생태·경관보전지역 행위허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 한국광물공사의 2016년도 1차 탐광시추지원대상으로 선정되자 희유금속자원(리튬)의 부존량과 부존특성을 파악하기 위해 지하 암석시료를 채취할 목적으로 2016. 6. 27. 피청구인에게 경상북도 ㅇㅇ군 ㅇㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산 110-4번지 상의 3개 지점(개소당 30㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 대하여 ‘탐광 시추조사’를 위한 행위허가 신청을 하였다. 나. 피청구인은 생태·경관보전지역 내에서 시추를 위한 도로 굴착, 절·성토 등으로 토지형질 변경이 수반되고, 사업지역 내에서 멸종위기 야생동물인 산양, 삵 등의 서식지 훼손이 우려되며, 청구인의 시추행위는 국가차원의 연구·조사가 아닌 민간 사업자의 광산개발을 목적으로 하고, 행위허가 시 지속적인 탐광시추는 물론 본격적인 광산개발로 이어져 난개발이 우려된다는 등의 이유로 2016. 7. 26. 청구인에게 행위허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 신청지는 생태·경관보전지역으로 지정되기 이전부터 청구인이 채굴인·허가를 받은 곳이고, 청구인은 한국광물자원공사의 ‘2016년 일반광육성지원 탐광시추 국고보조사업’의 1차 지원대상으로 선정되어 탐광시추작업을 위한 행위허가를 신청하였다. 나. 2014년에는 옆 광산(ㅇㅇ광산)에서 탐광시추작업이 이루어졌고, 더욱이 2015년에는 이 사건 신청지와 동일한 장소에서 한국지질지원연구원이 탐광시추작업을 하였으며, 청구인의 시추작업은 산업통상자원부의 승인을 받은 국고보조사업의 일환인바, 이 사건 처분은 형평성에도 어긋나고 과도한 규제이므로 위법·부당하다. 다. 청구인은 ㅇㅇ군청으로부터 굴착행위신고증을 교부받고 탐광시추작업을 하였더니 피청구인이 ㅇㅇ군청과 협의도 하지 않은 채 별도의 행위허가로 취급하여 작업중지 및 원상복구명령을 하였는바, 이는 관계법령의 처리절차를 위반한 것으로 위법하다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 신청지는 생태·경관보전지역이므로 토지형질 변경 및 토석채취를 수반하고 멸종위기 야생동물의 서식지와 식목 훼손이 발생할 수밖에 없는 탐광시추행위는 원칙적으로 제한되고, 공익적 목적에 부합하고 그 영향이 생태적으로 지속가능하다고 인정되는 예외적인 경우에 한하여 허용된다. 나. 이 사건 신청지는 생태·경관보전지역으로 지정되기 전에 청구인이 광물채굴행위허가를 받은 지역과 다른 곳이고, 옆 광산(ㅇㅇ광산)에서의 탐광시추행위는 허가를 받지 않고 무단으로 이루어진 것이며, 2015. 8. 17. 한국지질자원연구원에게 한 시추행위허가는 국가정책연구과제 수행목적으로 도로지반 굴착 외 신규 지형 및 식목의 훼손이 거의 없어 조건부로 한 것으로 광산개발을 전제로 사익추구를 목적으로 한 청구인의 이 사건 신청과는 사업의 주체, 목적, 환경영향 등에서 근본적으로 차이가 있고, 국고보조사업이라고 하여 관계법령상 인·허가가 면제되는 것은 아니다. 다. 피청구인이 이 사건 처분을 하였음에도 청구인이 2016년 10월경 이 사건 신청지에서 무단으로 토지형질 변경, 식목 훼손을 동반하는 탐광시추작업을 하도록 한 사실을 적발하여 관계법령에 따라 작업중지 및 원상복구명령을 한 것이며, 청구인이 울진군청에 「지하수법」에 따른 굴착신고를 하였더라도 보전지역에서는 별도의 행위허가를 받아야 하므로 피청구인이 관련 행정절차를 위반한 것이 아니다. 4. 관계법령 자연환경보전법 제15조, 제61조 자연환경보전법 시행령 제52조 환경부와 그 소속기관 직제 시행규칙 제32조, 별표 4 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 환경부고시, 2016년도 1차 탐광시추작업 선정내역 및 안내문 발송, 생태·경관보전지역에서의 행위허가 신청서, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 환경부장관은 2005. 10. 14. 경상북도 울진군 ㅇㅇ면(현 ㅇㅇㅇ면) ㅇㅇ리 등 일대 4,534만 8,921㎡를 ㅇㅇ천 일원의 우수한 자연생태계와 동 지역에 서식하는 수달, 산양 등 멸종위기종 및 희귀 야생 동·식물의 서식지 보전을 목적으로 ‘ㅇㅇ천 유역 생태계보전지역’으로 지정·고시(환경부고시 제2005-136호)하였고, 2006. 12. 8. 위 지정·고시와 같은 목적으로 완충구역·전이구역 5,748만 8,697㎡를 추가지정하여 ‘ㅇㅇ천 유역 생태·경관보전지역’으로 변경·고시(환경부고시 제2006-197호)를 하였다. 나. 한국광물자원공사는 2016. 5. 9. 청구인이 광업(조광)권을 보유한 ㅇㅇ광산의 총 4공, 심도 1,000m를 2016년도 1차 탐광시추작업 지원대상으로 선정하였다(지원공사비 1억 2,071만 2,000원). 다. 청구인은 2016. 6. 27. 피청구인에게 다음과 같은 내용의 ‘생태·경관보전지역에서의 행위허가 신청서’를 제출하였다. - 다 음 - ㅇ 허가 대상행위 : 탐광 시추조사 ㅇ 행위대상지역의 위치·면적 - 경상북도 울진군 ㅇㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산 ㅇㅇ-4 - 시추조사(개소당 30㎡) ㅇ 행위의 규모·내용 - 기존 도로상 시추조사 3개소 - 전체 공사규모는 4공 1,000m로서 2015년 한국지질자원연구원의 탐광시추작업으로 당 광산의 과거 리튬광석의 표본 채집된 자료의 확인을 하였으나 추가 확인이 필요하다고 판단되어 재탐광시추조사를 하게 되었음 ㅇ 행위의 목적 및 운영·관리방법 - 2016년 한국광물자원공사의 지원사업으로 울진군 ㅇㅇㅇ송면 ㅇㅇ리 지역의 희유금속자원 부존현황 파악 - 신규 시추조사부지 조성면적의 최소화를 통해 원지형 훼손 최소화 - 기존 개설된 도로상에 시추조사를 계획하여 원지형 훼손 방지 라. 피청구인은 생태·경관보전지역 내에서 시추를 위한 도로 굴착, 절·성토 등으로 토지형질 변경이 수반되고, 사업지역 내에서 멸종위기 야생동물인 산양, 삵 등의 서식지 훼손이 우려되며, 청구인의 시추행위는 국가차원의 연구·조사가 아닌 민간 사업자의 광산개발을 목적으로 하고, 행위허가 시 지속적인 탐광시추는 물론 본격적인 광산개발로 이어져 난개발이 우려된다는 등의 이유로 2016. 7. 26. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「자연환경보전법」 제15조제1항에 따르면, 누구든지 생태·경관보전지역안에서는 핵심구역안에서 야생동·식물을 포획·채취·이식·훼손하거나 고사시키는 행위 또는 포획하거나 고사시키기 위하여 화약류·덫·올무·그물·함정 등을 설치하거나 유독물·농약 등을 살포·주입하는 행위, 건축물 그 밖의 공작물의 신축·증축(생태·경관보전지역 지정 당시의 건축연면적의 2배 이상 증축하는 경우에 한한다) 및 토지의 형질변경, 하천·호소 등의 구조를 변경하거나 수위 또는 수량에 증감을 가져오는 행위, 토석의 채취, 그 밖에 자연환경보전에 유해하다고 인정되는 행위로서 대통령령이 정하는 행위의 어느 하나에 해당하는 자연생태 또는 자연경관의 훼손행위를 하여서는 아니되고, 같은 조 제2항에 따르면 환경부장관이 당해 지역의 보전에 지장이 없다고 인정하여 환경부령이 정하는 바에 따라 허가하는 경우(제4호) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항의 규정을 적용하지 아니한다고 되어 있다. 2) 한편, 같은 법 제61조제1항, 같은 법 시행령 제52조제2항제3호에 따르면 환경부장관은 법 제15조제2항제4호의 규정에 따른 허가의 권한을 유역환경청장 또는 지방환경청장에게 위임한다고 되어 있다. 「환경부와 그 소속기관 직제 시행규칙」 제32조, 별표 4에 따르면 대구지방환경청의 소관사무를 분장하기 위하여 청장 소속하에 ㅇㅇ천환경출장소를 두고 그 관할구역을 경상북도 울진군 서면·근남면 및 영양군 수비면(「자연환경보전법」 제12조에 따른 ㅇㅇ천유역생태·경관보전지역만 해당한다)으로 한다고 되어 있으며, 「지방환경관서 사무분장규정」(환경부훈령 제1152호) 제28조에 ㅇㅇ천환경출장소는 생태·경관보전지역 관리기본계획 수립·시행, 생태·경관보전지역 행위허가 및 사후관리, 주민환경감시단 운영 및 관리, 자연환경정밀조사 및 변화관찰, 국유재산 및 보전시설물 관리, 그 밖에 대구지방환경청장이 지시하는 사항을 분장한다고 되어 있고, 「대구지방환경청 위임전결규정」(대구지방환경청예규 제71호) 제4조에 ㅇㅇ천환경출장소장은 울진군, 영덕군, 영양군, 청송군 지역에 관한 생태·경관보전지역 관리기본계획 수립·시행, 생태·경관보전지역 행위허가 및 사후관리, 주민환경감시단 운영 및 관리, 자연환경정밀조사 및 변화관찰, 국유재산 및 보전시설물 관리, 그 밖에 대구지방환경청장이 지시하는 사항의 사무를 수행한다고 되어 있다. 나. 판 단 행정권한의 위임은 행정관청이 법률에 따라 특정한 권한을 다른 행정관청에 이전하여 수임관청의 권한으로 행사하도록 하는 것이어서 권한의 법적인 귀속을 변경하는 것이므로 법률이 위임을 허용하고 있는 경우에 한하여 인정된다 할 것이고, 이에 반하여 행정권한의 내부위임은 법률이 위임을 허용하고 있지 아니한 경우에도 행정관청의 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그의 보조기관 또는 하급행정관청으로 하여금 그의 권한을 사실상 행사하게 하는 것이므로, 권한위임의 경우에는 수임관청이 자기의 이름으로 그 권한행사를 할 수 있지만 내부위임의 경우에는 수임관청은 위임관청의 이름으로만 그 권한을 행사할 수 있을 뿐 자기의 이름으로는 그 권한을 행사할 수 없다(대법원 1995. 11. 28. 선고 94누6475 판결 참조). 생태·경관보전지역인 이 사건 신청지에서의 행위허가에 관한 환경부장관의 권한은 「자연환경보전법」 제61조제1항, 같은 법 시행령 제52조제2항제3호에 따라 대구지방환경청장에게 위임되어 있고, 그 소관사무 중 일정 관할 구역의 사무를 분장하기 위하여 「환경부와 그 소속기관 직제 시행규칙」 제32조제1항에 따라 피청구인 출장소가 설치되어 있으며, 대구지방환경청장은 환경부장관으로부터 위임받은 이 사건 신청지에서의 행위허가에 관한 권한을 내부 위임전결규정에 따라 피청구인에게 내부위임하였다. 이러한 내부위임은 법령상 처분권자인 행정관청이 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그의 보조기관 또는 하급 행정관청으로 하여금 처분권자의 권한을 처분권자의 명의로 행사하게 하는 것이므로 수임관청인 피청구인은 위임관청인 대구지방환경청의 이름으로만 이 사건 신청지에 대한 행위허가에 관한 권한을 행사할 수 있을 뿐이나, 피청구인은 2016. 7. 26. 청구인에게 대구지방환경청의 명의가 아닌 자기의 명의로 이 사건 처분을 하였는바, 이는 권한이 없는 자에 의하여 행하여진 위법한 처분이고 그 위법의 정도가 중대·명백하여 무효라 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.