생계유지능력 심사면제추천서 발급거부처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 종교(D-6) 체류자격의 거주(F-2-99, 특정활동) 체류자격으로의 변경허가를 신청하기 위해 2025. 4. 7. 피청구인에게 생계유지능력 심사면제추천서 발급을 신청하였고, 피청구인은 같은 달 17일 청구인에게 ‘장기체류비자 관련 생계유지능력 심사면제의 경우는 예외적인 사유에 해당하고, 청구인의 A부 관련 사업 활동내용을 확인할 수 없으며, B시, C시 및 D시 등 지방자치단체에서 대부분의 봉사활동을 하고 있는 점 등을 고려할 때 해당 지방자치단체에 추천서를 요청하는 것이 적합한 것으로 사료된다’는 취지의 회신(이하 ‘이 사건 회신 1’이라 한다)을 하였다. 나. 청구인은 2025. 4. 18. 피청구인에게 ‘이 사건 회신 1에 대한 재검토 및 거부처분의 법적근거를 제시하라’는 취지의 처분서 재송부 요청을 하였고, 피청구인은 2025. 4. 25. 청구인에게 이 사건 회신 1과 유사한 취지의 장기체류비자 추천서 요청 관련 재회신(이하 ‘이 사건 회신 2’라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 「문화체육관광부와 그 소속기관 직제」 제12조제3항에서 종무실의 소관업무로 ‘종교단체·법인의 업무 및 활동의 지원, 종교 교류 및 협력지원’을 명시하고 있다. 청구인은 10년 이상 종교(D-6) 체류자격으로 대한민국에 체류하면서 불교 포교 및 종교단체 활동을 수행해 왔고, 2018년부터 2025년까지 E시 F구 이주민지원센터와 협력하여 다문화 가정 대상 종교교육 및 무료급식 봉사활동을 지속적으로 수행해 왔으며, G도 B시 다문화이주민센터장으로서 외국인 유학생 쌀 나눔행사, 거리청소 봉사활동과 H국 근로자의 심리적 안정에 기여하였음은 물론, A부가 주관한 ‘2023년 다문화 종교교류 축제’에 참여하여 공로상을 수상하였음에도 피청구인은 청구인이 제출한 증빙자료와 활동내용을 충분히 검토하지 않고 청구인의 정당한 기대를 침해하는 이 사건 회신들을 하였다. 나. 피청구인은 자신이 주관한 행사에서 청구인을 공로자로 선정한 사실과 모순되게 청구인의 활동이 사업과 무관하다고 하였고, 법무부의 매뉴얼에서 중앙행정기관의 추천을 요구함에도 불구하고 지방자치단체에 추천을 요청하라고 권고함으로써 부적절하게 책임을 전가하였으며, 유사한 상황의 다른 외국인 종교인들에게 추천서를 발급해 온 선례와 달리 청구인에게만 불합리한 차별을 가하는 등 재량권을 일탈·남용하여 위법한 회신을 하였다. 다. 위의 제반사정을 고려할 때 피청구인의 이 사건 회신들은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구요건에 관한 주장 법무부장관이 장기체류자격 변경허가를 할 때 생계유지능력 심사의 면제요건 중 하나인 중앙부처나 지방자치단체 장의 추천서는 법령이 아니라 법무부 내부지침에 기재된 것에 불과한 점, 추천서 발급 기준이나 절차 등이 정해져 있지 않고 사례도 없으며 법무부에서 위와 같은 내부지침을 제정할 때에 피청구인의 협조를 구한 적도 없는 점, 피청구인의 추천서가 발급되더라도 청구인은 별도의 법무부 심사를 거쳐야 하고 일부 심사요건이 면제되더라도 이는 시혜적인 것에 불과한 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인이 피청구인에게 추천서 발급을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있다고 보기는 어렵다. 따라서 피청구인이 청구인의 신청을 거부했다고 하더라도 이를 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당한다고 할 수 없다. 그렇다면 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 한 부적법한 청구이다. 나. 본안에 관한 주장 1) 피청구인은 청구인에게 추천서를 발급할 것이라는 공적인 견해표명을 한 적이 없다. 또한 청구인은 피청구인에게 ‘피청구인이 주관한 행사에서 청구인이 공로자로 선정된 사실’에 대한 근거자료를 제출한 적이 없고, 법무부 지침에서 중앙행정기관 뿐 아니라 지방자치단체의 추천서도 가능하다고 하고 있는데, 청구인이 지방자치단체에서 활동한 내역 관련 증빙서류를 다수 제출함에 따라 청구인의 주요 활동지역을 고려하여 지방자치단체에 추천서 발급을 요청하라고 안내하였을 뿐, 유사한 상황의 다른 외국인 종교인들에게 추천서를 발급해 온 사실이 없다. 2) 피청구인은 이 사건 회신 1, 2를 하면서 사실관계의 오인, 신뢰보호의 원칙 및 비례·평등의 원칙을 위반한 사실이 없고, 재량권을 일탈·남용한 사실이 없다. 따라서 피청구인의 이 사건 회신 1, 2는 적법·타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조제1호, 제3조제1항 출입국관리법 제24조 출입국관리법 시행령 제12조, 별표 1의2 출입국관리법 시행규칙 제9조의2제6호, 제31조의2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 생계유지능력 심사면제추천서 발급 신청서 및 이 사건 회신서 등 각 자료의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2025. 4. 7. 피청구인에게 생계유지능력 심사면제추천서 발급을 신청하였고, 피청구인은 같은 달 17일 청구인에게 다음과 같이 이 사건 회신 1을 하였다. - 다 음 - 1) 장기체류비자 관련 생계유지능력 심사 면제의 경우는 예외적인 사항에 해당하고, 청구인의 A부 관련 사업 활동 내역을 확인할 수 없음 2) B시, C시 및 D시 등 지방자치단체에서 대부분 봉사활동을 하고 있으므로 해당 지방자치단체에 추천서를 요청하는 것이 적합한 것으로 사료됨 나. 청구인은 2025. 4. 18. 피청구인에게 이 사건 회신 1에 대한 재검토 및 거부처분의 법적근거를 제시하라는 취지의 처분서 재송부 요청을 하였고, 피청구인은 2025. 4. 25. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 회신 2를 하였다. - 다 음 - 1) 법무부의 「체류민원자격별 안내매뉴얼」에 따르면 기타 장기체류자에 대한 거주 체류자격 변경허가 심사 시 ‘체류기간 동안 법령준수 등 품행이 단정하고, 독립적인 생계가 가능하며, 한국생활에 필요한 한국어와 한국문화에 대한 기본소양을 갖추고 국내 정주의사가 있는 경우 체류자격 변경을 허용’하되, ‘실정법을 위반하는 등 체류실태가 불량하거나 건전한 경제활동을 영위할 능력 없이 장기체류 방편으로 신청하는 경우에는 체류자격 변경을 억제’하는 것을 기본원칙으로 하여, ‘연령, 법령 준수 등 품행, 준법시민교육 시행, 생계유지능력 등을 요건으로 엄격하게 심사하고, 심사요건 중 생계유지능력의 심사를 면제하는 것은 중앙부처, 지방자치단체장의 추천을 받은 경우에 적용되는 예외적인 것’이므로 기본요건과 마찬가지로 엄격하게 검토됨 2) 청구인의 경우 A부 관련 사업 활동 내역을 확인할 수 없고, B시, C시 및 D시 등 지방자치단체에서 대부분 봉사활동을 하고 있으므로 해당 지방자치단체에 추천서를 요청하는 것이 적합한 것으로 사료됨 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정심판법」 제2조제1호에 따르면 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 같은 법 제3조제1항에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 같은 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 2) 「출입국관리법」 제24조제1항에 따르면 대한민국에 체류하는 외국인이 그 체류자격과 다른 체류자격에 해당하는 활동을 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 법무부장관의 체류자격 변경허가를 받아야 하고, 같은 조 제3항, 같은 법 시행규칙 제9조의2제6호, 제31조의2에 따르면 청장·사무소장 또는 출장소장은 체류자격 변경허가 등을 하려면 외국인이 체류자격별로 법무부장관이 따로 정하는 기준에 해당하는지 여부 등의 요건을 갖추었는지를 심사해야 한다. 한편 같은 법 시행령 제12조 및 별표 1의2 제24호바목에 따르면 기타(F-2) 체류자격은 ‘외교(A-1)부터 협정(A-3)까지의 체류자격 외의 체류자격으로 대한민국에 5년 이상 계속 체류하여 생활 근거지가 국내에 있는 사람으로서 법무부장관이 인정하는 사람’에게 부여하는 체류자격이다. 3) 법무부의 외국인 대상 온라인 민원서비스 제공 포털인 ‘하이코리아’ (www.hikorea.go.kr)에 게시된 ‘외국인체류 안내매뉴얼’에 따르면 ‘기타 장기체류자에 대한 거주 체류자격 변경허가’에 대한 기본원칙은 소정의 체류자격을 부여받은 자로서 체류기간 동안 법령준수 등 품행이 단정하고, 독립적인 생계가 가능하며, 한국생활에 필요한 한국어와 한국문화에 대한 기본소양을 갖추고 국내 정주의사가 있는 경우 체류자격 변경을 허용하는 반면, 실정법을 위반하는 등 체류실태가 불량하거나 건전한 경제활동을 영위할 능력 없이 장기체류 방편으로 신청하는 경우에는 체류자격 변경을 억제하는 것이고, 자격변경 심사요건은 ‘연령, 법령 준수 등 품행 요건, 생계유지능력 요건’ 3가지인데, 그 중 생계유지능력 요건의 심사 면제대상은 ‘국내 10년 이상 체류 중인 종교(D-6) 자격자로 중앙부처, 자치단체 장의 추천을 받은 자’이다. 나. 판단 1) 국민의 적극적 행위 신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다고 할 것인바, 여기에서 ‘청구인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것’이라는 의미는 청구인의 실체상의 권리관계에 직접적인 변동을 일으키는 것이라고 해석함이 상당하다(대법원 2007. 10. 11. 선고 2007두1316 판결 등 참조). 2) 살피건대, ① 출입국관리법령 등 관계법령에서 기타 장기체류 외국인이 거주 체류자격으로 변경허가를 신청할 때 중앙행정기관 또는 지방자치단체장에게 생계유지능력 심사면제추천서를 발급해 줄 것을 신청할 수 있는 권리에 대해 규정하고 있지 않은 점, ② 출입국관리법령의 위임을 받아 법무부장관이 만든 ‘외국인체류 안내매뉴얼’상 ‘기타 장기체류자에 대한 거주 체류자격 변경허가’의 심사기준과 관련하여 ‘국내 10년 이상 체류 중인 종교(D-6) 자격자로 중앙부처, 자치단체 장의 추천을 받은 자’는 그 심사기준 중 하나인 생계유지능력 요건에 대한 심사가 면제되나, 이와 관련하여 추천 절차, 요건 등에 대해 별도로 규정하고 있지 않으므로 외국인에 대해 중앙행정기관 또는 지방자치단체장이 생계유지능력 심사면제추천서를 발급할 것인지 여부는 중앙행정기관 또는 지방자치단체장의 판단에 따른 재량에 속하는 것이고, 중앙행정기관 또는 지방자치단체장이 외국인의 신청에 기속을 받아 그에 대해 생계유지능력 심사면제추천서를 반드시 발급해야 할 의무는 없으며, 외국인으로서도 자신에게 생계유지능력 심사면제추천서를 발급할 것을 요구할 법규상 또는 조리상 권리가 있다고 할 수 없는 점 등을 종합하면, 청구인이 피청구인에게 한 생계유지능력 심사면제추천서 발급신청은 법규상 또는 조리상의 신청권을 가지지 못한 사람이 행정청에 대하여 어떠한 의견이나 희망사항을 진술하거나 직권발동을 촉구하는 사실행위인 진정이나 민원에 불과하다 할 것이고, 위와 같은 진정이나 민원은 행정청으로 하여금 그에 대하여 일정한 행위를 하도록 하는 법적 구속력이나 효과를 발생시키지 않으므로 청구인의 그와 같은 요구에 대하여 피청구인이 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있다고 볼 수 없다. 그렇다면 이 사건 회신 1, 2는 청구인에게 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리·의무에 직접적 변동을 초래하는 행위로서 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당한다고 할 수 없다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 한 부적법한 청구이다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.