생태계보전부담금 부과처분 취소청구 등

1. 사건개요 가. 청구인은 A군 B 일원(이하 ‘이 사건 사업지’라 한다)에서 초지조성사업을 영위하는 법인이다. 피청구인은 2023. 3. 27. 청구인에게 ‘이 사건 사업지 중 11만 7,445㎡가 훼손면적에 해당한다’며 「자연환경보전법」에 따른 생태계보전부담금 1억 1,450만 8,870원을 부과하였다. 나. 청구인은 2023. 4. 18. 피청구인에게 생태계보전부담금 재산정 신청을 하였고, 피청구인은 2024. 11. 27. 청구인에게 ‘기존에 산정한 훼손면적과 변동이 없다’며 생태계보전부담금 1억 1,450만 8,870원을 다시 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 「자연환경보전법」에서는 자연환경 또는 생태계의 훼손을 최소화할 수 있도록 자연환경 또는 생태계에 미치는 영향이 현저하거나 생물다양성의 감소를 초래하는 사업을 하는 사업자에 대하여 생태계보전부담금을 부과하도록 하고 있는데, 청구인의 임간방목초지 조성사업은 단순 벌목이 아닌 간벌의 기능이 있으므로 군락지를 파괴한다고 보기 어려우므로 생태계보전부담금을 부과할 수 없는 점, 훼손면적 산정은 토지의 훼손행위가 발생하는 면적으로 보아야 하는데, 벌목으로 토지의 훼손이 발생하였다고 보기 어려운 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소되어야 하고, 피청구인은 기 납부한 생태계보전부담금을 청구인에게 반환하여야 한다. 3. 피청구인 주장 청구인의 초지조성사업은 주변 나무들의 생육을 더 좋게 하는 것을 주목적으로 하는 간벌사업이 아닌 초지조성을 위해 간벌행위가 수반되는 것이며, 산림식생 훼손이 적더라도 「자연환경보전법」에 따른 생태계보전부담금 부과대상에 해당하는 점, 훼손면적의 산정은 「자연환경보전법 시행령」에 따라 ‘식물이 군락을 이루며 서식하는 지역을 제거하거나 파괴하는 행위가 발생하는 지역의 면적’으로 하는데, 초지조성사업은 식물이 군락을 이루며 서식하는 지역을 제거하거나 파괴하는 행위에 해당하고, 초지조성사업에 대한 산림조사서에 따르면 이 사건 사업지의 소나무의 양이 5,880그루, 전체 임목 중 53.5%에 해당하는바 소나무군락으로 판단할 수 있으며, 소나무 군락이 위치한 구역 전체를 훼손면적으로 보는 것이 타당한 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 자연환경보전법 제46조, 제61조 자연환경보전법 시행령 제37조, 제41조, 제52조 행정심판법 제2조, 제17조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 초지조성허가증, 산지전용 변경협의 통보서, 소규모 환경영향평가 협의서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. A군수는 2022. 7. 7. 이 사건 사업지에 대해 초지조성허가를 하였고, C지방환경청장은 같은 해 9. 26. 이 사건 사업지의 초지조성사업에 대한 소규모 환경영향평가 협의내용을 A군수에게 통보하였다. 나. A군수는 2023. 3. 8. 이 사건 사업지의 산지전용허가(변경)를 하였는데, 그 주요내용을 발췌하면 다음과 같다. - 다 음 - 1) 사업시행자 : 청구인 2) 산지내역 : A군 B 외 3필지 3) 허가면적 : 129,998㎡(준보전 산지) 4) 목적 : 초지조성 5) 부산물생산 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=162445241"></img> 6) 소유별·산재구분별 내역 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=162444925"></img> 다. A군수는 2023. 3. 20. 피청구인에게 생태계보전부담금 부과대상 사업 인·허가 내역을 제출하였는데, 동 내역상의 훼손면적은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=162444927"></img> 라. 피청구인은 2023. 3. 27. 청구인에게 A군 B, E 11만 7,445㎡가 훼손된다며 생태계보전부담금 1억 1,140만 8,800원을 부과하였다. 마. 청구인은 2023. 4. 18. 피청구인에게 ‘이 사건 사업지에서 훼손되는 나무의 줄기가 차지하는 면적과 절·성토 면적만을 훼손면적[B(9,353㎡), E(497㎡)]으로 산정하여야 한다’고 주장하며 생태계보전부담금 재산정신청을 하였다. 바. 피청구인은 2024. 1. 3. A군수에게 이 사건 사업지의 사업면적 및 훼손면적의 재산정을 요청하였고, A군수는 같은 달 8일 피청구인에게 이 사건 사업지의 훼손면적을 기존과 동일하게 11만 7,445㎡로 산정하여 통보하였다. 사. 피청구인은 2024. 11. 27. 청구인에게 ‘기존에 산정한 훼손면적과 변동이 없다’며 이 사건 처분을 하였고, 청구인은 같은 해 12. 19. 피청구인에게 생태계보전부담금 1억 1,450만 8,870원을 피청구인에게 납부하였다. 6. 이 사건 심판청구의 적법여부 및 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「자연환경보전법」제1조에 따르면 같은 법은 자연환경을 인위적 훼손으로부터 보호하고, 생태계와 자연경관을 보전하는 등 자연환경을 체계적으로 보전·관리함으로써 자연환경의 지속가능한 이용을 도모하고, 국민이 쾌적한 자연환경에서 여유있고 건강한 생활을 할 수 있도록 함을 목적으로 한다. 2) 「자연환경보전법」 제46조에 따르면 환경부장관은 생태적 가치가 낮은 지역으로 개발을 유도하고, 자연환경 또는 훼손을 최소화할 수 있도록 자연환경 또는 생태계에 미치는 영향이 현저하거나 생물다양성의 감소를 초래하는 사업을 하는 사업자에 대하여 생태계보전부담금을 부과·징수하는데(제1항), 부과대상은 「환경영향평가법」제43조에 따른 소규모 환경영향평가 대상 개발사업으로 개발면적이 3만㎡ 이상인 사업이고(제2항제4호), 부담금의 산정·부과는 생태계의 훼손면적에 단위면적당 부과금액과 지역계수를 곱하여 하되 생태계의 보전·복원 목적의 사업 또는 국방 목적의 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업에 대하여는 감면할 수 있으며(제3항), 징수절차·감면기준·단위면적당 부과금액, 지역계수 및 납부방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다(제6항). 3) 「자연환경보전법」제47조제1항, 같은 법 시행령 제44조에 따르면 생태계보전부담금의 부과대상이 되는 사업의 인·허가등을 한 행정기관의 장은 그 날부터 20일 이내에 사업자, 사업내용, 생태계보전부담금 산정의 기준이 되는 생태계 훼손면적 등 인·허가등의 내용을 환경부장관에게 통보하여야 한다. 4) 「자연환경보전법 시행령」제37조에 따르면 생태계의 훼손면적은 ① 토양의 표토층을 제거·굴착 또는 성토하여 토지 형질변경이 이루어지는 행위, ② 식물이 군락을 이루며 서식하는 지역을 제거하거나 파괴하는 행위, ③ 습지 등 생물다양성이 풍부한 지역을 개간·준설·매립 또는 간척하는 행위 중 하나에 해당하는 훼손행위가 발생하는 지역의 면적으로 하는데(제1항), 이에 불구하고 ① 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 대·공장용지·학교용지·도로·철도용지·체육용지 및 유원지인 토지의 면적, ② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조제1항제1호가목부터 다목까지 및 제2호다목의 용도지역 중에서 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제67조에 따른 지목이 전·답·임야·염전·하천·유지(溜池)·공원에 해당하지 않는 토지의 면적, ③ 그 외 토지 중에서 시설물이 설치된 토지의 면적 중 어느 하나에 해당하는 면적은 생태계의 훼손면적에서 제외한다. 5) 「자연환경보전법 시행령」제41조에 따르면 생태계보전부담금의 납부고지를 받은 자는 ① 생태계보전부담금의 부과대상 또는 납부의무자가 잘못된 경우, ② 생태계보전부담금의 산정이 잘못된 경우, ③ 해당 구역 또는 단지의 생태계 훼손면적을 잘못 또는 허위로 산정한 경우 중 하나에 해당하는 경우에는 생태계보전부담금의 납부고지를 받은 날부터 30일 이내에 해당 생태계보전부담금의 재산정을 신청할 수 있고(제1항), 이와 같은 신청이 있는 경우 환경부장관은 30일 이내에 그 처리결과를 신청인에게 통지하여야 한다(제2항). 6) 「자연환경보전법」 제61조제1항, 같은 법 시행령 제52조제1항제2호에 따르면 환경부장관은「자연환경보전법」 제46조제1항에 따른 생태계보전부담금의 부과·징수 등 권한을 시·도지사에게 위임하고 있다. 7) 「행정심판법」 제2조, 제3조제1항에 따르면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있고, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, ‘부작위’란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말하는데, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 같은 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 나. 판단 1) 생태계보전부담금 및 이자 반환청구 청구인은 이 사건 처분의 위법·부당함을 이유로 납부한 생태계보전부담금을 반환받기 위해 행정심판을 청구한 것으로 보이나, 이와 같은 청구는 피청구인이 청구인에 대하여 생태계보전부담금을 부과·징수할 법률상 원인이 없음에도 불구하고 이를 부과·징수하였음을 전제로 하는 것으로서 일종의 부당이득반환청구와 같은 법적 성질을 가지는 것인바, 청구인이 이를 공법상 당사자소송 또는 민사소송으로 다투는 것은 별론으로 하더라도, 이 사건 심판청구 중 생태계보전부담금 및 이자 반환청구 부분은 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 한 부적법한 청구이다. 2) 이 사건 처분에 대한 취소청구 청구인은 초지조성사업이 생물의 다양성을 감소시키는 개발사업이 아니므로 생태계보전 부담금을 부과할 수 없고, 벌목으로 토지의 훼손이 발생하였다고 보기도 어렵다는 등의 주장을 하나, 「자연환경보전법」제46조에 따라 「환경영향평가법」제43조에 따른 소규모 환경영향평가 대상 개발사업으로 개발면적이 3만㎡ 이상인 사업은 생태계보전부담금 부과대상이 되는데, 청구인은 이 사건 사업지에서 실시하는 초지조성사업에 대하여 소규모 환경영향평가를 받았고, 이 사건 사업지의 사업면적은 11만 7,445㎡로 3만㎡ 이상인바 생태계보전부담금 부과대상 사업에 해당하는 점, 「자연환경보전법 시행령」제37조제1항에서 생태계의 훼손면적은 훼손행위가 발생하는 지역의 면적으로 한다고 하면서 훼손행위를 ‘토양의 표토층을 제거·굴착 또는 성토하여 토지 형질변경이 이루어지는 행위(제1호)’, ‘습지 등 생물다양성이 풍부한 지역을 개간·준설·매립 또는 간척하는 행위(제3호)’와 같이 토지의 형질변경이 발생하는 행위만을 훼손행위의 요건으로 하는 것이 아니라 ‘식물이 군락을 이루며 서식하는 지역을 제거하거나 파괴하는 행위(제2호)’를 훼손행위로 명시하고 있어 토지의 훼손만을 기준으로 훼손행위를 정하고 있지 않은 점, 초지조성사업은 기존에 산지에 자생하던 식물군락을 제거하여 초지로 이용하기 위한 것이고, 이는 결국 산지전용허가를 받은 토지의 생물서식 구조를 파괴하는 행위에 해당하는바, 산지전용허가 대상지역은 생태계 훼손행위가 발생한 지역으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려할 때 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구 중 생태계보전부담금 및 이자 반환청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 각하하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.