상수원보호구역 행위허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 상수원보호구역인 △△시 ○○면 ☆☆리 200번지 답 2,105.4㎡와 같은 리 201번지 답 2,627.6㎡(이하‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 2020. 2. 10. 피청구인에게 이 사건 토지상 친환경 사과재배를 위한 나무식재 및 상수원보호구역 내 행위허가를 신청하였으나, 피청구인은 같은 해 2. 17. 과실재배를 위한 입목행위는 「수도법 시행령」 제13조제1항에서 규정한 허가 가능행위에 속하지 않는다는 사유로 거부처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 이에 청구인이 2020. 2. 19. 이의신청 하였으나, 피청구인은 같은 해 3. 2. 민원조정위원회 개최결과 기각결정되었음을 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건의 처분의 위법·부당성 가) 「수도법 시행령」 제13조제1항에서 규정한 허가 가능행위에 대하여 환경부 질의회신 사례집의 상수원보호구역 내 농지상 유실수 재배가능 여부를 살펴보면(1995~2004), (2011~2017) 다음과 같은 답변이 주를 이루고 있다.‘상수원보호구역 안에서 나무의 재배 및 벌채는 「수도법 시행령」 제13조제1항제4호의 규정에 의한 경우에 한하여 관리청의 허가에 의해 가능함. 다만, 농지 안에서 농사를 짓는 형식으로 원예작물을 재배하는 경우에는 위 조항이 적용되지 않는 것으로 판단됨에 따라 허가관청에서 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정하는 경우 유실수 재배가 가능할 것임.’즉, 나무재배 가능여부의 판단은 영농행위로써의 나무재배행위와 상수원보호구역의 지정목적에 충실한가를 기준으로 해야 할 것이다. 나) 이 사건 농지의 경우 경기사과사업단에 의한 영농행위가 분명하고, 나무재배가 일년생 작물보다 수질오염을 더 유발하는지에 대한 과학적 근거도 없다. 오히려 밭작물은 직접 논에서 강으로 물이 흘러들어가는 수도작에 비하여 수질오염에 대한 기여도가 매우 낮을 수밖에 없다. 또한 일년생 작물은 매년 거름을 내고 토양을 경운하는 행위를 하므로 영양물질과 토사유출이 발생하나, 사과나무는 한 번 심으면 수십년 재배를 하게 된다. 또한 비료를 매우 적게 필요로 하는 작물일 뿐만 아니라 과수원은 일년 내내 초생재배를 하기 때문에 영양물질이나 토사가 직접 강으로 흘러들어갈 염려도 거의 없다. 부디 엄격한 법의 잣대로 재단하여 불허할 것이 아니라 상식적이고 과학적인 판단으로 상수원보호구역의 법적 취지를 고려하여 주기를 간절히 부탁한다. 다) 「수도법 시행령」 제12조제1항제6호는 하천구역에서의 영농행위를 금지하고 있으나 친환경농업만은 예외로 하여 허용하고 있다. 청구인은 제외지도 아닌 제내지에서의 친환경 영농행위임에도 친환경사과재배를 단지 나무식재 행위라는 이유만으로 거부처분하는 것은 상수원보호구역 내 농민의 현실적 어려움을 전혀 배려하지 않는 지나치게 가혹한 처분이다. 2) 결론 상수원보호구역에서 나무재배 가능여부는 농지에서 영농행위인지 여부와 상수원 지정목적의 취지인 오염발생 여부를 고려해야 한다. 「수도법」에서 입목에 대한 규제를 하는 이유는 알 수 없으나 나무재배가 일년생 작물보다 오염물질을 더 유발한다는 과학적 근거는 어디에도 없다. 상수원보호구역 내 농지소유자는 개발이나 지가 상승을 통한 경제적 이득을 취할 수 없다. 오로지 영농행위를 통해 소득을 올려야 하지만 나무라는 이유만으로 규제에 규제를 더하여 제한한다면 이는 전형적인 가정맹어호의 사례가 아닐 수 없다. 부디 규제를 위한 규제가 아니라 청구인을 포함한 수도권 주민이 안전하고 깨끗한 물을 마실 수 있는 현실적이고 실질적인 상수원보호구역에 대한 관리가 이루어지길 희망한다. 상수원보호구역 내 지나친 규제가 젊은 농민의 유입을 어렵게 만들고 고령화된 농민들만이 남아 관행농업을 유지하고 있다는 점을 감안한다면 선제적으로 친환경농업을 장려하고 지원하는 것이 상수원보호구역 지정의 근본 취지에도 더 부합하며 실질적 수질개선 대책이 될 수 있을 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인 주장의 부당성 청구인의 주장과 달리 질의회신 사례집에는 유실수 재배가 불가능하다는 내용이 주를 이루고 있다. 또한 청구인은 친환경 사과나무 재배가 상수원보호구역의 수질오염에 영향을 미치지 않는다고 주장하였으나, 친환경농산물에 대한 인증은 인증조건에 의해 한시적으로만 유지된다. 상수원보호구역 행위허가권은 지속적이므로 어떠한 사유로 인해 친환경 인증자격을 갱신하지 못하였을 경우에도 상수원보호구역 행위허가는 유효하고, 유효한 허가권을 소유한 상태에서 농약을 이용한 재배로 전환할 경우 「수도법」에서 금지하고 있는 행위가 발생하고 있음에도 허가권을 소유하고 있어 그에 대한 규제가 어렵게 된다. 청구인은 「수도법 시행령」 제12조제1항제6호에서 친환경농업은 예외로 허용하고 있다고 주장하고 있으나, 친환경 농산물 재배는 행위허가 또는 신고대상에 해당하지 않아 허가 또는 신고를 득하지 않을 경우에도 행위가 가능하므로, 행위허가여부를 결정함에 있어서 친환경 유무는 고려할 사항이 아니다(친환경농산물 재배에 대한 위반은 행정관청의 허가권 및 행정처분을 통해서가 아닌 벌금 등 「형법」을 통해 통제). 청구인은 상수원보호구역 내 지나친 규제가‘농촌인구의 유입, 개발·지가상승을 통한 경제적 이득’을 어렵게 한다고 주장하고 있는데, ‘인구유입, 경제적 이득’은 상수원보호구역 외의 지역에서 장려하는 것이 바람직하며, 수도권 인구 수백만 명의 식수원에 대한 보존 및 안전한 식수 공급이 상수원보호구역 내‘인구유입, 경제적 이득’에 우선한다고 보이므로 그에 대한 규제가 과하지 않다고 판단된다. 따라서 상수원보호구역은 해당 구역의 지정목적에 맞게끔 관련법의 규제가 엄격하게 적용되어야 한다. 청구인은 결론에서 나무재배 가능여부를 법의 취지를 고려해서 결정해야 한다고 주장하고 있으나, 법에 구체적으로 명시되어 있는 금지사항을 '법 취지 반영'이라는 명목으로 허가하게 될 경우, 이후에 신청되는 다른 금지사항에 대해서도 자의적인 해석이 적용될 여지가 있으며, 이로 인해 금지행위에 대한 통제력을 잃고 만연하게 되는 상황이 우려된다. 3) 결론 이 사건 처분은 적법하므로 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【수도법】 제7조(상수원보호구역 지정 등) ① 환경부장관은 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원 보호를 위한 구역(이하“상수원보호구역”이라 한다)으로 지정하거나 변경할 수 있다. ② 환경부장관은 제1항에 따라 상수원보호구역을 지정하거나 변경하면 지체 없이 공고하여야 한다. ③ 제1항과 제2항에 따라 지정·공고된 상수원보호구역에서는 다음 각 호의 행위를 할 수 없다. <개정 2007. 5. 17., 2011. 7. 28., 2011. 11. 14., 2013. 6. 4., 2017. 1. 17.> 1. 「물환경보전법」 제2조제7호 및 제8호에 따른 수질오염물질·특정수질유해물질, 「화학물질관리법」 제2조제7호에 따른 유해화학물질, 「농약관리법」 제2조제1호에 따른 농약, 「폐기물관리법」 제2조제1호에 따른 폐기물, 「하수도법」 제2조제1호·제2호에 따른 오수·분뇨 또는 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 가축분뇨를 사용하거나 버리는 행위 2. 그 밖에 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 금지행위 ④ 제1항과 제2항에 따라 지정·공고된 상수원보호구역에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 행위인 경우에는 신고하여야 한다. <개정 2010. 5. 25., 2011. 7. 28., 2011. 11. 14.> 1. 건축물, 그 밖의 공작물의 신축·증축·개축·재축(再築)·이전·용도변경 또는 제거 2. 입목(立木) 및 대나무의 재배 또는 벌채 3. 토지의 굴착·성토(盛土), 그 밖에 토지의 형질변경 ⑤ 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제4항 각 호 외의 부분 단서에 따른 신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다. <신설 2019. 11. 26.> ⑥ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 상수원보호구역의 지정절차, 허가의 기준에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2007. 12. 27., 2019. 11. 26.> 【수도법 시행령】 제13조(상수원보호구역에서의 행위허가기준) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 상수원보호구역에서 법 제7조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 허가할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 허가할 수 있다. <개정 2012. 1. 26., 2012. 5. 14., 2014. 11. 28., 2017. 4. 11.> 1. 다음에 해당하는 건축물이나 그 밖의 공작물의 건축 및 설치 가. 공익상 필요한 건축물이나 그 밖의 공작물의 건축 및 설치 나. 상수원보호구역에 거주하는 주민의 생활환경 개선 및 소득 향상에 필요한 환경부령으로 정하는 건축물이나 그 밖의 공작물의 건축 및 설치 다. 상수원보호구역에 거주하는 주민이 공동으로 이용하거나 필요로 하는 환경부령으로 정하는 건축물이나 그 밖의 공작물의 건축 및 설치 라. 오염물질의 발생 정도가 종전의 경우보다 높지 아니한 범위에서의 환경부령으로 정하는 용도 (「건축법」 제2조제2항에 따라 구분된 용도를 말한다. 이하 같다) 및 규모의 건축물이나 그 밖의 공작물의 개축·재축 마. 상수원보호구역에서 환경부령으로 정하는 마을공동시설·공익시설·공동시설 및 공공시설의 설치로 철거된 건축물이나 그 밖의 공작물의 이전 바. 빈발하는 수해 등 재해로 그 이전이 불가피한 경우의 건축물의 이전 및 고속도로·철도변의 소음권(騷音圈)에 있는 주택 등 주거환경이 심히 불량한 지역에 있는 주택의 인근 토지나 마을로의 이전. 이 경우 이전한 후의 종전 토지는 농지나 녹지로 환원하여야 한다. 사. 상수원보호구역 지정 전부터 타인 소유의 토지에 건축되어 있는 주택으로서 토지소유자의 동의를 받지 못하여 증축·개축할 수 없는 경우에 그 기존 주택의 철거 및 인근 마을로의 이전 아. 취락에 있는 주택으로서 영농의 편의를 위하여 그 주택 소유자가 소유하는 농장이나 과수원으로의 주택의 이전. 이 경우 이전된 후의 종전 토지는 농지나 녹지로 환원하여야 한다. 2. 오염물질의 발생 정도가 종전의 경우보다 높지 아니한 범위에서의 건축물이나 그 밖의 공작물의 용도변경 3. 상수원보호구역의 유지·보호에 지장이 없다고 인정되는 경우로서 상하수도시설·환경오염방지시설 또는 보호구역관리시설의 제거 4. 상수원의 보호를 위한 수원림(水源林)의 조성·관리를 위하여 필요한 나무의 재배·벌채와 공공사업의 시행 등으로 불가피한 대나무 및 입목(立木)의 벌채 5. 경지정리만을 목적으로 하거나 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 토지의 형질변경행위 ② 제1항에 따른 건축물이나 그 밖의 공작물의 종류·규모 등 허가에 관한 세부기준 및 절차, 그 밖에 필요한 사항은 환경부령으로 정한다. ③ 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제1항에 따라 상수원보호구역에서 법 제7조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 허가한 경우에는 지체 없이 그 내용을 관계 수도사업자나 전용수도의 설치자에게 통보하여야 한다. <개정 2012. 1. 26., 2012. 5. 14.> 제14조(상수원보호구역에서의 신고행위) 법 제7조제4항 단서에 따라 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 신고하고 할 수 있는 경미한 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2010. 11. 26., 2012. 1. 26., 2012. 5. 14.> 1. 상하수도시설·환경오염방지시설 및 상수원보호구역관리시설을 제외한 건축물이나 그 밖의 공작물의 제거 2. 주택지에서의 나무의 재배·벌채 3. 농업개량시설의 보수나 농지개량 등을 위한 복토(覆土) 등 토지의 형질변경 4. 수해 등 천재지변으로 손괴된 건축물과 공작물의 원상복구 5. 공장(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장을 말한다. 이하 같다)·숙박시설·일반음식점의 주택·창고시설로의 용도변경 나. 검토의견 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ○○면 ☆☆리 200번지, 201번지 등기사항전부증명서 및 토지이용계획확인원, 상수원보호구역 행위허가신청서, 이의신청서, 민원조정위원회 개최결과 통보서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 △△시 ○○면 ☆☆리 200번지 답 2,105.4㎡와 같은 리 201번지 답 2,627.6㎡의 소유자이고, 토지이용계획확인원상 이 사건 토지는 「수도법」에 따른 상수원보호구역으로 지정되어 있다. 나) 청구인은 2020. 2. 10. 피청구인에게 친환경(무농약) 사과재배를 목적으로 사과나무 식재 및 지주시설·지하수개발을 위하여 행위면적 4,778㎡에 대한 상수원보호구역 행위허가를 신청하였다. 다) 피청구인은 2020. 2. 17. 청구인에게 허가신청내용인 과실재배를 위한 입목행위는 「수도법 시행령」 제13조제1항에서 규정한 허가가능행위에 속하지 않는다는 사유로 행위허가 거부처분하였다. 라) 청구인은 2020. 2. 19. 피청구인에게 다음과 같은 내용으로 거부처분 이의신청하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024177"></img> 마) 피청구인은 2020. 3. 2. 청구인에게 거부처분 이의신청에 따른 민원조정위원회 개최결과를 다음과 같이 통보하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024179"></img> 2) 「수도법」 제7조제1항과 제2항에 의하면 환경부장관은 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원 보호를 위한 구역(이하“상수원보호구역”이라 한다)으로 지정하거나 변경할 수 있고, 상수원보호구역을 지정하거나 변경하면 지체 없이 공고하여야 한다. 같은 조 제4항에 의하면 제1항과 제2항에 따라 지정·공고된 상수원보호구역에서 건축물, 그 밖의 공작물의 신축·증축·개축·재축(再築)·이전·용도변경 또는 제거(1호), 입목(立木) 및 대나무의 재배 또는 벌채(2호), 토지의 굴착·성토(盛土), 그 밖에 토지의 형질변경(3호)을 하려는 자는 관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 행위인 경우에는 신고하여야 하고, 같은 법 시행령 제14조에 의하면 신고하고 할 수 있는 경미한 행위는 상하수도시설·환경오염방지시설 및 상수원보호구역관리시설을 제외한 건축물이나 그 밖의 공작물의 제거(1호), 주택지에서의 나무의 재배·벌채(2호), 농업개량시설의 보수나 농지개량 등을 위한 복토(覆土) 등 토지의 형질변경(3호), 수해 등 천재지변으로 손괴된 건축물과 공작물의 원상복구(4호), 공장(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장을 말한다. 이하 같다)·숙박시설·일반음식점의 주택·창고시설로의 용도변경(5호)이다. 3) 청구인은, 상수원보호구역에서 나무재배 가능여부는 농지에서 영농행위인지 여부와 상수원 지정목적의 취지인 오염발생 여부를 고려해야 하는데 친환경 사과나무 재배는 상수원보호구역의 수질오염에 영향을 미치지 않고, 또한 수도법 시행령 제12조 제1항 제6호는 하천구역에서의 영농행위를 금지하고 있으나 친환경농업만은 예외로 허용하고 있음에도 불구하고 이 사건 처분을 한 것은 위법하다는 취지로 주장한다. 살피건대, 수도법 제7조 제4항 및 같은 법 시행령 제13조 제1항 4호에 의하면 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 상수원보호구역에서 상수원의 보호를 위한 수원림의 조성·관리를 위하여 필요한 나무의 재배·벌채와 공공사업의 시행 등으로 불가피한 대나무 및 입목의 벌채에 해당하는 행위에 대하여 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 허가를 할 수 있는바, 상수원보호구역으로 지정되어 있는 이 사건 토지에서 사과나무의 재배는 상수원의 보호를 위한 수원림의 조성을 목적으로 하는 경우에 해당하지 아니하고, 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 단정하기 어려우며, 친환경으로 사과재배를 목적으로 사과나무를 식재한다고 하여 그 결과가 달라지는 것은 아니라 할 것이다. 따라서 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.