 강조하여 이 사건 도로공사와 이 사건 택지개발사업의 관련성을 부정한 것은 납득하기 어렵다. 또한 원심은 국도의 경우 도로 인접 지역의 주민들 뿐만 아니라 일반 주민들도 이용하게 되므로, 이 사건 도로공사로 인한 편익이 오로지 또는 주로 이 사건 택지개발사업 내지 ○○○○지구 택지개발사업이 이루어지는 지역의 주민들에게만 귀속된다고 볼 수는 없다고 판단하였는데, 이 역시 이 사건 광역교통개선대책 및 이 사건 도로공사의 목적과 취지를 전혀 이해하지 못한 결과이다. 원심 논리대로라면 오로지 이 사건 개발사업과 관련된 지역의 주민들만 편익을 보는 경우에 한하여 이 사건 도로공사와 이 사건 택지개발사업의 관련성을 인정할 수 있다는 이해하기 어려운 결론에 이르게 되는 것이다. 이 사건 도로공사가 누구의 편익을 위한 것인지를 따질 것이 아니라, 이 사건 도로공사는 광역적인 교통수요를 예측, 분석하기 위한 목적의 이 사건 광역교통개선대책의 일환으로 시행되었다는 점에 주목해야 하고, 이로 인한 교통 편익은 자연스럽게 따르는 결과에 불과한 것이다. 8) 이 사건 택지개발사업은 이 사건 광역교통개선대책의 주요한 원인인 것이다. 원심은 이 사건 광역교통개선대책에는 당시 인근에서 진행되던 여러 택지개발사업이 포함되어 있으므로, 위 대책은 이 사건 택지개발사업만을 위하여 수립된 것이 아니라는 점을 강조하고 있으나, 관련 증거들을 면밀히 살펴보면 이 사건 택지개발사업이 위 대책 수립에 가장 핵심적인 원인이 되었음을 확인할 수 있다. 우선 이 사건 광역교통개선대책에 포함된 택지개발사업의 시설규모 및 부지면적을 단순 비교해 보아도, ○○○○지구의 택지개발사업의 시설규모가 다른 택지개발사업에 비하여 월등히 큰 대규모 사업임이 확연히 드러나, 이 사건 택지개발사업의 중요성을 확인할 수 있다. 즉, 아래 도표 및 갑 제2호증에서 알 수 있듯이, 이 사건 택지개발사업은 각 개발사업 부지면적의 10배가 넘고, 다른 3개 개발사업의 면적을 합한 총 면적과 비교해도 4배가 넘고 수용인구 및 세대수 역시 각 개발사업 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269575"></img> 규모의 9~10배에 이른다. ○○○○지구 택지개발사업을 제외한 다른 개발사업은 면적 1,000,000㎡ 이하, 수용인원 2만명 이하이기 때문에 「구 광역교통법」 제7조 및 같은 법 시행령 제9조제1항제1호에 따라 광역교통개선대책이 수립되어야 하는 경우도 아니다. <을 제3호증 ○○○○지구 택지개발사업 광역교통개선대책 4~5쪽> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269577"></img> [○○○○지구] [○○○○지구] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269579"></img> [○○○○지구] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269581"></img> [○○○○지구] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269583"></img> ○○○○지구 택지개발사업 광역교통개선대책(을 제3호증) 28쪽 <표1-4-10>에서는 ‘○○○○지구 사업 시행으로 인한 주요 도로구간 용량분석’이라는 제목으로 이 사건 택지개발사업 시행으로 인한 교통량 변화를 분석하고 있고, 여기에 이 사건 도로가 포함되어 있으며, 특히 “(○○○○지구)사업 시행으로 인하여 ○○-○○ 간을 연결하는 도로(○○○○호선, ○○대로, ○○○○로, ○○로 등)의 소통상태가 전반적으로 악화될 것으로 판단됨”이라는 예상문제점 분석결과를 내놓고 있습니다(을 제3호증 29쪽). 이와 같은 문제점이 예상되었기 때문에 개선대책의 하나로 이 사건 도로(국도 ○○호선) 확장공사가 수립·시행된 것이다. 또한 ‘○○○○지구 택지개발사업 광역교통개선대책’ 중 기존 광역교통계획 중 도로부분을 보면 이 사건 도로 확장공사(국도 ○○호선)의 계획은 전혀 없음이 확인되는데 이 사건 택지개발사업으로 인하여 새로 추가될 ‘광역교통개선대책(안)’에 비로소 이 사건 도로공사인 ‘○○~○○IC 구간의 국도 ○○호선 확장’이라는 내용이 들어가 있다. 그리고 청구인은 경기도지사로부터 2007. 1. 22. 위 ○○○○지구 택지개발사업 광역교통개선대책이 대도시권광역교통위원회에서 심의결과 가결되었다는 통보를 받았다. 9) 원심은 청구인이 이 사건 도로공사 협약에 따라 서울지방국토관리청에 이 사건 도로공사 비용 전액을 지급하였는데, 이는 청구인이 이 사건 도로공사 비용을 부담할 의무가 있음을 인정하였기 때문이 아니라 이 사건 광역교통개선대책에서 이 사건 도로공사 비용의 재원 부담 주체로 지정되었기 때문이라고 판단하였다. 그러나 중요한 것은 청구인이 왜 비용의 재원 부담 주체로 지정되었는지 여부인데 원심의 판단대로 단순히 이 사건 도로공사가 광역교통개선대책의 하나에 포함되어 시행되었다면, 청구인이 서울지방국토관리청과 협약을 통하여 이 사건 도로공사를 추진할 필요가 없었다. 당연히 이 사건 도로 포함 국도를 관리하는 서울지방국토관리청에서 국비로 추진되었을 것이며, 청구인이 협약을 통해 도로공사의 사업비를 부담할 필요나 이유도 없었을 것이다. 또한 앞서 설명한 것처럼 이 사건 도로공사(국도 ○○호선 확장)는 이 사건 택지개발사업으로 인한 장래의 교통수요 예측 및 예상문제점에 ○○ 개선책으로서 필요한 것이었기 때문에 청구인이 비용 전액을 부담할 수 밖에 없었던 것이다. 우선, 이 사건 택지개발사업의 사업시행자는 ‘한국토지공사’이고 국도 ○○호선 확장공사의 재원주체는 ‘○○주택공사’라는 사실에 주목할 필요가 있다. ‘한국토지공사’와 ‘○○주택공사’는 2009년 「한국토지주택공사법」에 의하여 피고(한국토지주택공사)로 통합되었으나, 이 사건 당시까지만 해도 별개의 독립된 공사이자 사업시행자였다. 이 사건 당시 한국토지공사는 ‘○○○○지구 택지개발사업’과 ‘○○○○지구 택지개발사업’을, ○○주택공사는 ‘○○○○지구 택지개발사업’, ‘○○○○지구 택지개발사업’을 각 시행 중이었기에, 이러한 대규모 개발사업에 따른 광역교통개선대책의 수립이 필요하였다. 그리하여 별개의 사업주체이던 한국토지공사와 ○○주택공사가 각 수립한 택지개발사업에 따른 광역교통개선대책으로 시행될 도로부분 공사와 관련하여 협의 후 재원 주체를 정하였던 것이다. 이러한 경위로 이 사건 도로공사인 ‘국도 ○○호선 확장(○○~○○IC)공사’는 총사업비 673억 원을 모두 ‘○○주택공사’가 조달하기로 협의하고 2012년까지 공사를 완료하기로 하였다. 그 과정에서 청구인은 원활한 사업수행을 위하여 도로법상 국도관리의 주체인 서울국토관리청과 위·수탁협약을 체결하여 이 사건 도로공사 시행을 위탁하였습니다. 그 이유는 국도 ○○호선(○○~○○ IC간)과 같은 국도는 도로공사가 시행, 완료된 이후 최종적으로 소유관리청인 서울지방국토관리청으로 인계되어야 할 시설물이기 때문에 향후 인계 시 발생할 보완작업의 생략 및 협의기간 단축 등 사업수행에 있어 신속, 경제, 효율성 등을 꾀하기 위하여 애초에 이 사건 도로공사의 소유관리청인 서울지방국토관리청이 직접 공사를 수행하도록 한 것이다. 관련 부당이득반환 사건의 1심 법원이 적절히 지적한 것처럼, 청구인은 별다른 이의 제기 없이 이 사건 도로공사 비용 전액을 부담하였고, 이는 결국 이 사건 도로공사의 원인자인 청구인에게 이 사건 도로공사 비용을 부담할 의무가 있음을 자인한 것이다. 이는 「구 도로법」(2012. 6. 1. 법률 제11471호로 개정되기 전의 것) 상의 “타공사나 타행위로 인하여 필요하게 된 도로공사의 비용은 타공사나 타행위의 비용을 부담하여야 할 자에게 그 전부 또는 일부를 부담시킬 수 있다”라는 조항에 직접 근거한 것이다. 10) 위에서 본 바와 같이 청구인이 이 사건 도로공사의 비용을 부담한 것은 「구 도로법」 제76조제1항에 근거한 원인자 비용부담의 원칙 때문이다. 나아가 ‘기반시설부담금’의 부담 측면에서도 청구인이 이 사건 도로공사의 비용을 부담해야 할 당위성을 찾아볼 수 있다. 「구 기반시설부담금에 관한 법률」 제3조, 7조, 24조에 따르면, 이 사건 택지개발사업과 같은 대규모 개발사업을 진행하는 경우 도로, 상하수도, 공원, 녹지 등의 기반시설 설치에 필요한 ‘기반시설부담금’이 발생하는데, 이는 비용의 발생원인자인 사업시행자가 부담하고 지방자치단체에 귀속되는데 이러한 이유로 통상 사업시행자가 부담하는 개발사업비용에는 기반시설부담금이 포함되어 있고, 사업시행자는 위 비용을 수분양자에 ○○ 분양대금에 포함시켜 분양대금을 산정하기 때문에(이에 따른 분양가 인상의 문제 및 국민의 부담 증가 문제는 별론으로 하고), 그 비용을 사업시행자에게 부담시킨다고 하여 불합리한 것도 아니다. 이 사건에서도 청구인은 이 사건 택지개발사업의 시행자로서 이 사건 도로공사 및 상수관로 이설공사와 같은 기반시설 관련 비용을 발생시킨 원인자이므로, 위 공사에 필요한 비용을 부담해야 할 주체임이 분명하고, 또한 이 사건 택지개발사업으로 인하여 경제적 이익을 얻은 자도 청구인이다. 반면 피청구인은 이 사건 택지개발사업으로 인하여 아무런 이익도 얻은 바가 없다. 참고로 기반시설부담금의 근거가 되었던 「기반시설부담금에 관한 법률」은 현재 폐지되었으나, 원인자부담의 원칙에 따라 원인자에게 기반시설부담금을 부과해야 한다는 필요성은 여전히 존재하므로, 이러한 점을 반영하여 현행 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서는 ‘일정 규모 이상의 모든 건축허가 등’에 부과하던 기반시설부담금을 지양하고 먼저 필요한 지역을 ‘기반시설부담구역’으로 지정하고 이 구역 내에서의 건축행위에 ○○ 기반시설설치비용을 부과하도록 규정하였고, 해당 기반시설설치비용은 건축행위를 하는 자가 납부하고, 그 비용의 관리 및 사용 주체는 역시 지방자치단체가 하도록 하고 있다. 이와 같이 원인자 비용부담의 원칙을 천명한 법적 근거는 여러 군데에서 찾아 볼 수 있는바, 결국, 이 사건 도로공사의 비용을 청구인이 부담하기로 한 것은 그 원인자가 청구인이기 때문이지(원인자 비용부담의 원칙), 단지 서울지방국토관리청과의 협약에 따른 재원 부담 주체로 지정되었기 때문이 아니다. 이 사건 도로의 상습적인 정체 및 병목현상을 해결하기 위하여 서울지방국토관리청 등이 이 사건 도로공사를 시행하였어야 할 것이라면 청구인이 도로공사 비용을 부담할 하등의 이유가 없는 것이다. 그럼에도 불구하고 원심은 이러한 저간의 사정을 모두 무시하고 청구인과 서울지방국토관리청간의 위수탁 협약의 문구에만 집착하여 이 사건 도로공사의 원인 및 비용부담 주체 결정의 본질적인 의미를 간과하고 만 것이다. 11) 이와 같이 이 사건 도로공사는 어디까지나 이 사건 택지개발사업을 시행하는 경우 법률상 반드시 그 수립 및 이행이 요구되는 광역교통개선대책의 구체적인 내용에 포함됨에 따라 비로소 그 시행의 필요성이 현실적·구체적으로 대두되었고, 이 사건 교통개선대책에 인근 지역의 다른 택지개발사업의 내용이 포함되어 있지만, 이는 광역적인 교통수요의 예측·분석을 위한 종합적 고려의 필요에 따른 결과일 뿐, 이 사건 택지개발사업과의 관련성을 부정할 만한 요소는 될 수 없으며, 대법원도 2009다56757 판결에서 “이 사건 도로공사는 오로지 택지개발사업의 시행으로 인하여 필요하게 되었다고 봄이 상당하므로, 위 도로공사로 인하여 필요하게 된 부대공사인 위 통신시설 이설공사의 비용은 「도로법」 제65조제2항, 제64조에 의하여 위 도로공사의 원인자인 한국토지주택공사에게 전부 부담시킬 수 있는 성질의 것이다”라고 판시하고 있는 취지에 비추어 이 사건에서 역시 이 사건 도로공사는 이 사건 택지개발사업의 시행으로 인하여 필요하게 되었으므로, 이 사건 도로공사의 부대공사인 상수관로 이설공사의 비용은 위 도로공사의 원인자인 청구인에게 부담시켜야 마땅한 것이다. 12) 피청구인이 상수관로 이설공사 협약을 체결한 경위는 앞서 살핀 대규모개발에 따른 이 사건 광역교통개선대책에 따라 이 사건 도로공사가 시행되면서 기존 국도의 지하에 매설되어 있던 이 사건 상수관로의 이설이 불가피해져 피청구인은 2009. 9.부터 2011. 5.경까지 무려 20개월 가량 청구인과 사이에 상수관로 이설공사에 관한 협의를 진행해 왔고, 수차례 청구인 및 서울지방국토관리청에게 청구인이 이 사건 상수관로 이설공사 비용을 부담해야 함을 밝혔으나, 청구인과의 의견 차이로 인하여 원만히 합의가 이루어지지 않자, 피청구인은 우선 비용을 부담하더라도 시민들에게 안정적으로 질 좋은 물을 공급하고, 도로공사 공정상 상수관로 이설공사가 동시에 진행되지 않으면 공사비 이중투자(재포장 및 재굴착), 주변 교통체증 유발 등 막○○ 사업비 및 주민 피해, 예산낭비 등의 문제가 발생할 것이고, 나아가 전체 국도확장공사에 차질이 발생할 것이 명백하였기 때문에, 피청구인은 우선 사업비 경감 및 주민 편익 차원에서 서울지방국토관리청과 상수도 이설공사 협약을 체결하였던 것이다. 그러나 이 사건 상수관로 이설공사의 원인자이자 이 사건 도로공사의 재원 주체는 엄연히 청구인이므로 상수관로 이설공사 비용 역시 청구인이 부담하여야 한다는 것은 변함없는 사실이다. 위에서 본 것처럼 피청구인이 서울지방국토관리청과 사이에 상수도 이설공사 협약을 체결한 것은 이 사건 도로공사의 사업주체이자 재원주체인 청구인과 상수관로 이설공사 비용에 ○○ 의견 차이로 합의점을 도출하지 못하자 공익적 견지에서 주민의 편익 및 시공상의 공정에 따라 우선 사업비를 부담하여 진행한 것이고, 추후 비용부담에 대해서는 청구인과 소송 등을 통해 해결하기로 의도한 것이어서, 피청구인이 이 사건 상수관로 이설공사 협약에 따라 비용을 부담하였다고 하여 청구인에 대해서도 이설공사 비용을 종국적으로 부담하기로 한 것은 아니므로 피청구인의 이 사건 처분의 부과는 지극히 적법, 타당한 것이다. 청구인이 이 사건 상수관로 이설공사의 비용 발생의 원인을 제공하지 않았다고 주장하나, 이 사건 택지개발사업 ? 광역교통개선대책 ? 이 사건 도로공사 ? 이 사건 상수관로 이설공사로 인과관계가 있고, 앞서 설명한 바와 같이 이 사건 택지개발사업을 진행하는 과정에서 수립·계획된 이 사건 광역교통개선대책에 이 사건 도로공사가 포함되었고, 이 사건 도로공사를 위해서는 이 사건 상수관로의 이설이 불가피한 것이었으므로, 이설공사의 원인을 제공한 자는 청구인이 분명하다. 가사, 백보를 양보하여 이 사건 도로공사가 이 사건 택지개발사업으로 인하여 필요하게 된 것이 아니고, ○○○○지구 개발사업으로 인한 교통체증을 해소하기 위하여 이 사건 도로공사가 시행되었다고 하더라도, 이 사건 상수관로 이설공사의 원인자는 청구인이다. 이 사건 상수관로 이설공사는 이 사건 도로공사로 인하여 시행된 것이므로, 상수관로 이설공사의 원인자는 이 사건 도로공사의 시행주체로 보아야 한다. 그런데 이 사건 도로공사는 청구인의 주장에 따르더라도 “○○○○지구 택지개발사업에 따른 통행량의 증가로 인한 ○○고속화도로 진입을 위한 통행량의 처리”를 위하여 시행된 것이 명백하고, 그런데 ○○○○지구 택지개발사업은 청구인의 전신 중 하나인 ○○주택공사가 시행하던 사업이므로, 궁극적인 원인자, 즉 비용부담주체는 ○○주택공사이고(그러한 이유로 이 사건 도로공사의 비용부담도 ○○주택공사가 부담한 것이다), 현재는 한국토지공사와 합병된 청구인이 원인자의 지위를 승계하였으므로, 이 사건 처분의 대상자가 되어야 하는 것이다. 이상에서 본 바와 같이 이 사건 상수관로 이설공사의 비용을 부담할 종국적인 주체는 청구인이다. 따라서 「수도법」 제71조 및 같은 법 시행령 제65조에 근거한 이 사건 처분은 지극히 적법, 타당하므로 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【구 수도법】[시행 2013. 3. 23. 법률 제1169호로 개정되기 전의 것] 제3조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 17. “수도시설”이란 원수나 정수를 공급하기 위한 취수(取水)·저수(貯水)·도수(導水)·정수(淨水)·송수(送水)·배수시설(配水施設), 급수설비, 그 밖에 수도에 관련된 시설을 말한다. 25. “수도공사”란 수도시설을 신설·증설 또는 개조하는 공사를 말한다. 제71조(원인자부담금) ① 수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다) 또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사·수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다. ②제1항에 따른 부담금의 산정 기준과 징수방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③ 제1항에 따른 부담금은 수도의 신설, 증설, 이설, 개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용할 수 있다. <신설 2011.7.28.> 【수도법 시행령】 제65조(원인자부담금) ① 수도사업자는 법 제71조제1항에 따라 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 법 제71조제2항에 따른 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의가 이루어지지 아니하면 수도사업자는 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 그 부담금액을 정할 수 있다. <개정 2008.1.3.> ② 수도사업자는 제1항에 따라 원인자부담금을 부담하게 하려면 수도공사 등에 드는 비용을 산출하여 그 금액·납부기한 및 납부장소를 납입고지서에 적어 부담금을 낼 자에게 알려야 한다. <개정 2008.1.3.> ③제1항에 따른 원인자부담금은 다음 각 호의 비용을 합산한 금액으로 한다. 1. 수도시설의 신설·증설 비용 2. 시설물의 원상복구에 드는 공사비 3. 수도시설의 세척 등으로 인하여 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액 4. 단수(斷水)로 인한 급수차 사용경비 5. 도로복구비와 도로결빙 방지비용 6. 복구작업에 동원된 차량 및 직원의 경비 7. 그 밖에 홍보에 든 경비 등 ④ 수도사업자는 법 제71조제1항에 따라 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 수도시설의 수선과 유지에 관한 비용이나 손괴 예방을 위한 시설의 설치에 필요한 비용을 산출하여 부담금의 금액·납부기한 및 납부장소를 납입고지서에 적어 부담금을 낼 자에게 알려야 한다. <신설 2008.1.3.> ⑤ 제4항에 따른 원인자부담금은 다음 각 호의 비용을 합산한 금액으로 한다. <신설 2008.1.3.> 1. 수도시설의 손괴 등으로 인하여 새거나 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액 2. 제3항제2호 및 제4호부터 제7호까지의 규정에 따른 비용 ⑥제3항 및 제5항에 따른 비용의 산출에 필요한 세부기준은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. <개정 2008.1.3.> 【○○시 수도시설 원인자부담금 및 손괴자부담금에 관한 조례】 제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “원인자부담금”이란 수도공사를 시행함에 있어 비용발생의 원인을 제공한 사람이 그 수도공사에 관하여 발생하는 비용을 부담하는 금액으로서 다음 각 목과 같이 구분한다. 가. 물을 다량으로 이용하는 시설을 설치함으로써 수도시설의 신설 또는 증설공사 등이 필요한 경우에 당해 공사에 소요되는 비용을 그 공사의 원인을 제공한 사람에게 부담시키는 것. 나. 다른 공사 또는 다른 행위로 인하여 필요하게 된 수도시설의 개조 및 이설 등의 공사에 소요되는 비용을 해당 공사의 원인을 제공한 사람에게 부담시키는 것. 2.~9. 생략 [전문개정 2015.2.23.] 【도로법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1.~4. 생략 5. “도로관리청”이란 도로에 관한 계획, 건설, 관리의 주체가 되는 기관으로서 도로의 구분에 따라 제23조에서 규정하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다. 가. 국토교통부장관 나. 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사·시장·군수 또는 자치구의 구청장(이하 "행정청"이라 한다) 6. 생략 7. “도로공사”란 도로의 신설, 확장, 개량 및 보수(補修) 등을 하는 공사를 말한다. 8.~9. 생략 제31조(도로공사와 도로의 유지ㆍ관리 등) ① 도로공사와 도로의 유지·관리는 이 법이나 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 도로의 도로관리청이 수행한다. ② 제1항에도 불구하고 국토교통부장관은 일반국도의 일부 구간에 ○○ 도로공사와 도로의 유지·관리에 관한 업무를 대통령령으로 정하는 바에 따라 도지사 또는 특별자치도지사가 수행하도록 할 수 있다. 이 경우 국토교통부장관은 미리 도지사 또는 특별자치도지사와 협의하여야 한다. ③ 국가지원지방도에 ○○ 도로공사에 필요한 조사·설계는 국토교통부장관이 실시한다. 다만, 특별시 또는 광역시 안의 국가지원지방도 구간에 ○○ 조사·설계는 특별시장 또는 광역시장이 실시하되, 국가지원지방도의 설계에 관하여는 국토교통부장관의 승인을 받아야 한다. ④ 국가지원지방도의 도로관리청은 제6조제1항 단서에 따라 국토교통부장관이 수립한 건설·관리계획과 제3항에 따른 조사·설계에 따라 국가지원지방도의 도로공사를 시행하여야 한다. ⑤ 제4항에도 불구하고 국가지원지방도의 도로관리청이 스스로 국가지원지방도의 건설비용을 부담하는 경우에는 국토교통부장관이 수립한 도로건설·관리계획에 따르지 아니하고 도로공사를 할 수 있다. 제91조(원인자의 비용 부담 등) ① 도로관리청은 타공사나 타행위로 인하여 도로공사를 시행하게 된 경우 타공사나 타행위의 비용을 부담하여야 할 자에게 그 도로공사의 비용의 전부 또는 일부를 부담시킬 수 있다. ② 제1항에 따른 비용의 징수 등에 필요한 사항은 국토교통부령 또는 도로관리청이 속한 지방자치단체의 조례로 정한다. ③ 공공단체 또는 사인이 제37조에 따라 도로공사를 하거나 도로의 유지·관리를 하는 경우 그 비용은 그 공공단체 또는 사인의 부담으로 한다. ④ 도로관리청은 제3항에 따른 비용 중 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 도로에 관한 비용을 부담하여야 할 자에게 부담시킬 수 있다. 【대도시권 광역교통관리에 관한 특별법】[시행 2005.1.27.] 제7조(대규모 개발사업의 광역교통개선대책) ① 대도시권의 광역교통에 영향을 미치는 대규모 개발사업 등 대통령령으로 정하는 사업에 대하여 당해 사업이 시행되는 지역의 시·도지사는 개발사업에 따른 광역교통개선대책을 수립하여 건설교통부장관에게 제출하여야 한다. ②건설교통부장관은 제1항의 규정에 의하여 제출된 광역교통개선대책을 제8조의 규정에 의한 대도시권광역교통위원회의 심의를 거쳐 확정하고, 이를 당해 시·도지사에게 통보하여야 한다. ③관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 및 개발사업의 시행자는 제2항의 규정에 의하여 수립된 광역교통개선대책을 충실히 이행하여야 한다. ④제1항의 규정에 의한 광역교통개선대책의 수립시기 및 내용 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 시행령】[시행 2005.1.27.] 제9조 (대규모개발사업의 범위 등) ① 법 제7조제1항에서 “대통령령으로 정하는 사업”이라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업으로서 그 면적(제5호 내지 제8호의 경우에는 시설계획지구의 면적을 말한다)이 100만제곱미터 이상이거나 수용인구 또는 수용인원이 2만명 이상인 것(이하 “대규모개발사업”이라 한다)을 말한다. <개정 2000.4.12., 2001.4.30., 2002.12.26., 2003.11.29., 2005.6.30., 2006.3.8., 2006.3.29.> 1. 「택지개발촉진법」에 의한 택지개발사업 2. 「주택법」에 의한 주택건설사업 및 대지조성사업 3. 「도시개발법」에 의한 도시개발사업 4.~13. 생략 ②법 제7조제1항의 규정에 의한 광역교통개선대책(이하 “광역교통개선대책”이라 한다)의 수립시기는 별표 2와 같다. <개정 2001.4.30.> ③광역교통개선대책에 포함되어야 할 내용은 다음 각호와 같다. <개정 2001.4.30.> 1. 대규모개발사업의 시행으로 발생하는 교통수요의 예측·분석에 관한 사항 2. 교통시설의 개선·확충계획에 관한 사항 3. 환승시설의 개선·확충계획에 관한 사항 4. 대중교통수단의 운영계획에 관한 사항 5. 교통안전시설에 관한 사항 6. 그 밖에 대규모개발사업에 따른 광역적인 교통수요의 원활한 처리를 위하여 필요한 사항 ④시·도지사는 대규모개발사업에 ○○ 광역교통개선대책을 수립함에 있어서 필요하다고 인정하는 경우에는 관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 또는 대규모개발사업의 시행자에게 필요한 자료의 제출을 요구할 수 있다. <개정 2001.4.30.> ⑤시·도지사는 법 제7조제2항의 규정에 의하여 광역교통개선대책의 확정통보를 받은 때에는 그 내용을 관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장과 당해 대규모개발사업의 시행자에게 통보하여야 한다. <개정 2001.4.30.> ⑥관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장은 제5항의 규정에 의하여 시·도지사로부터 광역교통개선대책을 통보받은 후에 소관별 추진계획을 수립하여야 하며, 대규모개발사업에 관한 허가·인가·승인 또는 협의 등(이하 “허가등”이라 한다)을 하는 때에는 그 사업의 시행자가 이행하여야 할 사항을 당해 허가등의 조건으로 하는 등 광역교통개선대책의 충실한 이행에 필요한 조치를 하고 그 결과를 광역교통개선대책을 통보받은 날부터 1개월 이내에 관할 시·도지사에게 통보하여야 한다. <신설 2001.4.30.> ⑦제2항 내지 제6항 외에 광역교통개선대책의 수립 및 사후관리에 관한 세부적인 내용은 건설교통부장관이 따로 정한다. <신설 2001.4.30., 2006.3.29.> 【기반시설부담금에 관한 법률】(2008. 3. 8. 법률 제9051호로 폐지된 것) 제3조(기반시설부담금의 부과·징수) 국토해양부장관은 이 법이 정하는 바에 의하여 기반시설부담금을 부과·징수하여야 한다. 제7조(납부의무자) ① 제6조의 규정에 의한 건축행위를 하는 자는 이 법이 정하는 바에 따라 기반시설부담금을 납부할 의무가 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나의 경우에는 그에 해당하는 자가 기반시설부담금을 납부할 의무를 진다. 3. 건축행위를 위탁 또는 도급한 경우에는 그 위탁이나 도급을 한 자 4. 타인 소유의 토지를 임차하여 건축행위를 하는 경우에는 당해 행위자 5. 건축행위를 완료하기 전에 건축주의 지위나 제1호 또는 제2호에 해당하는 자의 지위를 승계하는 경우에는 그 지위를 승계한 자 제24조(권한의 위임) 국토해양부장관은 이 법에 의한 기반시설부담금의 결정·부과 및 징수 등에 관한 권한을 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장·군수 또는 구청장에게 위임할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 택지개발계획승인고시(○○ ○○, ○○, ○○지구), ○○○○지구택지개발사업 광역교통개선대책 심의결과통보서, 국도 ○○호선 확장사업협약서 및 도로구역 및 지형도면결정고시, 지장물이설촉구요청서, 상수도이설공사 협약서, 이 사건 처분서, 서울고등법원판결문(2015나2003400호 부당이득금반환) 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 건설교통부장관은 다음과 같이 ○○택지개발계획을 승인하였다. (1) 건설교통부장관은 2004. 11. 1. 청구인(○○주택공사)에게 ○○○○ 택지개발예정지구에 대하여 「택지개발촉진법」 제3조와 제8조에 의거 택지개발예정지구 지정변경 및 택지개발계획을 승인하였다(건설교통부고시 제2004-294호). (2) 건설교통부장관은 2004. 11. 1. 청구인(○○주택공사)에게 ○○○○ 택지개발예정지구에 대하여 「택지개발촉진법」 제3조와 제8조에 의거 택지개발예정지구 지정변경 및 택지개발계획을 승인하였다(건설교통부고시 제2004-295호). (3) 건설교통부장관은 2006. 12. 13. 청구인(한국토지공사)에게 ○○○○ 택지개발예정지구에 대하여 「택지개발촉진법」 제3조와 제8조에 의거 택지개발예정지구 지정변경 및 택지개발계획을 승인하였다(건설교통부고시 제2006-530호). 나) 건설교통부장관은 경기도가 2006. 12. 수립하여 제출한 광역교통개선대책안건에 대하여 2006. 12. 28. 승인통보하였고, 광역교통개선대책에는 국도○○호선(○○~○○IC, ○km)확장과 재원주체는 주택공사로 되어 있다. 다) 서울지방국토관리청과 주택공사는 2007. 9. ○○○○·○○지구 택지개발사업에 따른 국도 ○○호선 확장사업에 ○○ 협약서를 작성하였는데, 이 협약에서 사업시행자는 서울지방국토관리청으로 하고, 사업에 드는 비용은 주택공사가 전액을 부담하기로 협약하였다. 라) 서울지방국토관리청은 사업시행자를 서울지방국토관리청으로 하는 2009. 9. 4. ○○~○○간 국도 ○○호선 도로확장공사에 ○○ 도로구역 및 지형도면을 결정고시를 하였다. 마) 서울지방국토관리청은 2009. 11. 19. 피청구인 등에게 이 사건 도로공사와 관련하여 상수관등에 대하여 이설해줄 것을 요청하였고, 이에 피청구인은 이설에 따른 예산확보의 어려움이 있어, 원인자인 청구인(한국토지주택공사)과 협의하여 서울지방국토관리청에서 이설하여 줄 것을 요청하였으며, 한편 청구인은 2010. 3. 10. 피청구인에게 기존 상수관 이설은 필요시 피청구인의 예산으로 사업시행자와 협의할 것을 통지하였다. 바) 서울지방국토관리청과 피청구인은 2011. 9. ○○-○○도로 확장공사에 따른 상수도 이설공사협약을 체결하였고, 여기서 이설공사에 소요되는 비용 전액을 피청구인이 부담하기로 하였다. 사) 피청구인은 2013. 11. 20. 청구인을 상대로 인천지방법원 부천지원에 부당이득금반환청구소송(2013가합9528)을 제기하여 2014. 12. 10. 패소하였고, 이에 서울고등법원에 항소(서울고등법원 2015나2003400)하였으나 2015. 6. 5. 항소기각판결을 받았으며, 이 사건에 대하여 대법원(2015다223695)은 2015. 11. 27. 상고기각 하였다. 2) 「구 수도법」(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제3조제25호에 따르면, “수도공사”란 수도시설을 신설·증설 또는 개조하는 공사라고 정의하고 있고, 상수도원인자부담금 규정인 같은 법 제71조제1호에 따르면, 수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다) 또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사·수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있도록 규정하고, 같은 조 제3호에서 상수도원인자부담금은 수도의 신설, 증설, 이설, 개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용할 수 있다고 규정하고 있다. 한편 「○○시 수도시설 원인자부담금 및 손괴자부담금에 관한 조례」 제2조에서는 상수도원인자부담금을 수도공사를 시행함에 있어 비용발생의 원인을 제공한 사람이 그 수도공사에 관하여 발생하는 비용을 부담하는 금액으로 물을 다량으로 이용하는 시설을 설치함으로써 수도시설의 신설 또는 증설공사 등이 필요한 경우에 당해 공사에 소요되는 비용을 그 공사의 원인을 제공한 사람에게 부담시키는 것, 다른 공사 또는 다른 행위로 인하여 필요하게 된 수도시설의 개조 및 이설 등의 공사에 소요되는 비용을 해당 공사의 원인을 제공한 사람에게 부담시키는 것이라고 정의하고 있다. 한편, 광역교통관리법 제7조, 같은 법 시행령 제9조에 따르면, 대도시권의 광역교통에 영향을 미치는 대규모 개발사업, 즉 「택지개발촉진법」에 의한 택지개발사업, 「주택법」에 의한 주택건설사업 및 대지조성사업, 「도시개발법」에 의한 도시개발사업 등에 대하여 당해 사업이 시행되는 지역의 시·도지사는 개발사업에 따른 광역교통개선대책을 수립하여 건설교통부장관에게 제출하여야 하고, 건설교통부장관은 제출된 광역교통개선대책을 대도시권광역교통위원회의 심의를 거쳐 확정하고, 이를 당해 시·도지사에게 통보하여야 하고, 시·도지사는 광역교통개선대책의 확정통보를 받은 때에는 그 내용을 관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장과 당해 대규모개발사업의 시행자에게 통보하여야 하며, 대규모개발사업에 관한 허가·인가·승인 또는 협의 등을 하는 때에는 그 사업의 시행자가 이행하여야 할 사항을 당해 허가등의 조건으로 하는 등 광역교통개선대책의 충실한 이행에 필요한 조치를 하고 그 결과를 광역교통개선대책을 통보받은 날부터 1개월 이내에 관할 시·도지사에게 통보하도록 규정하고 있다. 3) 청구인의 주장에 대해서 살펴본다. 가) 먼저, 청구인은 이 사건 도로공사에 따른 수도이설공사는 「수도법」 제71조제1항 소정의 수도공사에 해당하지 않아 상수도원인자부담금 부과 대상이 아니라고 주장하는바, 이에 대해서 살펴본다. 살피건대, 청구인은 「수도법」 제3조제25호에서 수도공사란 수도시설을 신설·증설 또는 개조하는 공사라고 정의하고, 「수도법」 제71조제1항 소정의 “수도공사”역시 수도시설을 신설·증설 또는 개조하는 공사를 뜻한다고 할 것이므로 이 사건 상수관로 이설공사는 상수관로의 신설, 증설에 해당하지 아니할 뿐만 아니라 ①개조와 이설은 사전적 의미가 다른 용어인 점, ② 「수도법」 제71조제3항이 신설, 증설, 이설, 개축 및 개수를 병렬적으로 열거하여 각 용어의 의미가 각기 다른 것임을 전제로 하고 있는 점, ③ 「수도법」상 상수도원인자부담금과 같이 국민에게 부담을 주는 제도에 관한 법률은 엄격히 해석하여야 하고 합리적인 근거 없이 확장해석이나 유추해석은 허용되지 아니하며, 그 입법취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 할지라도 그 해석이 통상적인 의미를 벗어나서는 안되는 점 ④ 「부담금관리 기본법」 제5조제1항에서 부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과하여야 한다고 규정하고 있는 점을 들어 이 사건 상수관로 이설공사는 「수도법」 제71조제1항의 “수도공사”에 해당하지 않는다고 주장하나, 다음과 같은 이유에서 청구인의 주장은 타당하지 않다. 즉, ① 「수도법」 제71조제1항에서 상수도원인자부담금 부과처분의 대상에 대하여 ‘수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자’ 또는 ‘수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자’로 규정하고 있으며, ② 같은 법 제71조제3항에서 상수도원인자부담금을 수도의 신설, 증설, 이설, 개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용할 수 있도록 규정하고 있는데, 청구인의 주장처럼 문언대로 해석을 하는 경우 ‘개조’공사를 하는 데에 원인자부담금을 사용할 수 없게 되어 공백이 생기는 점, ③ 「○○시 수도시설원인자부담금 및 손괴자부담금에 관한 조례」 제2조제1호나목에서 “원인자