생활대책 대상자 부적격처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 피청구인이 시행하는 A공공주택지구 개발사업(이하 ‘이 사건 개발사업’이라 한다)에 경기도 성남시 수정구(이하 ‘이 사건 영업장 소재지’라 한다) 소재 지장물 및 영업권에 대하여 보상을 받은 사람으로서, 2021. 12. 10.경 피청구인에게 이 사건 개발사업에 대한 생활대책(생활대책용지)을 신청하였으나, 피청구인은 2022. 7. 5. 청구인에게 이 사건 개발사업의 생활대책용지 공급대상에서 제외(부적격)되었다는 내용으로 생활대책 심사결과를 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 영업장 소재지 토지를 임차하여 이 사건 개발사업의 생활대책대상자 선정기준일(2016. 11. 30., 이하 ‘이 사건 선정기준일’이라 한다) 이전부터 ‘B농자재’라는 상호로 비닐하우스 자재 등 농자재 도소매 및 서비스업[이 사건 영업장 소재지를 사업장 소재지로 등록한 사업(등록번호 ***-**-*****)을 이하 ‘이 사건 영업’이라 한다]을 영위하여 생계를 유지하였다. 나. 피청구인은 이 사건 처분서에서 처분이유를 밝히지 않았으므로 「행정절차법」 제23조제1항을 위배하였고, 이는 취소사유에 해당한다. 다. 피청구인은 이 사건 영업의 개시일을 사업자등록일로 획일적으로 판단하여 청구인에게 이 사건 처분을 하였으나, 청구인은 2013년 7월경 경기도 성남시 수정구 C동***-*번지 토지를 임차하여 건축물이 없는 상태에서 비닐하우스를 설치하고 최초 농자재 도소매업을 개업하였고, 이후 2016. 10. 23. 이 사건 영업장 소재지 토지를 임대하여 같은 해 11월 10일부터 이전하여 같은 영업을 계속하였으나, 일손이 많이 부족하여 곧바로 사업장 소재지 변경신고를 하지 못하였다가 2019. 8. 10.에 비로소 사업자등록을 마쳤다. 이 사건 영업장 소재지로 이전할 당시 사업장 소재지가 청구인 소유 아파트였다는 점, 이 사건 영업이 다수의 농자재를 적치하였다가 납품하는 것임을 감안하면, 이 사건 영업은 사업자등록지가 아니라 이 사건 영업장 소재지에서 실제 영업이 이루어진 것임은 누구나 알 수 있다. 피청구인도 이 사건 영업장 소재지 토지에 대한 2016. 10. 23.자 임대차계약서를 인정하여 영업보상을 하였다. 또한 이 사건 영업장 소재지의 전기요금 납부내역을 살펴보면 청구인은 이 사건 선정기준일 이전인 2016년 10월부터 전력사용계약을 체결하여 정상적으로 전기요금을 납부하였다. 아울러 거래처에 발급한 거래명세서나 청구인이 수기로 작성한 수기장부를 통하여 피청구인이 인정하지 않는 기간에도 실제로 영업한 사실을 확인할 수 있다. 라. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 객관적 사실을 살피지 아니하고 단지 사업자 등록일만을 획일적으로 판단함으로써 재량의 한계를 초과하였으므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 청구인이 이 사건 선정기준일 이후에 사업자를 등록하였다는 이유로 이 사건 처분을 한 것이 아니라 당시 이 사건 개발사업 지구 내 이 사건 영업장 소재지를 본 사업과 무관한 타 지역 소재 사업자가 이용하고 있었기 때문에 청구인에게 이 사건 처분을 하였는데, 이와 같이 사업지구 밖에 주사무소를 두고 사업지구 내에 영업을 위한 물류창고 등이 편입된 경우에는 영업보상이나 생활대책의 대상이 되지 않는다. 나. 피청구인은 이러한 이 사건 처분의 이유에 대하여 청구인과 수차례 통화하면서 충분히 설명하였고, 이 사건 처분 이후에도 상담하는 과정에서 부적격 사유와 이의신청에 대하여 안내하였으므로, 이 사건 처분은 위법하지 않다. 다. 생활대책은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다)의 이주대책과는 별도로 원활한 사업추진을 위하여 시행하는 것으로, 관련 법령상 사업시행자의 의무사항은 아니나 피수용자의 현실적인 생활안정을 도모하고자 공사 내부규정인 「이주 및 생활대책 수립지침」(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)에 의하여 시행되는 제도이고, 사업시행자는 생활대책 공급의 실시 여부, 대상자의 선정 등에 대한 광범위한 재량권을 가지는데, 사업지구 밖에서 사업자를 등록하고 사업을 영위하던 자가 이 사건 개발사업 사업지구 내에 창고나 적치장소가 있다며 생활대책 수립을 주장하여 받아들여진다면 피청구인이 생활대책대상자 선정기준일을 통하여 대상자를 선정하는 의미가 없어지게 된다. 라. 피청구인은 이러한 여건을 고려하여 규정에 따라 일관되게 심사한 것이므로, 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 행정절차법 제23조제1항 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제61조, 제77조제1항, 제78조제1항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 사업자등록증 2건, 토지 월세 계약서, 영수증, 전자세금계산서, 한국전력공사 발급자료, 거래명세서, 성남시공고 제2017-****호, 국토교통부고시 제2018-490호, A 공공주택지구 보상안내문, 서울위례보상부-****호(2020. **. **.), 생활대책 신청서, 이 사건 처분서, 이주 및 생활대책 수립지침 등 자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2013. 7. 1. ‘B농자재’라는 상호의 철물설비업을 개업하였고, 동 사업의 사업자등록번호는 ###-##-#####이며, 사업장 소재지는 서울특별시 서초구 D로*길 **, ***동 ****호이다. 나. 청구인은 2016. 10. 23. 이 사건 영업장 소재지의 토지에 대하여 부동산 임대차계약(부동산 인도일: 2016. 11. 10.)을 체결하였고, 해당 토지 소유자는 2016. 10. 25. 해당 부동산 임대차계약에 대한 임대보증금 영수증을 청구인에게 발급하였으며, 복정공인중개사사무소는 2016. 11. 24. 위 가항의 서울 농자재를 ‘공급받는자’로 하여 중개보수료 전자세금계산서를 발행하였고, 청구인은 2016. 12. 10.부터 매월 후불로 토지 소유자에게 월세를 이체하였다. 다. 청구인은 2016년 10월부터 2021년 10월까지 이 사건 영업장 소재지에 설치되어 있는 상업용 전기의 사용대금을 한국전력공사에 납부하였다. 라. 주식회사 E는 2016. 11. 3.부터 2017. 8. 17.까지 위 가항에 따른 A 농자재를 상대로 농자재를 공급하는 내용의 거래명세서를 다수 발급하였는데, 여기에 기재된 현장연락처의 주소는 이 사건 영업장 소재지이다. 마. 청구인은 2017. 8. 10. 이 사건 영업장 소재지에 ‘A 농자재’라는 상호의 이 사건 영업을 개업하였고, 동 사업의 사업자등록번호는 ***-**-*****이다 바. 성남시장은 2017. 11. 30. 경기도 성남시 F, G, H동 일원 645,812㎡에 A공공주택지구를 지정하기 위한 주민 등 의견청취 공고(성남시공고 제2017-****호)를 하였다. 사. 국토교통부장관은 2018. 8. 7. 이 사건 영업장 소재지가 포함되어 있는 경기도 성남시 F, G, H동 일원 568,332㎡에 A 공공주택지구를 지정하여 고시(국토교통부고시 제2018-***호)하였고, 피청구인은 동 공공주택사업의 사업시행자이다. 아. 피청구인(I사업본부)은 2019년 11월경 지역주민에게 다음과 같이 이 사건 개발사업에 따른 지장물 및 영업장 등 손실보상, 이주ㆍ생활대책 등에 관한 전반적인 사항에 대하여 안내하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133549651"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133549653"> - 다 음 - ○ A 공공주택지구 보상안내문(지장물 및 영업보상) 3. 손실보상의 종류 및 방법 ┌───────────────────────────────────────┐ │다. 영업 손실의 보상 │ │ 1) 영업손실보상 대상은 다음 조건을 모두 충족하는 영업입니다. │ │ ① 사업인정고시일등 전부터 적법한 장소(무허가건물등, 불법형질변경토지, 그 │ │밖에 다른 법령에서 물건을 쌓아놓는 행위가 금지되는 장소가 아닌 곳)에서 │ │인적ㆍ물적시설을 갖추고 계속적으로 행하고 있는 영업 │ │ ② 영업을 행함에 있어서 관계법령에 의한 허가ㆍ면허ㆍ신고 등을 필요로 하는 │ │경우에는 사업인정고시일등 전에 허가ㆍ면허ㆍ신고 등을 받아 그 내용대로 │ │행하고 있는 영업 │ │ ※ 예외적으로 영업보상을 받을 수 있는 경우 │ │ (무허가영업 보상 특례) 사업인정고시일 이전부터 도시근로자 │ └───────────────────────────────────────┘ 다. 영업손실의 보상 ┌───┬─────────────────────────────────┐ │구분 │내용 │ ├───┼─────────────────────────────────┤ │대상자│생활대책 수립대상자는 다음의 어느 하나에 해당하는 분 │ │ │1. 이주자택지 공급대상자(이주자택지를 포기하고 이주자주택이나 이주│ │ │정착금을 신청한 분 포함) │ │ │ - 다만, 이주자택지 중 점포겸용 단독주택용지를 공급받는 분은 제외 │ │ │ │ │ │2. 2016. 11. 30.(공람공고일 1년 전) 이전부터 보상계약체결일 또는 │ │ │수용재결일까지 당해 사업지구 안에서 영업(농업, 축산업 등을 포함) │ │ │을 한 분으로서 영업보상 등을 받은 분 │ │ │(이하 생략) │ └───┴─────────────────────────────────┘ 5. 생활대책 ┌───┬─────────────────────────────┬─────┐ │구분 │대 상 자 │공급규모 │ ├───┼─────────────────────────────┼─────┤ │영업자│- 2016. 11. 30. 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일가 │20㎡ 이하 │ │ │지 허가 등이 필요하지 않은 자유업을 행한 분으로서 영업보 │ │ │ │상을 받은 분 │ │ └───┴─────────────────────────────┴─────┘ - 생활대책 대상자 세분 및 공급면적(발췌) ※ 수도권의 경우 기준일이 주민공람공고일의 1년 전임 </img> 자. 피청구인은 2020. 11. 30. 청구인에게 이 사건 영업장 소재지의 지장물 및 영업권에 대하여 수용보상금을 지급하였다. 차. 피청구인은 2021년 12월경 이 사건 개발사업 지구 내 주민에게 이주, 협의대책 및 생활대책 시행을 안내하였고, 청구인은 2021. 12. 10. 피청구인에게 이 사건 영업장에 대하여 생활대책용지를 신청하였다. 카. 피청구인은 2022. 7. 5. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 제목: A 공공주택지구 생활대책용지 심사결과 통보 - 위례보상토지판매부-****(2021. **. *.)호와 관련하여 귀하께서 접수한 신청서류를 검토한 결과, ‘생활대책용지 대상에서 제외(부적격)’ 되었음을 알려드리며, 본 통보에 이의가 있는 경우에는 붙임의 이의신청서를 작성하여 우리 공사로 접수하여 주시기 바랍니다. 타. 피청구인은 우리 위원회에 청구인이 2022. 7. 12. 피청구인 담당자에게 전화한 통화기록 및 2022. 7. 13. 피청구인 담당자를 방문한 외래 방문 출입자 명부를 각각 제출하였다. 파. 청구인은 2013. 7. 1.부터 2017. 12. 31.까지 기간 동안에는 위 가항에 따른 B 농자재(사업자등록번호 ###-##-#####)의 사업자로 부가가치세를 납부하였고, 2017. 8. 1.부터 2021. 12. 31.까지 기간 동안에는 위 마항에 따른 이 사건 영업의 사업자로 부가가치세를 납부하였다. 하. 우리 위원회가 확인한 바에 따르면, 현재 위 가항에 따른 B 농자재(사업자등록번호 ###-##-#####) 사업자는 부가가치세 일반과세자로서 계속 중이고, 위 마항에 따른 이 사건 영업은 2022. 6. 30.자로 폐업한 상태이다. 거. 이 사건 지침의 주요내용을 발췌하면 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133549655"> ┌───────────────────────────────────────────┐ │이주 및 생활대책 수립지침 │ │ │ │제4조(이주 및 생활대책의 수립) ① (생략) │ │ ② 제1항에 해당하는 자(점포겸용 단독주택용지를 공급받는 이주대책 대상자는 제외)와 조 │ │성사업의 시행으로 인하여 생업을 상실한 자 중 보상 대상 전부를 협의에 의하여 보상받 │ │고, 토지 등을 스스로 인도한 자를 대상으로 생활대책을 수립할 수 있다. (중략) │ │제28조(생활대책 수립대상자) ① 생활대책 수립대상자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하 │ │는 자로 한다. │ │ 1. (생략) │ │ 2. 생활대책 수립대상자 선정기준일 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 사업 │ │지구 안에서 영업(농업, 축산업 등을 포함한다)을 하고 영업보상 등을 받은 자로서 제30조 │ │제2항부터 제7항까지의 어느 하나에 해당하는 자 (중략) │ │제30조(생활대책용 상가부지 공급면적 등) ① ~ ② (생략) │ │ ③ 생활대책 수립대상자 선정기준일 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 영업 │ │을 행한 자로서 토지보상법 시행규칙 제45조제1호 단서에 따라 영업보상을 받은 자 및 토 │ │지보상법 제52조 본문 규정에 따라 영업보상을 받은 자는 20제곱미터 이하의 상가부지를 │ │공급한다. │ │제34조(영업개시일의 확인) 생활대책 수립대상자에 대한 영업 등의 개시일의 확인은 다음 │ │각 호에 의한다. │ │ 1. 사업자등록 신청일. 다만 사업개시 장소가 해당 사업지구가 아닌 경우는 제외한다. │ │ 2. 사업자등록증이 없거나, 사업자등록증이 있는 경우로서 사업자등록증 상의 개업연월일 │ │이전에 사실상 영업을 하고 있는 경우 또는 사업개시 장소가 해당 사업지구가 아닌 경우 │ │에는 영업실적ㆍ임대차계약서(확정일자를 받은 것에 한한다) 등 이를 증명할 수 있는 객관 │ │적인 증빙자료. │ │ 3. (생략) │ │제35조(실제영업사실의 확인) 생활대책대상자에 대한 실제 영업사실의 확인은 부가가치세 │ │등의 납세실적에 의한다. 다만, 납세실적이 없는 경우에는 영업용 비유동자산 등의 내용, │ │종업원 현황 및 인건비의 지출내역 등을 참작하여 이를 확인할 수 있다. │ │제39조(이주 및 생활대책 등의 확정 등) ① 지역본부장은 제38조에 따른 이주 및 생활대책 │ │등의 신청접수를 완료한 후 별지 제3호서식을 이용하여 이주 및 생활대책 등의 대상자를 │ │심사하고 확정한 뒤 그 결과를 별지 제4호서식을 이용하여 대상자 확정일로부터 1개월 이 │ │내에 이주 및 생활대책 등의 수립대상자에게 각각 통보하여야 한다. (이하 생략) │ └───────────────────────────────────────────┘ - 다 음 - </img> 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 토지보상법 제61조, 제77조제1항, 제78조제1항에 따르면, 공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 당해 공익사업을 위한 공사에 착수하기 이전에 해당 토지소유자와 관계인에게 보상하여야 하고, 영업을 폐업하거나 휴업함에 따른 영업 손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 고려하여 보상하여야 하며, 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위한 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다. 나. 판단 피청구인은 사업시행자에게 생활대책 공급의 실시 여부, 대상자의 선정 등에 대한 광범위한 재량권이 있고, 사업지구 밖에 주사무소를 두고 사업지구 내에 영업을 위한 물류창고 등이 편입된 경우 영업보상이나 생활대책의 대상이 되지 않으며, 제반 여건을 고려하여 일관되게 심사한 것이라고 주장한다. 생활대책은 토지보상법 제78조에 의한 이주대책과는 달리 사업시행자에게 의무로 부과되어 있는 것이 아니라 택지개발사업, 국민주택단지 조성사업 등의 원활한 시행을 위하여 필요하다고 인정되는 경우 위와 같은 이주대책과는 별도로 당해 사업으로 인하여 생활근거를 상실하게 되는 이주자 등을 위하여 상업용지 등을 특별히 공급하는 것으로 사업시행자는 생활대책의 실시 여부, 생활대책을 수립ㆍ실시하는 경우 생활대책대상자의 선정, 상업용지의 공급절차 등을 결정할 수 있는 재량을 가지는 것이고, 이러한 생활대책 대상자 선정을 위하여 필요한 기준, 절차 및 방식의 결정 역시 사업시행자의 재량에 속하므로 그와 같이 설정된 기준, 공급절차 및 방식 등은 그것이 객관적이고 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 할 것이다(대법원 2009. 11. 12. 선고 2009두10291 판결 참조). 이 사건 지침은 피청구인이 이주대책 및 생활대책을 수립하는 데 있어서 대상자를 선정하고, 택지ㆍ주택이나 상가를 공급하는 절차나 방법을 규정한 피청구인의 내부 지침으로서 관련 업무의 수행에 있어서 일관성을 보장하고, 재량권의 자의적인 행사를 방지하거나 행정권 행사의 편의성을 보장하는 등의 기능을 갖는다고 보이는데, 이러한 지침이 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이룩되게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 당하게 되고, 그러한 경우에는 대외적인 구속력을 가지게 된다고 할 것이다(헌법재판소 1990. 9. 3. 90헌마13 결정 참조). 위 이 사건 지침에 따르면, 피청구인은 조성사업의 시행으로 인하여 생업을 상실한 자 중에서 보상 대상 전부를 협의에 의하여 보상받고 토지 등을 스스로 인도한 자를 대상으로 생활대책을 수립할 수 있고, 이러한 생활대책 수립대상자를 선정기준일 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 영업을 행한 자로서 영업보상을 받은 자로 규정하고 있으며, 이러한 영업 등의 개시일은 사업자등록 신청일 또는 사업자등록증 상의 개업연월일 이전에 사실상 영업을 하고 있는 경우에 있어서 영업실적, 임대차계약서(확정일자를 받은 것) 등 이를 증명할 수 있는 객관적인 증빙자료를 통하여 확인하고, 실제 영업사실의 확인은 부가가치세 등의 납세실적에 의하도록 되어 있다. 결국 피청구인은 단순히 사업지구 내 주사무소가 존재하는지를 살펴봄으로써 생활대책 수립대상자가 조성사업으로 인해 생업을 상실하였는지 여부를 판단하고 있는데, 이는 대상자 선정에 관한 기준에 해당하여 사업시행자의 재량에 속하는 것이기는 하나, 주사무소의 존재 여부만으로 실제 조성사업으로 인해 생업을 상실하였는지 여부를 단정하기는 어렵다는 점에서 이를 객관적이거나 합리적이라고 보기는 어렵고, 이와 관련한 내용이 생활대책 수립대상자의 영업개시일 확인이나 실제 영업사실의 확인에 관한 절차에 관하여 대외적인 구속력을 갖는다고 할 수 있는 이 사건 지침에서도 확인되지는 않는다. 위 인정사실에 따르면, 청구인은 2016. 10. 23. 이 사건 영업장 소재지의 토지에 대하여 부동산 임대차계약을 체결하였는데, 비록 확정일자는 보이지 않으나 해당 토지 소유자가 발급한 2016. 10. 25.자 임대보증금 영수증, 2016. 11. 24.자 부동산 중개보수료 전자세금계산서 및 청구인이 2016. 12. 10. 토지 소유자에게 월세 명목으로 이체한 사실이 확인되는 점, 주식회사 E가 발행한 2016. 11. 3.자 거래명세서에서 이 사건 영업장 소재지의 주소가 확인되는 점, 이 사건 영업장 소재지 등을 종합해 볼 때, 청구인이 이 사건 선정기준일 이전인 2016. 11. 10.부터 이 사건 영업장 소재지에서 사실상 영업을 시작하였다고 판단되고, 달리 피청구인이 정하고 있는 이 사건 지침에 의하여 청구인이 이 사건 개발사업의 생활대책 대상자에 해당하지 아니하다고 인정할 만한 사정이 확인되지 않는다. 3) 따라서 청구인에게 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.