생활대책대상자 제외처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인이 시행하는 오○○○2지구 택지개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 ○○도 ○○시 ○○동 440번지가 편입되자, 위 토지에서 ○○상사라는 상호로 자동차 관련용품 도소매업을 하던 청구인이 2017. 10. 17. 피청구인에게 무허가건물이라는 이유로 이 사건 사업지구 생활대책용지의 권리가 제외된다는 것을 납득할 수 없다는 취지로 내용증명 우편을 보냈고, 이에 피청구인은 2017. 11. 8. 청구인에게 청구인은 영업보상(휴업보상) 대상자에서 제외되어 이전비 보상으로 협의하여 보상금지급(2007. 1. 24.)이 완료되었으므로 생활대책대상자에서 제외되었다는 취지로 회신(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 「행정절차법」 제26조에 따르면, 행정청이 처분을 할 때에 당사자에게 그 처분에 대하여 행정심판을 제기할 수 있는지 여부 등을 알려야 하는데, 피청구인은 이 사건 회신을 하면서 어떠한 불복절차도 고지하지 않았다. 나. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」(이하 ‘토지보상법 시행규칙’이라 한다) 제47조제1항에 따르면, 영업의 휴업 등에 의한 손실의 평가액은 상품 등 이전에 소요되는 비용 및 이전에 소요되는 부대비용으로 산정하도록 되어 있는바, 청구인은 피청구인으로부터 영업손실의 일부(영업시설 이전비용)를 협의에 의하여 보상받았다. 다. 피청구인 소속 담당직원이 청구인이 생활대책대상자에 해당되고 협의하지 않는 경우 제외된다고 말하여 청구인은 보상금액에 이의가 많았음에도 불구하고 순순히 보상협의에 응하였는바, 청구인은 피청구인의 공적인 견해표명을 믿고 생활대책대상자로 선정되리라 신뢰한 것이므로, 이에 반하는 피청구인의 이 사건 회신은 「행정절차법」 제4조제2항의 신뢰보호원칙에 위반된다. 라. 피청구인의 내부규정인 「이주 및 생활대책 수립지침」 제36조제1항에 따르면, 영업시설 등의 이전비 보상을 받은 자에 대하여 생활대책을 수립·시행할 수 있다고 되어 있는바, 이에 따라 평○○○지구, 하○○○지구, 인○○○지구 등 대부분의 사업지구에서 영업시설 이전비 보상을 받은 자에 대하여 생활대책용지를 공급하였다. 마. 피청구인이 ○○국제화계획지구 생활대책과는 달리 각 사업지구마다 다른 잣대로 법령을 해석하여 적용하는 것은 재량권의 일탈·남용 및 평등의 원칙에 위반된다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 영업(휴업)보상 부적격자로 판정되어 이전비 보상으로 협의하여 보상금을 수령하였으므로 생활대책용지를 공급받을 수 없다. 나. 2006년 12월 협의보상 시행 시 발송한 보상안내문에 생활대책대상자 선정기준에 대한 내용이 있음에도 불구하고, 청구인은 재결 등을 신청하지 않고 협의에 응하여 보상금을 수령하였다. 다. 피청구인이 청구인에게 이전비를 지급한 것은 당시 피청구인이 무허가건물에서 영업을 하고 있어 영업손실 보상대상자에 해당되지는 않지만, 영업을 하고 있던 컨테이너 사무실 등 이전비용이 필요하여 청구인에게 이전비용을 지급한 것이지 영업손실 보상을 실시한 것이 아니다. 라. 피청구인이 이 사건 사업지구의 모든 보상대상자들에게 동일한 기준을 적용하여 생활대책대상자를 선정하였으므로, 청구인에 대해서만 다른 지구의 사례를 들어 생활대책대상자로 선정하는 것이야말로 평등의 원칙에 위배되는 것이다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 사실증명, 소유자별 보상금 내역서, 오○○○2지구 생활대책용지에 대한 자격의 회신, 이 사건 사업 이주 및 생활대책 등 안내문, 이 사건 사업 보상안내 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 이를 인정할 수 있다. 가. 청구인은 ○○도 ○○시 ○○동 440번지상의 컨테이너(18㎡)에서 2003. 10. 7.부터 ○○상사라는 상호로 자동차 관련용품 도소매업을 영위하던 중 위 토지가 피청구인이 시행하는 이 사건 사업에 편입되었다. 나. 피청구인의 2006년 12월자 이 사건 사업보상안내문의 관련내용은 다음과 같다. - 다음 - ○ 영업손실 보상 : 1989. 1. 25. 이후 건축된 무허가건물 안에서 행한 영업은 영업보상의 대상이 되지 않습니다. ○ 상가부지 공급대상자 : 기준일(2003. 11. 24.) 이전부터 최초 보상개시일까지 본 사업지구 내에서 영업(영농, 축산 등 포함)을 하고 영업보상을 받은 자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 1. 영업을 행함에 있어 관계법령에 의한 허가 등을 필요로 하는 경우 허가 등을 받아 그 내용대로 영업을 행한 자 2. 사업지구 내 농지 1,000제곱미터 또는 시설 660제곱미터 이상 경작한 자 3. 「축산법」에 의한 등록을 하였거나 등록대상이 아닌 경우로써 축사 등 300제곱미터 이상의 시설(울타리를 기준으로 하며 가축사육시설 및 운동장을 포함한다. 이하 같다)에서 축산업을 영위한 자 ※ 상가부지란 근린생활시설·판매시설·영업시설의 설치가 가능한 부지임 다. 청구인은 2007. 1. 24. 피청구인과의 협의에 따라 컨테이너 등의 보상금으로 98만 3,330원을 지급받았는데, 그 보상금 내역서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158619883"> ┌────────────┬──┬──┬──────┬──────┬──┐ │물건명 등 │수량│평가│보상금액(원)│지불일 │비고│ ├────────────┼──┼──┼──────┼──────┼──┤ │컨테이너 │18㎡│일괄│983,330 │2007. 1. 24.│협의│ ├────────────┼──┼──┼──────┤ ├──┤ │이전물량 2.5톤 차량기준 │5대 │ │ │ │협의│ ├────────────┼──┼──┼──────┤ ├──┤ │○○상사 │기타│ │ │ │협의│ ├────────────┴──┴──┴──────┴──────┴──┤ │토지 : │ │지장물 : │ │영업권 : 983,330 │ │보상금액 총액 : 983,330 │ └───────────────────────────────────┘ </img> 라. 피청구인의 2008년 9월자 이 사건 사업 이주 및 생활대책 등 안내문에 따르면, 영업자에 대한 생활대책(상가부지 18㎡) 선정기준은 2003. 11. 24.(지구지정공람공고일) 이전부터 2006. 12. 18.(최초보상개시일)까지 허가, 등록, 신고 등을 필하고 계속하여 영업을 하다가 이전하는 자로서 영업보상(휴업보상)을 받은 자로 되어 있고, 신청기간은 2008. 9. 17. ~ 2008. 10. 16.으로 되어 있다. 마. 청구인은 2017. 10. 17. 피청구인에게 당연히 나올 줄 알았던 이 사건 사업지구 생활대책용지의 권리가 무허가건물이라는 이유로 제외된다는 것을 납득할 수 없다는 취지로 내용증명 우편을 보냈다. 바. 이에 피청구인은 2017. 11. 8. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 회신을 하였다. - 다음 - ○ 생활대책 상가부지공급대상자는 2003. 11. 24.(지구지정공람공고일) 이전부터 2006. 12. 18.(최초보상개시일)까지 허가, 등록, 신고 등을 필하고 계속하여 영업을 하다가 영업보상(휴업보상)을 받은 자로 규정되어 있는바, ○ 귀하께서는 영업보상(휴업보상) 대상자에서 제외되어 이전비 보상으로 협의하여 보상금지급(2007. 1. 24.)이 완료되었으므로 생활대책대상자에서 제외되오니 이 점 널리 양해하여 주시기 바랍니다. 사. 피청구인의 「이주 및 생활대책 수립지침」 제36조제1항은 다음과 같다. - 다음 - 제36조(이주 및 생활대책 특례) ① 다음 각 호의 경우에는 조성사업을 원활히 추진하기 위하여 지역본부장이 별도로 이주 및 생활대책을 수립·시행할 수 있다. 다만, 제4호 및 제5호의 경우에는 15제곱미터 이하의 상가부지를 공급함을 원칙으로 한다.<개정 2013.12.19, 2015.1.19 > 1. 이주대책 수립대상자이나 해당 사업지구에 이주자 택지 또는 주택공급이 불가능하여 해당 사업지구가 속한 시·군·자치구의 다른 사업지구에 이주대책을 수립하는 경우 2. 해당 사업지구와 관련하여 시행하는 도시계획시설사업 등이 이주자 택지 또는 주택의 공급과 생활대책 수립이 불가능하여 이주 및 생활대책 수립대상자에게 해당 사업지구에 이주 및 생활대책을 수립하는 경우 3. 제30조제7항에 따른 상가점포 공급대상자이나 해당 사업지구에 상가점포 공급이 불가능하여 해당 사업지구가 속한 시·군·자치구의 다른 사업지구 안에 상가점포를 공급하는 생활대책으로 수립하는 경우 4. 기준일 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 해당 사업지구에서 영업을 행한 자로서 영업시설 등의 이전비 보상을 받은 자에 대한 생활대책을 수립하는 경우 5. 인도단행가처분 등의 강제집행을 구하는 소가 제기되었으나 조성공사 시급구간에서 제외 또는 그 밖의 부득이한 사유가 인정되어 소가 취하된 자에게 생활대책을 수립하는 경우 <신설 2015.1.19.> 아. 우리 위원회의 자료제출요청에 대하여 피청구인은 2018. 8. 29. 우리 위원회에 “영업보상 협의 시 피청구인이 청구인에게 생활대책대상자에 해당되고 협의하지 않는 경우 제외된다.”는 취지로 말한 적이 없다고 회신하였고, 청구인은 2018. 9. 7. 객관적인 자료는 없다는 취지로 회신하였다. 6. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령의 내용 「행정심판법」 제2조에 따르면 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며‘부작위’라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니한 것을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제3조제1항에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제5조제1호에 따르면 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판이라고 되어 있다. 나. 판단 국민의 신청에 대하여 한 행정청의 거부행위가 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’에 해당하려면, 행정청의 행위를 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 그 국민에게 있어야 하고, 이러한 신청권의 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우에는 그 거부로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것이 아니므로 이를 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이라고 할 수 없다(대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두22966 판결 등 참조). 피청구인의 2008년 9월자 이 사건 사업 이주 및 생활대책 등 안내문에 따르면 생활대책 신청기간이 2008. 9. 17. ~ 2008. 10. 16.으로 되어 있으나, 청구인은 위 기간이 종료된 지 약 9년이 지난 2017. 10. 17. 피청구인에게 당연히 나올 줄 알았던 이 사건 사업지구 생활대책용지의 권리가 무허가건물이라는 이유로 제외된다는 것을 납득할 수 없다는 취지로 내용증명 우편을 보냈는바, 이를 피청구인에 대한 생활대책 신청으로 보기는 어렵다고 할 것인 점, 청구인이 신청기간 이후에도 생활대책 신청을 할 수 있는 법규상·조리상 신청권을 인정할 수 없으므로, 청구인이 신청기간 이후에 한 생활대책 신청은 민원에 불과하고, 민원은 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것으로서 이로 인하여 행정청으로 하여금 일정한 행위를 하도록 하는 법적 구속력이나 효과가 발생되는 것이 아닐 뿐만 아니라, 행정청이 당사자의 신청을 거부하거나 상당한 기간 내에 일정한 행위를 하지 아니하더라도 당사자의 법적 지위에 아무런 변동을 가져오는 것도 아닌 점 등에 비추어 보면, 이 사건 회신은 ‘구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용’이 아니어서 「행정심판법」상 행정심판의 대상인 ‘처분’으로 볼 수 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구이다. 7. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.