생활대책대상자 부적격처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 A국가산업단지 2단계 조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 편입된 A시 ○○군 ○○면 ○○리 115, 116, 117-3, 118 및 같은 면 ●●리(이하 ‘●●리’라 한다) 511, 511-3, 511-4번지 토지의 소유자이자 위 토지들에서 영업을 하던 자로서, 피청구인에게 생활대책 신청을 하였고, 피청구인은 2019. 10. 29. 청구인에게 선정기준일 내 청구인의 동일세대 구성원인 자녀 박○○(이하 ‘박○○’이라 한다)이 생활대책대상자로 선정되었다는 이유로 생활대책대상자 부적격처분(이하 ‘이 사건 부적격처분’이라 한다)을 하였다. 나. 청구인은 피청구인에게 이 사건 부적격처분에 대하여 이의신청을 하였고, 피청구인은 2019. 12. 11. 청구인에게 이 사건 부적격처분과 같은 이유로 청구인의 이의신청을 수용할 수 없다는 취지의 이의신청 심사결과 통지(이하 ‘이 사건 이의신청 기각통지’라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 가. 주소가 동일하다 하여 독립된 세대를 구성할 수 없다고 보기 어렵고, 독립된 1세대의 구성요소는 생계를 같이 하느냐의 여부이지 주소가 동일한지의 여부가 아니며 동일세대란 실질적인 생계를 같이하는 자를 뜻하는 것으로 실질적인 생활관계 등을 고려하여 사실관계를 판단할 사항이다. 나. 박○○은 청구인의 자녀인 자로, 2009. 3. 1.부터 ●●리 511 및 511-3번지를 소재지로 하여 ‘○○자원’이라는 상호로 사업등록한 후 영업을 하였는데, 사업자등록 및 영업상 편의를 위하여 주소를 이전하고 청구인 소유의 건축물 일부를 임차하였을 뿐, 청구인의 거주 장소와는 별개로 독립된 공간을 영업소로 활용하였다. 다. 청구인은 영농 목적으로 ●●리 511번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 위에 건축물을 지었고, 2009. 6. 26. 청구인의 배우자와 함께 이 사건 주소지에 전입하여 영농생활을 유지하였다. 청구인은 영농으로 발생한 소득으로 생활을 하고 박○○은 소매영업 이익으로 생활하는 등 독립적인 생활을 각각 하였는바, 피청구인의 이 사건 이의신청 기각통지는 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이 사건 사업과 관련하여 청구인은 영농보상을, 박○○은 영업(고철업) 보상을 각각 수령하였으나, 2009. 6. 26.부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 세대원으로 구성되어 실질적으로 동일세대에서 생활하였으므로, 피청구인은 박○○을 생활대책대상자로 선정하였다. 이 사건 사업의 생활대책 공급방법은 상가부지인데, 피청구인의 ‘이주 및 생활대책 수립지침’ 제31조제2항에 따르면, 1세대에 대하여는 생활대책으로 상가부지를 공급하는 경우 27제곱미터를 초과하여 공급할 수 없다고 규정하고 있는바, 피청구인이 한 이 사건 부적격처분 및 이 사건 이의신청 기각통지는 적법ㆍ공정하다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조제1항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 이 사건 사업 생활대책 신청 안내문서, 청구인의 가족관계증명서, 청구인과 박○○의 주민등록표초본, 이 사건 부적격처분서, 이 사건 이의신청 기각통지서, 재결보상금 수령요청서 등을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 국토해양부장관은 2009. 6. 1. 국토해양부공고 제2009-@@@호로 A○○○○파크의 지정(산업단지계획)을 위한 주민열람 및 합동설명회 개최공고를 하였으며, 2009. 9. 30. 국토해양부고시 제2009-***호로 청구인이 소유한 이 사건 토지를 포함한 A시 ○○군 ○○면 일원 8,521,200㎡를 A○○○○파크로 지정하고, 피청구인, A도시공사를 사업시행자로 하였다. 나. 국토교통부장관은 2014. 1. 16. 국토교통부고시 제2014-@@호로 산업단지의 명칭을 A○○○○파크에서 A국가산업단지로 변경하는 내용의 A○○○○파크 산업단지계획 변경 고시를 하였다. 다. 청구인이 제출한 재결보상금 수령요청서에 따르면, 피청구인이 2017. 11. 20., 2017. 12. 19., 이 사건 사업에 편입된 토지 등 소유자에게 재결보상금 수령요청을 하며 첨부한 보상금 내역에서 청구인의 보상액은 모터, 급수관, 비닐하우스, 수목 등 39건의 지장물에 대한 56,783,860원 및 3건의 토지(이 사건 토지, ●●리 511-3, 511-4번지)에 대한 329,529,600원으로 기재되어 있고, 박○○의 보상액은 견사, 계사, 쇠파이프/비닐차양막이중, 축사 등 52건의 지장물에 대한 76,547,300원으로 기재되어 있다. 라. 피청구인은 2019. 9. 2. 이 사건 사업의 생활대책 안내문을 통보하였고, 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - (중략) 2. 선정기준일: 2009. 9. 30.(산업단지 승인일) 3. 신청관련 안내사항 (중략) ⑤ "1세대(또는 동일세대)"라 함은 거주자 및 그 배우자가 동일한 주소 또는 거소에서 현실적으로 주거 및 생계를 같이 하는 가족과 함께 구성하는 가구의 단위로서, 주민등록상 세대를 달리하는 배우자 및 만19세 미만의 직계비속을 포함하며, 기준일 이후에 분리된 세대원도 같은 세대원으로 간주합니다. (중략) ○ 생활대책 대상자 세부공급기준 - 대상자 및 공급규모: 선정기준일(2009. 9. 30.) 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 사업지구 안에서 영업(농업, 축산업 등 포함)을 한 분으로서 영업보상 등을 받은 분, 농업, 축산업을 영위한 분은 토지보상법 시행령 제26조제1항 각 호의 지역에 거주한 분에 한하며, 법인이나 단체는 제외 (중략) ※ 1인이 2개 이상의 요건에 해당하거나 세대원이 각각 대상자 요건에 해당하는 경우에도 1세대당 1건에 한하여 공급 (중략) ○ 유의사항 (중략) ② 생활대책은 1세대에 생활대책용지 공급대상자가 2인 이상인 경우 1인만을 대상자로 하며, 동일한 영업(축산 포함) 등의 장소에 대하여 2인 이상인 경우에는 그 전체를 1인으로 보며, 영농보상 대상자로서 토지보상법 시행규칙 제48조제3항제1호 나목에 해당하는 경우에는 농지소유자와 실경작자 전체를 1인으로 봅니다. (생략) 마. 청구인은 피청구인에게 생활대책을 신청하였으며, 피청구인은 2019. 10. 29. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 부적격처분을 하였다. 다 음 - ○ 처분사유: (중략) 생활대책 대상자 선정기준은 선정기준일(2009. 9. 30.) 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 사업지구 안에서 농업 등에 종사한 분 중 1세대(동일세대) 1인에 한해 선정하고 있으나, 귀하는 선정기준일 내 동일세대 구성원인 자녀 박○○님과 중복 신청으로 박○○님을 대상자로 선정하였습니다. 자녀인 박○○님을 대상자로 선정하였으나, 세대원이 적격자일 경우 선정자 변경은 가능합니다. ○ 불복제도 안내 - 이의신청: 본 심사결과에 이의가 있는 경우에는 우리 공사로 이의신청을 제기하실 수 있습니다.(중략) - 행정심판(행정심판법 제27조): 이의신청의 제기와 관계없이 본 통보서(처분)를 수령한 날부터 90일 이내에 행정심판을 제기하실 수 있습니다. - 행정소송(행정소송법 제18조 및 제20조): 이의신청의 제기와 관계없이 본 통보서(처분)를 수령한 날부터 90일 이내에 행정소송을 제기하실 수 있습니다. * 이의신청을 제기하여 재심사가 완료되지 않은 경우라도 본 통보서(처분)를 수령한 날부터 90일이 지나면 행정심판이나 행정소송을 제기할 수 없으니 이점 유의하시기 바랍니다.(단, 이의신청 결과 처분의 사유 및 내용이 변경되었을 경우 이의신청 결과통보서 수령일을 기준으로 행정심판ㆍ소송 제기 가능) 바. 청구인은 피청구인에게 이 사건 부적격처분에 대하여 이의신청을 하였고, 피청구인은 2019. 12. 11. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 이의신청 기각통지를 하였다. 다 음 - ○ 이의신청 내용: (중략) 생활대책 대상자 선정기준은 선정기준일(2009. 9. 30.) 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 사업지구 안에서 농업 등에 종사한 분 중 1세대(동일세대) 1인에 한해 선정하고 있으나, 귀하는 선정기준일 내 동일세대 구성원인 자녀 박○○님과 중복 신청으로 박○○님을 대상자로 선정하였습니다. 자녀인 박○○님을 대상자로 선정하였으나, 세대원이 적격자일 경우 선정자 변경은 가능합니다. ○ 처분사유: (중략) 귀하는 다음의 사유로 부적격 대상자로 처분하였음을 통보해 드리니 이해하여 주시기 바랍니다. 기준일(2009. 9. 30.) 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 사업지구 안에서 농업 등에 종사한 분으로 1세대에 상가부지(27㎡, 1인)의 규모를 공급하고 있으나, 귀하는 선정기준일 내 자녀인 박○○님과 동일세대 구성으로 보아 자녀 박○○님을 대상자로 선정하였습니다. 자녀인 박○○님을 대상자로 선정하였으나, 세대원이 적격자일 경우 선정자 변경은 가능합니다. 동일세대 구성기간(2009. 9. 30.~2018. 1. 29.) ○ 불복제도 안내 - 본 처분결과에 이의가 있는 경우에는 행정심판 또는 행정소송을 제기하실 수 있습니다. - 행정심판(행정심판법 제27조): 본 통보서(처분)를 수령한 날부터 90일 이내에 행정심판을 제기하실 수 있습니다. - 행정소송(행정소송법 제18조 및 제20조): 본 통보서(처분)를 수령한 날부터 90일 이내에 행정소송을 제기하실 수 있습니다. 사. 청구인의 가족관계증명서 및 청구인과 박○○의 주민등록표초본에 따르면, 박○○은 청구인의 자녀이며, 청구인과 박○○의 주소 내역 중 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=110592381"> </img> ○ 청구인의 주소 내역 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=110592383"> </img> ○ 박○○의 주소 내역 6. 이 사건 부적격처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제78조제1항에 따르면, 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘이주대책대상자’라 한다)를 위하여 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구인은 피청구인의 이 사건 이의신청 기각통지가 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다고 주장하나, 살피건대, 이 사건 이의신청 기각통지는 청구인의 이의신청을 받아들이지 않는 취지의 기각 결정 내지 그러한 취지의 통지에 해당하여 종전의 거부처분인 이 사건 부적격처분을 유지함을 청구인에게 알린 것에 불과하므로, 청구인의 권리ㆍ의무에 새로운 변동을 가져오는 공권력의 행사나 이에 준하는 행정작용이라 할 수 없고, 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’에 해당한다고 할 수 없다(대법원 2012. 11. 15. 선고 2010두8676 판결 참조). 다만 청구인은 이 사건 부적격처분이 있었던 2019. 10. 29.로부터 90일 이내에 이 사건 심판청구를 하였으므로, 이하부터는 이 사건 부적격처분의 취소를 구하는 행정심판으로 선해하여 살펴보기로 한다. 2) 생활대책은 토지보상법 제78조에 의한 이주대책과는 달리 사업시행자에게 의무로 부과되어 있는 것이 아니라 택지개발사업 등의 원활한 시행을 위하여 필요하다고 인정되는 경우 위와 같은 이주대책과는 별도로 당해 사업으로 인하여 생활근거를 상실하게 되는 이주자 등을 위하여 상업용지 등을 특별히 공급하는 것으로 사업시행자는 생활대책의 실시 여부, 생활대책을 수립ㆍ실시하는 경우 생활대책대상자의 선정, 상업용지의 공급절차 등을 결정할 수 있는 재량을 가지는 것이고, 이러한 생활대책대상자 선정을 위하여 필요한 기준, 절차 및 방식의 결정 역시 사업시행자의 재량에 속하므로 그와 같이 설정된 기준, 공급절차 및 방식 등은 그것이 객관적이고 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 할 것이다(대법원 2009. 11. 12. 선고 2009두10291 판결 참조). 청구인은 박○○이 사업자등록 및 영업상 편의를 위하여 주소를 이전하고 청구인 소유의 건축물 일부를 임차하였을 뿐, 청구인의 거주 장소와는 별개로 독립된 공간을 영업소로 활용하였으며, 청구인은 영농으로 발생한 소득으로 생활을 하고 박○○은 소매영업 이익으로 생활하는 등 독립적인 생활을 각각 하였다고 주장하므로, 살피건대, 위 인정사실에 따르면, 이 사건 사업의 생활대책 안내문상 ‘1세대(또는 동일세대)’라 함은 거주자 및 그 배우자가 동일한 주소 또는 거소에서 현실적으로 주거 및 생계를 같이 하는 가족과 함께 구성하는 가구의 단위이며, 생활대책은 1세대에 생활대책용지 공급대상자가 2인 이상인 경우 1인만을 대상자로 한다고 되어 있는 점, 청구인과 박○○이 이 사건 사업에 관한 재결보상금을 각각 수령한 사실이 확인되나, 청구인과 박○○의 주민등록표 초본상 청구인과 박○○이 2013. 5. 21.~2014. 9. 5. 동안 이 사건 토지를 주소지로 하여 동일 세대를 구성하였음이 확인되는 점, 달리 청구인의 주장 외에 청구인과 박○○이 독립된 세대를 구성하였음을 인정할 만한 구체적ㆍ객관적인 자료가 확인되지 않는 점 등을 고려할 때, 생활대책은 1세대에 생활대책용지 공급대상자가 2인 이상인 경우 1인만을 대상자로 한다는 공급방법에 따라, 청구인과 동일세대를 구성한 박○○이 생활대책대상자로 선정되어 청구인이 생활대책대상자가 될 수 없음을 이유로 한 피청구인의 이 사건 부적격처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.