상수원보호구역안행위허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 주차장규모축소 및 조명시설 1식 설치의 내용으로 도시계획사업(○○클럽)실시계획변경인가신청을 한데 대하여 피청구인이 2000. 3. 2. 주차장규모축소변경에 대하여는 신청대로 인가하고, 조명시설신설에 대하여는 상수원보호구역안 행위허가를 얻은 후 변경인가신청하라는 이유로 불인가하자, 청구인이 2000. 3. 13. 피청구인에게 상수원보호구역안 행위(조명시설 1식 신설)허가신청을 하였으며, 피청구인은 2000. 3. 25. 조명시설은 수도법령상상수원보호구역 안에 설치할 수 있는 시설물에 해당되지 않는다는 이유로 허가를 거부(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 부산시내 상공인들이 설립한 비영리사단법인으로 1956년부터 부산광역시 ○○구 ○○동 산 106번지 ○○ 일원에서 18홀의 골프장을 개장하여 운영하여 오던 중 1970년 부산광역시의 아파트단지 조성계획에 따라 현 위치인 부산광역시 ○○구 ○○동으로 강제 이전되어 1971. 7. 3.부터 18홀의 골프장을 재개장하여 지금까지 운영해 오고 있다. 나. 청구인의 골프장이 위치한 ○○동 일원은 청구인의 골프장이 이전되기 이전부터 상수원보호구역으로 지정되어 있었으나, 피청구인은 현 골프장위치를 운동장지구로 고시하면서 제반 부대시설을 피청구인이 설치하겠다는 등으로 상수원보호구역 안에 청구인의 골프장을 이전하여 놓고, 이제 와서 골프장 운영에 필수적인 시설인 조명시설의 설치를 불허하는 것은 행정편의주의에 따른 발상이다. 다. 청구인 골프장은 부산시민의 체력단련장으로 애용되는 한편, 2002년 아시안게임을 대비한 선수훈련장소로의 이용ㆍ○○협회주관 각종대회개최ㆍ골프지망생훈련장이용ㆍ관광객유치 등 공익목적에 이용되고 있으나, 주말과 공휴일에는 이용객이 많아져 한정된 일조시간으로는 수용이 불가능해짐에 따라 시민들로부터 원성의 대상이 되고 있는바, 일몰 후 입장한 내장객도 골프장을 이용하도록 하여 그러한 불만을 해소하고 이용객의 안전을 보장하기 위하여 마지막 6홀코스 안에 조명시설을 설치하고자 피청구인에게 그 허가를 신청하였던 것이다. 라. 피청구인은 청구인 골프장에 조명시설을 설치하는 행위가 수도법령에 저촉된다고 하나, 수도법제3항제2호의 규정에 의하면, 상수원보호구역 안에서는 기타 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 금지행위를 할 수 없다고 되어 있는바, 피청구인은 이 건 허가신청에 대하여 청구인에게 “상수원오염에 영향은 없을 것으로 판단”된다고 회신한 바 있으며, 수도법시행령 제9조제1항의 규정에 의하면, 공익상 필요한 건축물 및 기타 공작물의 건축 및 설치행위를 허가함에 있어서는 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에 한하여 허가할 수 있다고 되어 있는바, 청구인 골프장이 상수원보호구역내에 기허가된 사실을 보더라도 위 규정에 적합함을 알 수 있고, 기타 국익과 지역사회발전에 커다란 역할을 하고 있으므로 이러한 공익시설에 필요한 부대시설의 설치 또한 관련법의 취지와 합목적성에 비추어 볼 때 허용되어야 하는 것이다. 마. 또한, 피청구인은 이 건 처분의 근거로서, 조명시설의 설치가 상수원관리규칙 제11조에 열거되어 있지 않다는 것을 들고 있으나, 동 규칙은 건축물의 종류에 대한 시대적 흐름을 제대로 예측하지 못하고 있으며, 따라서, 동 규칙에 열거되어 있지 않다는 이유를 드는 것은 법의 취지를 망각한 것으로 판단되며, 설사 동 규칙의 열거내용을 수용한다 하더라도 동 규칙 제11조제1호라목에서 기타 공공목적으로 보호구역 안에서 설치하여야 할 불가피한 사정이 있는 건축물 및 기타 공작물은 허가가 가능하다고 규정하고 있으므로 공공시설인 청구인 골프장에 필수적인 조명시설의 설치를 불허한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이므로 취소되어야 한다. 바. 더구나, 골프대중화로 인하여 현재 전국의 107개 골프장 중 37개 골프장이 이미 조명시설을 설치하였으며, 그 숫자 또한 증가 일로에 있어 앞으로 전 골프장에 조명시설 설치가 불가피할 것으로 보이고, 경기도 ○○시ㆍ△△시ㆍ○○군에 각각 위치한 ○○클럽ㆍ○○클럽ㆍ○○은 수질보전특별대책지역에 위치하고 있음에도 조명시설을 설치하여 운영하고 있는 점을 감안할 때, 피청구인의 이 건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 처분이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 부산광역시내 상수원보호구역은 유일의 비상식수원인 회동수원지의 수질보전을 목적으로 1964. 2. 22. 지정되었으며, 날로 악화되어 가는 낙동강 수질을 감안하면, 그 중요성이 날로 증대되어 가고 있다. 나. 이러한 상수원의 중요성을 감안하여 수도법령에는 상수원보호구역 안에서는 수도법령에 열거된 행위에 한해 상수원보호구역지정목적에 지장이 없는 경우라야만 행위허가가 가능하다고 되어 있는바, 비록 청구인의 골프장이 이미 운영되고 있는 시설이라고 할지라도 골프장내 조명시설은 궁극적으로 영업시간 확장을 위한 것으로서 골프장의 관리운영을 위하여 불가피한 시설로는 볼 수 없고, 환경부장관도 청구인의 질의에 대하여 골프장내의 조명시설은 설치 가능한 시설물에 해당된다고 볼 수 없다고 한 점에 비추어 보면, 피청구인의 이 건 처분은 관계법령에 따라 정당하게 행하여진 것이므로 이 건 청구는 기각되어야 한다. 다. 한편, 청구인은 경기도 소재 ○○클럽, ○○파인컨트리클럽, 클럽 700이 상수원보호구역 안에 위치하여 있는데도 조명시설을 설치하여 운영하고 있다고 주장하나, 동 골프장들은 상수원보호구역이 아닌 수질보전특별대책지역에 위치하고 있는 시설로서 행위허가에 따른 적용법규 및 행위제한 내용이 현저히 달라 이를 비교 대상으로 할 수 없는 것이므로 청구인의 주장은 이유없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 수도법 제5조, 동법시행령 제9조 및 상수원관리규칙 제11조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 도시계획사업실시계획변경인가신청서 및 인가서, 상수원보호구역안 행위허가신청서 및 처분서, 민원회신문서, 질의회신문, 토지이용계획확인서 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음의 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인이, ○○클럽의 주차장을 968㎡ 축소하고, 조명시설을 1식 신설하겠다는 내용으로 도시계획사업실시계획변경인가신청을 하자, 피청구인이 2000. 3. 2. 주차장축소변경부분에 대하여는 신청대로 인가하면서, 조명시설 신설부분에 대하여는 수도법시행령 제9조제1항 및 상수원관리규칙 제11조의 규정에 의한 설치대상 시설물(공작물)로 열거되어 있지 않으므로 향후 사업내용 및 규모를 조정하여 상수원보호구역안 행위허가를 득한 후 변경인가 신청하라는 이유로 인가하지 아니하였다. (나) 청구인이 2000. 3. 13. ○○클럽내에 조명시설 1식(콘크리트 전주 30주 축조, 전선 1,173㎡ 매설)을 설치하고자 한다는 내용으로 상수원보호구역안 행위허가신청을 하자, 피청구인이 2000. 3. 25. 조명시설은 수도법 제5조제4항, 동법시행령 제9조제1항 및 상수원관리규칙 제11조제1호에 의거 상수원보호구역 안에 설치할 수 있는 시설물에 해당되지 않아 설치할 수 없다는 이유로 그 신청을 거부하였다. (다) 피청구인 도시계획과의 청구인에 대한 변경인가 의견협의문에 의하면, 피청구인 환경보전과는 골프장내 조명시설의 설치는 상수원오염에 직접적인 영향은 없을 것으로 판단되나, 수도법시행령 제9조제1항 및 상수원관리규칙 제11조의 규정에 의한 설치대상시설물(공작물)로 열거되어 있지 아니하여 불가하다는 의견을 제시한 것으로 되어 있다. (라) 환경부장관이 1999. 12. 8. 피청구인의 질의에 대하여 회신한 문서에 의하면, “수도법시행령 제9조제1항 및 상수원관리규칙 제11조제1호의 규정에 의거 상수원보호구역 안에서 토지의 형질변경은 경지정리만을 목적으로 하거나 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에 가능하고, 공익상 필요한 건축물 기타 공작물의 범위에 해당하여야 하나, 골프장의 조명시설 설치는 이에 해당된다고 볼 수 없음…”이라고 되어 있다. (마) 청구외 ○○시장ㆍ△△시장ㆍ○○군수가 발행한 토지이용계획확인서에 의하면, ○○클럽ㆍ○○클럽ㆍ○○이 위치한 지역은 수질보전특별대책지역으로 되어 있다. (바) 피청구인의 이 건 심판청구에 대한 답변서 및 피청구인과 청구인의 1970. 7. 28.자 부동산매매계약서 및 협약서에 의하면, 피청구인이 당시 청구인 골프장 부지였던 부산광역시 ○○구(현 ○○구) ○○동 산 106-1번지를 포함한 17만 9,094평의 토지 및 5동의 건물을 청구인으로부터 매입하고, 청구인 골프장을, 1964. 2. 22. 상수원보호구역으로 이미 지정되어 있던 이 건 골프장부지로 이전케 하는 것으로 되어 있으며, 이와 관련하여 피청구인이 전기ㆍ전화ㆍ진입도로ㆍ송수관 시설 등에 대하여 협조하고, 청구인은 위 ○○동 소재 골프장 외곽지에 대하여 피청구인의 택지조성계획공정에 따라 조기 집행할 수 있게끔 적극 협조한다는 내용으로 되어 있다. (사) 피청구인의 1998. 12. 31.자 도시계획사업실시계획인가서 에 의하면, 상수원보호구역인 부산광역시 ○○구 ○○동 669번지 일원에 실내체육관ㆍ테니스경기장ㆍ사이클경기장 등 3동의 건물을 건축하는 아시아경기대회 금정경기장 건립공사를 인가하였으며, 인가조건에 의하면, 동 지역이 상수원보호구역이므로 상수원을 오염시키는 행위가 발생치 않도록 하여야 하며, 회동수원지 수질오염부하량이 증가되지 않도록 사업시설에서 발생되는 오수는 환경성검토서 및 보완자료에 제시된 환경영향저감방안에 따라 상수원보호구역 밖으로 강제 이송처리될 수 있도록 하라는 등의 내용이 기재되어 있다. (2) 살피건대, 수도법 제5조제4항제1호의 규정에 의하면, 상수원보호구역 안에서 건축물 기타 공작물의 신축을 하고자 하는 자는 관할시장ㆍ군수의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 동법시행령 제9조제1항의 규정에 의하면, 시장ㆍ군수가 위의 행위를 허가함에 있어서는 건축물 기타 공작물의 건축 및 설치의 경우에는 공익상 필요한 경우로서 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에 한하여 허가할 수 있다고 되어 있으며, 상수원관리규칙 제11조제1호의 규정에 의하면, 공익상 필요한 건축물 기타 공작물에 대하여, 가. 문화재복원과 문화재관리용 건축물, 나. 보호구역 안에서 발생하는 대기ㆍ수질오염을 방지하기 위한 시설(이 경우 특별한 사정이 없는 한 그 방류구는 취수구의 하류 쪽에 위치하도록 하여야 한다.), 다. 양수ㆍ취수ㆍ정수시설 기타 이와 유사한 시설, 라. 기타 공공목적으로 보호구역 안에 설치하여야 할 불가피한 사정이 있는 건축물 기타 공작물로 그 종류를 한정하고 있는바, 위 규정을 종합하여 보면, 상수원보호구역 안에서의 건축물 및 공작물의 설치 등은 상수원보호구역의 지정목적을 고려하여 상수원관리규칙이 정하는 예외적인 경우에 한하여 시장ㆍ군수의 허가를 얻어 할 수 있을 뿐이고, 그에 해당하지 않는 일반적인 건축물ㆍ공작물의 설치는 허용되지 않는다고 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 상수원보호구역 안에 위치한 청구인의 골프장에 청구인이 설치하고자 하는 조명시설은 위 상수원관리규칙 제11조제1호 가목 내지 다목 소정의 건축물 및 공작물에 해당하지 않는 시설임이 분명하므로, 위 규칙 제11조제1호라목 소정의 건축물 또는 공작물에 해당하는지 여부가 관건이라고 할 것인데, 청구인은 피청구인이 위 골프장을 상수원보호구역 안의 현 위치로 강제 이전하였을 뿐 아니라, 동 골프장내에서는 2002년 아시안경기 대비 선수합숙훈련 등이 예정되어 있고, 이용객 증가에 따른 대비와 이용객의 안전보장 등의 공공목적을 위해 조명시설이 필수적이므로, 조명시설은 상수원관리규칙 제11조제1호라목 소정의 건축물ㆍ공작물에 해당할 뿐 아니라, 수질보전특별대책지역 안에 위치한 다른 골프장에 조명시설이 설치된 것에 비추어 볼 때, 지정취지가 유사한 상수원보호구역 안에 위치한 청구인 골프장에 대하여 조명시설 설치를 허가하지 않는 것은 형평성을 잃은 것이라고 주장하는바, 당시 피청구인이 택지공급을 위하여 청구인 골프장을 상수원보호구역 안에 있는 현 위치로 이전토록 한 점은 인정되나, 그러한 사실 자체만으로 청구인 골프장이 공공목적의 건축물ㆍ공작물이라고 인정한 것이라고 보기는 어렵고, 청구인 골프장내의 조명시설은 청구인이 자인하듯이 주로 이용객의 증가에 따른 영업시간의 확대를 위한 것으로서, 그 시설이 달리 공공목적으로 설치되는 것이라고 볼 수 없을 뿐 아니라, 국내의 107개 골프장 중 조명시설을 설치한 골프장이 37개소라는 청구인의 주장을 고려하여 보더라도 조명시설이 골프장의 운영을 위하여 필수적인 부속건축물이라고 보기도 어려우며, 더구나 특별한 관리를 요하는 상수원보호구역 안에 이를 설치하여야 할 불가피한 사정이 있다고 보기도 어렵고, 청구인이 거론하는 경기도 소재의 ○○클럽ㆍ○○클럽ㆍ○○은 상수원보호구역이 아니라 환경보전을 위하여 환경정책기본법에 의하여 지정된 수질보전특별대책지역 안에 위치하고 있어 청구인 골프장과는 그 지정목적 및 행위제한의 내용이 다른 점을 감안하면, 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이고, 그렇다면, 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 피청구인이 상수원보호구역 안에 경기장을 건설하고 있으면서도 그와는 비교가 안 되는 소규모 시설인 골프장내 조명시설의 설치를 불허하는 것은 재량권을 일탈한 것이라고 주장하나, 피청구인이 건축하고 있는 경기장은 부산광역시민이 개최하는 2002년 아시안게임의 성공적 개최를 위한 공공목적에서 불가피하게 설치하는 시설로서, 위 규칙 제11조제1호라목 소정의 건축물ㆍ공작물에 해당하고, 동 시설로부터의 오수는 상수원보호구역 밖으로 강제 이송되도록 되어 있어 상수원보호구역 지정목적에 지장이 있다고 보여지지 아니하므로 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.