생활대책 대상자 선정처분 변경청구

1. 사건개요 가. 청구인은 2005. 10. 14.부터 A도 ○○시 ○○동 @@-@@번지 건물을 임차하여 ‘◆◆◆◆ 장작구이’라는 상호의 음식점(이하 ‘이 사건 영업장’이라 한다)을 운영한 사람이고, 피청구인은 2018년 7월경 ○○○○○○타운 공공주택지구 조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 생활대책 기준으로 ‘기준일 1년 이전(2010. 5. 17.)부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 관계법령에 의한 허가 또는 면허를 받거나 신고를 하고 사업자등록을 필하여 영업을 행한 자로서 영업보상을 받은 사람’에게 상가부지(27㎡ 이하)를 공급한다고 안내하였으나, 피청구인은 2020. 6. 3. 청구인을 이 사건 사업의 생활대책용지 공급대상자(적격 15㎡)로 선정하여 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 나. 청구인은 2020. 6. 5. 피청구인에게 이 사건 처분에 대한 이의신청을 하였으나, 피청구인은 2020. 8. 24. 청구인이 이 사건 사업의 생활대책 특별방침(명도소송 취하 또는 적법한 장소가 아닌 일정한 장소에서 영업한 분에게 생활대책용지 15㎡ 공급) 대상자로 선정되어 공급면적(15㎡)을 변경할 수 없다는 취지로 청구인에게 생활대책 이의신청 불수용 통보를 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 이 사건 사업에 협조하는 차원에서 이 사건 영업장을 이전할 장소를 물색하였으나 임대료 부담이 커서 현재의 A도 ◆◆시로 이전하였고, 청구인이 이 사건 영업장을 완전히 자진 철거한 것은 2017년 1월경이다. 이와 같은 자진 이전에도 불구하고 피청구인은 기초 사실도 확인하지 아니하고 2019. 7. 8. ◎◎지방법원 ㆍㆍ지원에 청구인을 상대로 건물명도소송을 제기하였고, 해당 소송이 오인에 의한 것임을 인식하고 2019. 11. 6. 스스로 소를 취하하였다. 따라서 청구인에 대한 명도소송이 피청구인의 오류에 의한 것임에도 불구하고 피청구인은 청구인에게 이 사건 처분을 하였는바, 청구인을 생활대책용지 27㎡ 공급대상자로 변경해 달라. 3. 피청구인 주장 청구인은 자신이 점유하고 있던 이 사건 영업장을 피청구인에게 인도하지 않았고, 이에 피청구인은 청구인을 상대로 건물명도소송을 제기하였는바, 원칙적으로 청구인은 생활대책 대상자에서 제외되어야 한다. 다만, 피청구인 내부규정인 「이주 및 생활대책 수립지침」(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)에서 인도단행가처분, 토지 및 물건인도소송이 제기되었으나 조성공사 시급구간에서 제외 또는 그 밖의 부당한 사유가 인정되어 소가 취하된 자에 대하여 지역본부장이 자율적으로 생활대책을 수립ㆍ시행할 수 있고, 이에 인도소송 제기한 후 청구인이 자발적으로 이 사건 영업장을 인도하여 피청구인은 청구인을 15㎡ 상당의 상가부지를 공급하는 생활대책 수립대상자로 선정하였는바, 피청구인의 이 사건 처분은 적법하다. 4. 관계법령 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제61조, 제77조, 제78조제1항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 ○○시 공고, 사업장등록증, 영업신고증, 임대차계약서, 청구인 및 청구인 배우자의 주민등록초본, 수용사실 확인서, 이 사건 사업의 이주 및 생활대책 안내문, 이주 및 생활대책 신청서, 건물명도(인도) 소송 소장 및 사건진행내용, 이 사건 처분서, 이의신청서, 생활대책 이의신청 불수용 통보 문서 등을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. A도 ○○시장은 2011. 5. 18. 이 사건 사업 지정을 위한 주민열람 공고(○○시공고 제2011-@@@호)를 하였다. 나. ㆍㆍㆍ세무서장이 2006. 7. 1. 발급한 이 사건 영업장 사업장등록증의 기재내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 사업자등록증(일반과세자) - 상호: ◆◆◆◆ 장작구이 - 성명: 안○○ - 개업연월일: 2005. 10. 14. - 사업장소재지: A도 ○○시 ○○동 @@-@@ 다. A도 ○○시장이 2010. 7. 19. 발급한 영업신고증의 기재사항은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 영업신고증 - 대표자: 안○○ - 영업소명칭: ○○○ 막국수&○○○ - 소재지: A도 ○○시 ○○로 @@(○○동 @@-@@) - 영업장 면적: 64.60㎡ - 영업의 종류: 식품접객업(영업의 형태: 일반음식점) - 변경내용 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114020149"> </img> 라. 청구인은 2016. 10. 12. A도 ◆◆시 ◆◆읍 ◆◆리 ***-*번지 소재 상가 등의 임대차 계약(계약기간: 2016. 12. 1. ~ 2018. 12. 1.)을 체결하였고, 2017. 1. 23. ◆◆시장에게 동 주소에서 ◎◎◎◎막국수라는 명칭의 일반음식점 영업신고를 하였다. 마. 청구인은 2017. 2. 4. A도 ◆◆시 ◆◆읍 ◎◎리 &&&-&&번지 소재 아파트의 소유자와 부동산임대차계약을 체결하였고, 동 계약서의 확정일자는 2017. 12. 11.이며, 청구인이 해당 아파트에 전입한 시점도 2017. 12. 11.이다. 한편, 청구인의 배우자는 2017. 12. 11. A도 ◆◆시 ◆◆읍 ◆◆로 @@@번지에 전입하였다. 바. 피청구인은 2017. 12. 19. 청구인에게 다음과 같이 토지 등 수용사실 확인서를 발급하였다. - 다 음 - ○ 토지 등 수용사실 확인서 - 양도자: 안○○ - 수용근거: ○○○○○○타운 - 보상금 지급내역: (생략) - 협의매수(수용) 물건별 보상내용 등: 별첨내역 참조 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114022071"> </img> ○ 협의매수(수용) 물건별 보상내용 등(지장물) (발췌) 사. 피청구인이 2018년 7월경 안내한 이 사건 사업의 이주 및 생활대책 안내문의 기재내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ ○○○○○○타운 공공주택지구 이주 및 생활대책 안내문(발췌) 1. 이주ㆍ생활대책 시행 계획 - 대상자 선정기준일 ㆍ ○○○○○○타운 공공주택사업지구(본단지): 2011. 5. 18.(지구지정 공람공고일) - 신청기간: 2018. 7. 20. ~ 2018. 8. 24.(09:30 ~ 17:30) 2. 신청 관련 유의사항(생략) 3. 공급유형별 대상자 선정 및 공급기준 - 생활대책 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114022073"> </img> ㆍ 상가부지 아. 청구인은 2018. 8. 27. 피청구인에게 다음과 같이 이주 및 생활대책 신청서를 제출하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114022075"> </img> ○ 이주 및 생활대책 신청서(발췌) 자. 피청구인이 2019. 7. 8. 청구인을 상대로 ◎◎지방법원 ㆍㆍ지원에 건물명도(인도) 소송을 제기하였고, 해당 법원에 제출한 소장의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 원고: 한국토지주택공사 ○ 피고: 1. 안○○2. 김○○ ○ 청구취지 1. 피고들은 원고에게 별지목록기재 건물을 인도하라. 2. ~ 3. (생략) ○ 청구원인 3. 피고들의 무단점유 및 인도거부 원고는 이 사건 건물의 전 소유자인 이●●로부터 철거동의를 구하였음에도 위 건물에 물건이 있어 부동산점유이전금지가처분집행을 단행한 결과 피고들이 무단으로 주거시설로 사용하고 있음이 확인되어 피고들이 조속히 인도할 것을 요청하였음에도 피고들은 이 사건 부동산을 불법으로 점유하면서 이전을 거부하고 있습니다. ○ 입증방법 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114022077"> </img> 6. 갑 제4호증의 1 부동산가처분불능조서 차. 위 자항에 따른 건물명도(인도) 소송의 주요 진행내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 사건번호: ◎◎지방법원 ㆍㆍ지원 2019가단****** - 2019. 7. 8. 소장접수 - 2019. 7. 17. 피고 1 안○○에게 소장부본/소송안내서/답변서요약표 송달 2019. 7. 23. 폐문부재 - 2019. 8. 6. 원고 소송대리인 법무법인 ○○ 주소보정서(안○○) 제출 - 2019. 9. 6. 피고 1 안○○에게 소장부본/소송안내서/답변서요약표 송달2019. 9. 16. 도달 - 2019. 10. 21. 피고 1 안○○에게 판결선고기일통지서(무변론) 송달 2019. 10. 26. 도달 - 2019. 10. 25. 원고 소송대리인 법무법인 ○○ 선고기일연기신청 제출 - 2019. 11. 6. 원고 소송대리인 법무법인 ○○ 소 취하서 제출 - 2019. 11. 6. 종국: 소취하 카. 피청구인은 2020. 6. 3. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ ○○○○○○타운 지구 생활대책용지 대상자 선정안내(적격 15㎡) - ○○○○○○타운 지구 생활대책용지 공급대상자(적격 15㎡)로 귀하가 선정되었음을 알려드리며, 추후 자격사항 흠결(동일세대원 중복 공급 등) 등이 발견될 경우 생활대책용지 대상자 자격이 박탈될 수 있음을 알려드립니다. 타. 청구인은 2020. 6. 5. 피청구인에게 다음과 같이 생활대책 이의신청서를 제출하였다. - 다 음 - ○ 이의신청서 - (중략) 우리는 이미 식당 이전 문제로 2017. 1. 23. ◆◆시로 주거지와 식당 사업자를 이전하였고, 2017. 12. 19. 보상합의서 계약 후 보상금 수령 후 주소이전까지 하여야 주거 이전비를 지급할 수 있다고 하여 2017. 12. 11. 주민등록상 주소이전까지 마쳤으나 실사 과정에서 LH측 담당자 실수로 실사 당시 사진을 누락하여 주거이전비 지급이 안된다고 하더니 현 담당자들은 다른 이유를 들어 지급이 어렵다고 하여 아직까지도 주거이전비 또한 받지 못하고 있습니다. (중략) 귀하께서 무단점유 증거로 2019. 4. 18. 11시 40분 집행관과 함께 확인하였다는 김○○, 안○○의 보건증 사진을 근거로 내세우고 있는데 이사하면서 주방기계를 옮기기 위해 뒷문을 다 철거해 개방해 놓고 가 출입하는데 전혀 지장이 없고 버리고 간 카운터 쓰레기 더미에서 7년이나 지난 2013. 7. 8. 보건증 사본을 근거로 무단점유 하고 있다고 억지를 부리며 명도 소송을 귀사 측 마음대로 진행해 놓고 사전 통보도 없이 명도소송 진행됐으니 출석하라는 등기로 민원인을 겁박하였고, 이에 우리는 분명히 명도소송 자체가 될 수 없다고 전화상으로 수차례 걸쳐 이의제기를 했는데도 귀사 마음대로 명도소송을 진행하였습니다. 우리가 알기로 건물주(이◇◇)와 불거진 이주자 택지와 창고 등의 세입자 문제로 6개 동의 건물을 철거하지 못하니까 아무 관계도 없는 우리에게 문제가 전가된 것으로 알고 있습니다.(이하 생략) 파. 피청구인은 일자불상경 청구인의 이의신청에 대하여 다음과 같이 검토하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=114022079"> </img> - 다 음 - 하. 피청구인은 2020. 8. 24. 청구인에게 다음과 같이 생활대책 이의신청 불수용 통보를 하였다. - 다 음 - ○ ○○○○○○타운 생활대책 이의신청 불수용 통보(공급면적 변경불가) - 귀하께서는 ○○○○○○타운 생활대책 대상자 선정과 관련하여 특별방침* 대상자로 선정되었으므로 기 통보된 공급면적(15㎡)에서 변경이 불가함을 알려드리니 이점 양해 부탁드립니다. * 특별방침: 명도소송 취하 또는 적법한 장소가 아닌 일정한 장소에서 계속해서 영업한 분에게 생활대책용지 15㎡ 공급 거. 이 사건 지침 제28조에 따르면, 생활대책 수립대상자는 기준일 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 사업지구 안에서 영업(농업, 축산업 등을 포함한다)을 한 자로서 영업보상을 받은 자 등에 해당하는 사람을 선정하나, 소유 토지 및 물건의 인도를 지연하여 그 중 어느 하나에 대해서라도 행정대집행을 받거나 인도단행가처분, 토지 및 물건인도소송이 제기된 사람은 생활대책 수립대상자에서 제외한다. 같은 지침 제36조제1항 및 같은 항 제6호에 따르면, 인도단행가처분, 토지 및 물건인도소송이 제기되었으나 조성공사 시급구간에서 제외 또는 그 밖의 부득이한 사유가 인정되어 소가 취하된 자에게 생활대책을 수립하는 경우에는 조성사업을 원활히 추진하기 위하여 지역본부장이 별도로 이주 및 생활대책을 수립ㆍ시행할 수 있고, 15제곱미터 이하의 상가부지를 공급함을 원칙으로 한다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제61조, 제77조제1항, 제78조제1항에 따르면, 공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 당해 공익사업을 위한 공사에 착수하기 이전에 해당 토지소유자와 관계인에게 보상하여야 하고, 영업을 폐업하거나 휴업함에 따른 영업손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 고려하여 보상하여야 하며, 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위한 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다. 2) 생활대책은 토지보상법 제78조에 의한 이주대책과는 달리 사업시행자에게 의무로 부과되어 있는 것이 아니라 택지개발사업, 국민주택단지 조성사업 등의 원활한 시행을 위하여 필요하다고 인정되는 경우 위와 같은 이주대책과는 별도로 당해 사업으로 인하여 생활근거를 상실하게 되는 이주자 등을 위하여 상업용지 등을 특별히 공급하는 것으로 사업시행자는 생활대책의 실시 여부, 생활대책을 수립ㆍ실시하는 경우 생활대책대상자의 선정, 상업용지의 공급절차 등을 결정할 수 있는 재량을 가지는 것이고, 이러한 생활대책 대상자 선정을 위하여 필요한 기준, 절차 및 방식의 결정 역시 사업시행자의 재량에 속하므로 그와 같이 설정된 기준, 공급절차 및 방식 등은 그것이 객관적이고 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 할 것이다(대법원 2009. 11. 12. 선고 2009두10291 판결 참조). 나. 판단 피청구인은 청구인이 점유하고 있던 이 사건 영업장을 피청구인에게 인도하지 않아 건물명도소송을 제기한 것이라고 주장하나, 위 인정사실에 따르면, 청구인은 2005. 10. 4. 이 사건 영업장에 대한 영업신고(영업자 변경)를 A도 ○○시장에게 하였고, 2005. 10. 14. 이 사건 영업장을 개업하였다가, 2017. 1. 23. A도 ◆◆시 ◆◆읍 ◆◆리 ***-*번지에서 ○○○○막국수라는 명칭의 일반음식점에 대한 영업신고를 A도 ◆◆시장에게 한 것이 확인되는 점, 피청구인은 이 사건 사업의 생활대책으로 2010. 5. 17. 이전부터 신고를 하고 사업자등록을 필하여 영업을 행한 자로서 영업보상을 받은 사람을 생활대책 대상자(27㎡)로 선정한다고 안내한 점, 피청구인은 2019. 7. 8. 청구인을 상대로 건물명도(인도) 소송을 제기하였고, 피청구인이 무단점유의 근거로 제시한 것은 2019. 4. 18. 이●●을 상대로 실시된 부동산가처분불능조서이며, 여기에는 2013년 발행된 청구인의 건강진단결과서가 확인되어 청구인이 이 사건 영업장을 무단으로 주거시설로 사용하고 있다는 것인데, 청구인은 2017. 2. 4. A도 ◆◆시 ◆◆읍 소재 아파트에 대하여 부동산임대차계약을 체결한 사실이 확인되고, 달리 청구인이 이 사건 영업장을 무단으로 주거시설로 사용하였다거나 기존 영업시설이 그대로 남아있다는 등의 사실은 확인되지 않는 점, 청구인을 상대로 제기된 건물명도소송이 청구인의 무변론에 의하여 판결선고기일이 이미 통지된 상태에서 소송 취하가 이루어졌는데, 이러한 소송이 진행되는 과정에서야 비로소 청구인이 이 사건 영업장을 인도하였다고 볼 만한 사정이 확인되지 않는 점 등을 종합해 보았을 때, 피청구인이 이 사건 영업장에 대하여 제기한 명도소송의 원인이 청구인의 불법점유에 기인한 것이라고는 보기 어렵고, 청구인은 이 사건 사업의 생활대책 대상자(공급면적 27㎡ 이하)에 해당된다고 판단되는 반면, 피청구인은 2020. 6. 3. 청구인에게 생활대책 대상자(공급면적 15㎡ 이하)에 선정하는 이 사건 처분을 하였고, 이러한 이유가 청구인에 대한 명도소송이 제기되었으나 지역본부장의 이 사건 사업을 원활히 추진하기 위하여 별도로 수립ㆍ시행하는 이른바 특별방침 대상자로 선정되었다는 것인바, 이러한 사유로 청구인에게 한 피청구인의 이 사건 처분은 합리적이라거나 타당하지 않다고 할 것이므로 주어진 재량의 범위를 일탈ㆍ남용하여 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.