생활대책 부적격처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2024. 2. 7.까지 ○○시 ○○○구 ○○동 000 1층 소재 공인중개사 사무실을 운영하며 영업을 하였던 자이고, 피청구인은 ○○시 ○○○구 ○○동 000-0번지 일원 토지에 대하여 2019. 6. 28.자 ○○시 고시 제2019-000호로 도시개발구역지정 및 개발계획이 수립·고시된 ‘경기○○ 방송영상밸리 도시개발사업’(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 사업시행자로서 2023년 7월경 지장물 및 영업등에 대한 보상을 받은 청구인이 지장물을 자진철거하지 아니하자, 청구인을 상대로 명도소송과 부동산점유이전금지가처분 신청을 제기하여, 가처분 신청에 대한 인용 결정을 받고, 같은 해 9. 2. 위 명도소송에서 승소하고, 해당 판결은 그대로 확정되었다. 피청구인은 청구인이 2024. 1. 9. 생활대책 신청서를 제출하자, 같은 해 6. 27. 청구인에게 생활대책 수립제외 대상자에 해당한다는 이유로 생활대책 심사결과 부적격 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하고, 청구인이 이의신청을 제기하자, 재심사 절차를 거쳐 같은 해 8. 26. 생활대책 이의신청 재심결과(부적격) 통지를 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률】 제78조(이주대책의 수립 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 “이주대책대상자”라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다. ② 사업시행자는 제1항에 따라 이주대책을 수립하려면 미리 관할 지방자치단체의 장과 협의하여야 한다. ③ 국가나 지방자치단체는 이주대책의 실시에 따른 주택지의 조성 및 주택의 건설에 대하여는 「주택도시기금법」에 따른 주택도시기금을 우선적으로 지원하여야 한다. ④ 이주대책의 내용에는 이주정착지(이주대책의 실시로 건설하는 주택단지를 포함한다)에 대한 도로, 급수시설, 배수시설, 그 밖의 공공시설 등 통상적인 수준의 생활기본시설이 포함되어야 하며, 이에 필요한 비용은 사업시행자가 부담한다. 다만, 행정청이 아닌 사업시행자가 이주대책을 수립ㆍ실시하는 경우에 지방자치단체는 비용의 일부를 보조할 수 있다. ⑤ 제1항에 따라 이주대책의 실시에 따른 주택지 또는 주택을 공급받기로 결정된 권리는 소유권이전등기를 마칠 때까지 전매(매매, 증여, 그 밖에 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되, 상속은 제외한다)할 수 없으며, 이를 위반하거나 해당 공익사업과 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 사업시행자는 이주대책의 실시가 아닌 이주정착금으로 지급하여야 한다. 1. 제93조, 제96조 및 제97조제2호의 어느 하나에 해당하는 위반행위를 한 경우 2. 「공공주택 특별법」 제57조제1항 및 제58조제1항제1호의 어느 하나에 해당하는 위반행위를 한 경우 3. 「한국토지주택공사법」 제28조의 위반행위를 한 경우 ⑥ 주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다. ⑦ 공익사업의 시행으로 인하여 영위하던 농업ㆍ어업을 계속할 수 없게 되어 다른 지역으로 이주하는 농민ㆍ어민이 받을 보상금이 없거나 그 총액이 국토교통부령으로 정하는 금액에 미치지 못하는 경우에는 그 금액 또는 그 차액을 보상하여야 한다. ⑧ 사업시행자는 해당 공익사업이 시행되는 지역에 거주하고 있는 「국민기초생활 보장법」 제2조제1호ㆍ제11호에 따른 수급권자 및 차상위계층이 취업을 희망하는 경우에는 그 공익사업과 관련된 업무에 우선적으로 고용할 수 있으며, 이들의 취업 알선을 위하여 노력하여야 한다. ⑨ 제4항에 따른 생활기본시설에 필요한 비용의 기준은 대통령령으로 정한다. ⑩ 제5항 및 제6항에 따른 보상에 대하여는 국토교통부령으로 정하는 기준에 따른다. 【용지업무규정】 제1조(목적) 이 규정은 경기주택도시공사(이하 ‘공사’라 한다)가 관계법령에 의한 조성사업을 효율적으로 수행하기 위하여 용지의 선정, 취득, 관리 및 공급, 조성사업지구의 사후관리에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제23조(이주대책의 수립 및 시행) ① ~ ③ (생략) ④ 조성사업의 원활한 시행을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 생활대책을 수립·시행할 수 있다. 【용지업무규정 시행세칙】 제1조(목적) 이 시행세칙은 용지업무규정(이하‘규정’이라 한다)에서 위임한 사항과 그 시행에 관하여 세부적인 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제19조(생활대책의 수립 및 시행) ① 규정 제23조제4항에 의한 생활대책은 이주대책대상자 또는 영업 등 생업을 상실한 자 중 보상대상 전부를 협의에 의하여 보상받고 스스로 인도 또는 철거한 자를 새상으로 수립 시행한다. 다만, 협의에 의하여 보상을 받지 아니한 자가 도지 등을 공사가 지정하는 시기까지 스스로 인도 또는 철거한 경우에는 그 대상에 포함할 수 있다. ② 생활대책의 기준일, 대상자의 범위, 기타 생활대책의 수립 및 시행헤 필요한 사항은 별도 시행세칙에 따른다. ③ 생활대책은 조성사업에 대한 협력정도 또는 생업의 규모 등에 따라 그 내용을 달리 정할 수 있다. 【이주대책 및 생활대책 시행세칙】 제1조(목적) 이 시행세칙은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 한다) 제78조 및 경기주택도시공사의 「용지업무규정」 제23조 제3항에 따른 이주대책, 동 규정 제23조 제4항 및 「용지업무규정시행세칙」 제19조에 따른 생활대책, 토지보상법 제78조의2에 따른 공장의 이주대책 수립 및 시행에 관하여 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다. 제27조(생활대책 수립방법) 생활대책은 생활대책 수립대상자에게 당해 사업지구에 조성되는 근린생활시설·판매시설·영업시설의 설치가 가능한 부지(이하 “상가 부지” 라 한다)를 공급하는 방법으로 수립한다. 제28조(생활대책 수립대상자 선정기준일) 생활대책 수립대상자 선정기준일은 제3조 제1항 제1호의 이주대책 수립대상자 선정기준일로부터 1년 이전일로 한다. 제29조(생활대책 수립대상자) ① 생활대책 수립대상자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로 한다. 1. 제10조 또는 제11조에 따른 이주자택지 대상자 (이주자택지를 포기하고 이주지주택공급이나 이주정착금 지급을 신청한 자 포함)로서 다음 각 목에 해당하는 경우 가. 주거전용 단독주택용지를 공급받거나, 이주자 택지를 포기하고 이주자주택공급을 신청한 자 나. 점포겸용 단독주택용지를 공급받았으나 별도의 영업으로(농업, 축산업 등을 포함한다)으로 제2호에 해당하는자 2. 생활대책 수립대상자 선정기준일 이전부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 사업지구 안에서 영업 등을 한 자로서 영업보상 등을 받은 자. 다만, 축산업의 경우 꿀벌은 50군 이상의 고정양봉을 한 자에 한하며, 농업·축산업을 영위한 자는 생활대책 수립대상자 선정기준일 이전부터 농업·축산업을 영위한 토지를 기준으로 토지보상법 시행령 제26조 제1항 각호의 지역에 거주한 자에 한한다. ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 생활대책 수립대상에서 제외한다. 1. 행정대집행을 받거나 인도단행가처분 등의 강제집행을 구하는 소가 제기된 자 2. 공사로부터 조성용지를 공급받는 공장 이주대책 수립대상자로서 해당 공장영업 이외에 별도의 영엽보상 등을 받지 않은 자 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 중개사무소등록증, 보상내역서, 경기○○ 방송영상밸리 도시개발사업 생활대책 시행공고, 생활대책시행안내문, 이의신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○○구 ○○동 000 소재 공인중개사 사무실을 운영하여 이 사건 사업의 시행에 따라 청구인 소유 토지 등 부동산에 관하여 수용재결 절차를 거쳐 2022년경 피청구인으로부터 지장물 및 영업보상금으로 금23,850,000원을 지급받고, 2024. 2. 7.까지 영업을 계속하였던 자이다. 나) 피청구인은 ○○시 ○○○구 ○○동 000-0번지 일원 토지에 대하여 ○○시 고시 제2019-000호로 도시개발구역지정 및 개발계획이 수립·고시된 이 사건 사업의 사업시행자로서 이 사건 사업 부지 내 토지등소유자들과의 협의취득 또는 수용재결 절차를 거쳐 소유권이전이 완료된 후 2023. 3. 9. 청구인을 포함한 이 사건 사업 부지 내 토지소유자들에게 수용재결에 따른 지장물 이전(철거)을 촉구하면서 명도소송 등의 제기에 따른 생활대책 대상자 자격 등 제한 사항을 안내하고, 같은 해 4. 28. 지장물 이전 최고 및 명도소송 예고 통보를 하였다. 다) 피청구인은 청구인이 위 지장물 이전 최고의 안내사항에 따르지 아니하자, 청구인을 상대로 명도소송(○○○지방법원 ○○지원 2023가단00000)을 하여 승소하고, 부동산점유이전금지가처분 신청(○○○지방법원 ○○지원 2023카단000000)을 제기하여 인용결정을 받고, 위 명도소송 판결은 확정되었다. 라) 피청구인은 2024년 1월경 이 사건 사업 관련 생활대책을 시행하기 위하여 경기○○ 방송영상밸리 도시개발구역 내 생활근거를 상실하는 자들에 대하여 피청구인 「용지업무규정」 등 관련 규정 및 세칙에 따라 생활대책 시행 내용 및 선정기준 등 생활대책 시행을 공고하고 안내문을 발송하였다. 마) 피청구인은 위 명도소송 판결에도 불구하고 청구인이 자발적으로 지장물 자진 철거를 이행하지 아니하자, 2024. 1. 4. 법원에 강제집행을 신청하였다. 바) 청구인이 2024. 1. 9. 피청구인에게 생활대책 신청서를 제출하자, 피청구인은 같은 해 6. 27. 청구인에게 생활대책 수립제외 대상자에 해당한다는 이유로 생활대책 심사결과 부적격 통지를 하였고, 이에 청구인이 이의신청을 제기하자, 피청구인은 재심사 절차를 거쳐 같은 해 8. 26. 청구인에게 피청구인의 「이주대책 및 생활대책 시행세칙」 제29조제2항에 따라 생활대책 수립제외 대상자에 포함된다는 이유로 이의신청 재심결과 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적정 여부 청구인은 이 사건 처분이 토지보상법에서 의무화하고 있는 보상에 대한 규정을 위배하여 위법하다고 주장하고 있다. 먼저 피청구인이 토지보상법에 따라 청구인에게 생활대책용지를 공급해야 할 법적 의무가 있는지 본다. 토지보상법 제78조제1항에 의하면, 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘이주대책대상자’라 한다)를 위하여 공익사업법 시행령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 하나, 지장물 및 영업등에 대한 보상금을 수령한 세입자에게 따로 상업용지를 공급할 의무에 대해서는 구체적으로 규정하는 바가 없는바, 청구인이 주장하는 피청구인의 생활대책용지 공급의무는 인정되지 아니한다. 한편 사업시행자는 이주대책기준을 정하여 이주대책대상자 중에서 이주대책을 수립·실시하여야 할 자를 선정하여 그들에게 공급할 택지 또는 주택의 내용이나 수량을 정할 수 있고 이를 정하는 데 재량을 가지므로, 이를 위해 사업시행자가 설정한 기준은 그것이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 한 존중되어야 한다(대법원 2009. 3. 12. 선고 2008두12610 판결, 대법원 2010. 3. 25. 선고 2009두23709 판결 등 참조). 살피건대, 피청구인이 청구인에게 이 사건 지장물 및 영업에 대한 보상금을 지급한 후, 2023. 3. 9.과 같은 해 4. 28. 자진이전을 촉구하며 생활대책 대상자 자격 제한요건에 대해 안내하였으나 청구인이 이에 불응하였고, 2023. 7. 17. 피청구인이 청구인을 상대로 건물인도의 소를 제기하여 같은 해 9. 20. 승소하고 같은 해 10. 11. 확정되어 강제집행을 예고하였음에도 청구인이 여전히 불응하여 2024. 1. 4. 결국 강제집행을 신청함에 따라 이 사건 지장물철거 및 건물인도가 이루어진 사실은 앞서 본 바와 같다. 피청구인의 「이주대책 및 생활대책 시행세칙」 제27조, 제29조제2항제1호에서는 생활대책은 생활대책 수립대상자에게 당해 사업지구에 조성되는 근린생활시설·판매시설·영업시설의 설치가 가능한 부지를 공급하는 방법으로 수립하고, 행정대집행을 받거나 인도단행가처분 등의 강제집행을 구하는 소가 제기된 자는 생활대책 수립대상에서 제외한다고 규정하고 있고, 위와 같이 “행정대집행을 받거나 인도단행가처분 등의 강제집행을 구하는 소가 제기된 자”를 생활대책 대상자에서 제외한 것은 이 사건 공익사업의 원활한 시행을 위하여 대상자들의 적극적인 협조와 성실한 의무이행을 유도하기 위한 취지로 보이는바, 위 규정에서 정한 기준이 객관적으로 비합리적이라거나 부당하다고 보기 어렵다. 따라서 청구인 주장을 이 사건 처분에 재량권 일탈ㆍ남용의 위법이 있다는 주장으로 선해하여 보더라도, 피청구인이 위 시행세칙 규정에 따라 청구인을 생활대책 대상자에서 제외한 처분을 위법하거나 부당하다고 볼 수 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.