생활조정수당 지급거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2025. 1. 23. 피청구인에게 생활조정수당 지급신청을 하였으나, 피청구인은 생활수준조사 결과 청구인의 소득인정액이 기준 중위소득의 50%를 초과하여 생활조정수당 지급대상에 해당하지 않는다는 이유로 2025. 3. 17. 청구인에게 생활조정수당 지급거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 1981년 준사관으로 재직 중 부대 내 무주택 부사관 26명의 주택 마련을 위한 주택단지 조성사업에 추진위원장으로 참여하였고, 단독주택 26세대를 신축하기 위해 택지를 공동으로 구입하여 착공하였으나 진입로가 없어 입주자 26명이 공동으로 ‘A ① B번지, ② C번지’(이하 번호순서대로 ‘이 사건 토지 1, 2’라 한다)를 매입하여 행정편의상 추진위원장인 청구인 명의로 소유권 이전하였으며, 주택 완공 후 이 사건 토지 1, 2의 지목이 도로로 변경되어 현재까지 부사관 주택단지의 공용도로로 사용되고 있는바, 이 사건 토지 1, 2는 재산적 가치가 없다고 보아야 하는 점, 법원이나 조세심판원에서도 공용도로로 이용되는 지목상 도로부지는 일관되게 재산가치가 없다고 보는 점 등을 종합할 때, 재산적 가치가 없는 이 사건 토지 1, 2의 개별공시지가를 기준으로 산정한 소득환산액을 청구인의 소득인정액에 포함하여 기준 중위소득의 50%를 초과한다고 결정한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 청구인 소유인 이 사건 토지 1, 2는 개별공시지가가 산정되어 있어 실질적으로 점용허가, 도로폐지절차 등을 거쳐 수익 창출이나 처분 가능성이 배제된다고 보기 어렵고, 청구인이 제출한 지적도와 토지대장만으로 이 사건 토지 1, 2의 실질적 이용·처분 가능성이 없다고 간주하기 어려운 점, 생활조정수당 지급을 위한 소득인정액 산정에는 재산의 소득환산액이 포함되는데, 이는 현재 임대수익을 내고 있는지 여부와 관계없이 보유 재산에 따라 소득환산액을 추정하는 것인 점 등을 종합할 때, 이 사건 토지 1, 2의 소득환산액을 포함하여 산정한 청구인의 소득인정액을 근거로 한 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제14조, 제14조의2, 제14조의3, 제83조제1항 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령 제25조부터 제25조의5까지, 제102조제1항, 별표 5 구 생활수준에 따른 지원에 관한 기준 고시(2025. 4. 22. 국가보훈부고시 제2025-7호로 개정되어 같은 날 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제1조, 제4조, 제5조, 제6조부터 제6조의5까지, 제8조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 주민등록등본, 임대차계약서, 생활수준조사표, 처분서, 토지대장, 지적도 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인(1940년생)은 ‘○○○○’을 고엽제후유증으로 인정받아 전상군경(7급)으로 등록된 사람으로서 2025. 1. 23. 피청구인에게 생활조정수당 지급신청을 하였다. 나. 청구인은 2025년 3월 기준 D에 있는 국민임대주택(전용면적 51.9㎡)에서 배우자(1950년생)와 함께 거주 중인데, 위 주택의 임대보증금은 79,802,000원, 월 임대료는 515,940원이다. 다. 청구인은 1982. 1. 21. 이 사건 토지 1, 2의 소유권을 취득하였고, 이 사건 토지 1, 2의 지목은 1983. 8. 23. ‘도로’로 변경되어 현재까지 유지 중이며, 2024. 1. 1. 기준 개별공시지가는 이 사건 토지 1이 40,396,800원(153,600원×263㎡), 이 사건 토지 2가 242,420,800원(164,800×1,471㎡)이다. 라. 피청구인 소속 직원이 2025년 3월경 청구인에 대해 실시한 생활수준 조사 결과 중 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 소득 현황 - 청구인: 기타소득 1,180,400원(보훈급여금, 국민연금, 기초연금), 배우자: 없음 ○ 재산 현황 - 청구인: 토지 282,818,000원(이 사건 토지 1, 2의 개별공시지가 합산액) 임차보증금 75,812,000원(79,802,000×0.95), 금융재산 830,000원 - 배우자: 금융재산 18,145,000원 - 부채: 1,104,000원 ○ 생활수준조사 결과 - 소득평가액 1,180,400원, 재산의 소득환산액 1,051,752원 - 소득인정액/가구원수: 2,232,152원/2명 마. 피청구인은 위 다항의 생활수준조사 결과 청구인의 소득인정액이 2인 가구 기준금액인 3,932,658원의 50%(1,966,329원)를 초과하여 생활조정수당 지급대상에 해당하지 않는다는 이유로 2025. 3. 17. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 바. 이 사건 토지 1, 2와 주변 토지의 현황은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=161179905"></img> 사. 「E 도시관리계획(교통 및 공간시설) 결정(변경) 및 지형도면 승인 고시」(E시고시 제2020-53호)에는 이 사건 토지 1, 2 중 일부에 대해 국지도로를 연장하는 내용의 도시관리계획(소로3류 128, 소로2류 84, 소로2류 85)이 포함되어 있다. 아. 청구인은 위 다항의 소득인정액 중 이 사건 토지 1, 2에 대한 소득환산액 외의 부분에 대해서는 다투지 않는다. 자. 청구인이 제출한 경기신문의 2019. 3. 21.자 기사(“공용도로로 이용되는 지목상 ‘도로’부지 재산가치 ‘0’ 평가 상속·증여세 부과 안해”)에는 ‘(전략) 관할세무서는 상속세 조사를 통해 도로부지는 사실상 재산적 가치가 없으므로 개별공시지가로 평가해서는 안되며 그 가치를 0으로 평가해서 상속세를 신고해야 한다며, (중략) 법원이나 조세심판원은 일관되게 실질적인 공용도로는 재산적 가치가 없다고 판단했다.’라고 기재되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」(이하 ‘국가유공자법’이라 한다) 제14조 및 같은 법 시행령 제25제1항에 따르면, 국가유공자, 국가유공자의 유족 중 보상금을 받는 사람, 국가유공자의 유족 중 보상금을 받는 사람이 없는 경우에는 제5조제1항 각 호의 순위에 따른 선순위자 1명에 해당하는 사람에게 일반의 표준생계비, 민간의 임금 및 물가의 변동 등을 고려하여 국가보훈부장관이 정하여 고시하는 기준에 해당하는 경우 별표 5의 지급 구분에 따라 생활조정수당을 지급한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 별표 5에 따르면, 가족이 2명 이상 3명 이하인 경우 소득인정액이 기준 중위소득의 ① 100분의 32 이하인 경우 31만 1천원, ② 100분의 32 초과 100분의 40 이하인 경우 27만 7천원, ③ 100분의 40 초과 100분의 50 이하인 경우 24만 2천원을 각각 지급한다고 되어 있다. 2) 국가유공자법 제14조의3제1항 및 같은 법 시행령 제25조의5에 따르면, 국가보훈부장관은 생활조정수당수급희망자 및 생활조정수당수급자와 그 가구원에 대하여 필요한 서류나 그 밖에 소득·재산 등에 관한 자료의 제출을 요구할 수 있고, 소속 공무원으로 하여금 생활조정수당수급희망자 및 생활조정수당수급자와 그 가구원의 주거, 그 밖에 필요한 장소에 출입하여 서류 등을 조사하게 하거나 관계인에게 필요한 질문을 하게 할 수 있으며, 이를 확인하기 위하여 매년 조사의 기본방향, 조사·질문의 범위·내용·시기·절차 및 자료 확보를 위한 협조체계의 구축 방안, 그 밖에 생활조정수당수급희망자 및 생활조정수당수급자와 그 부양의무자의 소득·재산의 확인에 필요한 사항을 포함한 연간조사계획을 수립하여야 한다고 되어 있고, 국가유공자법 제14조 등 법령에 따라 위임된 보훈대상자의 생활수준에 따른 지원에 관한 기준을 규정한 구 「생활수준에 따른 지원에 관한 기준 고시」(이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 제8조에 따르면, 생활조정수당은 생활수준조사결과 소득인정액이 중앙생활보장위원회에서 결정한 기준 중위소득을 고려하여 국가보훈부장관이 정한 가구당 기준금액의 50%이하, 40%이하, 32%이하이면서 부양의무자가 없는 사람 또는 부양의무자가 있어도 소득인정액이 수권자 기준금액의 100분의 40과 해당 부양의무자 기준금액을 더한 금액 미만인 경우에 해당하여 부양능력이 없는 경우 중 어느 하나에 해당되는 것으로 확인된 사람에게 지급한다고 되어 있다. 3) 이 사건 고시 제4조 및 제6조에 따르면, ‘소득인정액’이란 가구의 소득평가액과 재산의 소득환산액을 말하고, 재산의 소득환산액을 산정하는 재산의 범위에 ‘「지방세법」 제104조제1호부터 제3호까지의 규정에 따른 토지, 건축물 및 주택’을 포함하되, 종중재산, 마을공동재산과 그 밖에 이에 준하는 공동의 목적으로 사용하는 재산은 제외하며, 같은 고시 제6조의2 및 제6조의3에 따르면, 재산의 가액은 조사일을 기준으로 「지방세법」 제104조제1호부터 제3호까지의 규정에 따른 토지, 건축물 및 주택의 경우 「지방세법시행령」 제4조에 따른 시가표준액에 따라 산정한 가격으로 하고, 재산의 소득환산액은 위 재산가액에서 기초생활의 유지에 필요한 기본재산가액(중소도시 4,200만원) 및 부채의 금액을 뺀 금액과 금융재산의 가액에서 일상생활 유지에 필요한 경비 2,000만원을 뺀 금액에 소득환산율 월 1200분의 4를 곱한 금액으로 한다고 되어 있다. 나. 판단 먼저, 청구인은 이 사건 토지 1, 2는 공용도로로 이용되는 지목상 도로부지로, 그 재산적 가치가 없어 소득환산액 산정에 포함되는 재산이 아니라는 취지로 주장하고, 위 인정사실에 따르면, 경기신문의 2019. 3. 21.자 기사에 ‘법원이나 조세심판원은 일관되게 실질적인 공용도로는 재산적 가치가 없다고 판단’한다는 내용이 기재되어 있는 것으로 확인되나, 상속세·증여세 부과와 같이 대상자의 재산권을 제한하는 경우에 적용되는 실질과세의 법리가 생활조정수당 지급과 같은 수익적 행정행위의 요건으로서 대상자의 소득수준을 평가하는 경우에 그대로 적용된다고 볼 수 없고, 이 사건 고시 제6조 및 제6조의3에서는 실제 보유 부동산으로 인한 소득이 발생하는지 여부와 무관하게 소득환산액 산정 대상 재산에 포함하되, 부동산의 가액에서 기초생활의 유지에 필요한 기본재산가액을 제외한 금액에 대해서만 월 1200분의 4라는 소득환산율을 적용한다고 규정하고 있는바, 청구인이 소유하고 있는 이 사건 토지 1, 2는 소득환산액 산정 대상이라고 보아야 하므로, 청구인의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다. 다음으로, 위 인정사실에 따르면, 이 사건 토지 1, 2가 40년 이상 지목이 ‘도로’였고, 실제 주변 거주민의 출입통로로 사용된 것으로 확인되나, 이러한 사실만으로 소득환산액 산정에서 제외되는 ‘종중재산, 마을공동재산과 그 밖에 이에 준하는 공동의 목적으로 사용하는 재산’과 같이 소유명의자의 처분이 제한되고 구성원 전원의 무제한적인 사용·수익이 보장되는 총유물 또는 그에 준하는 재산이라고 보기 어렵고, 달리, 청구인이 이 사건 토지 1, 2를 처분하는 데 있어 법률상 장애가 있다고 볼 만한 사정도 확인되지 않으므로, 이 사건 토지 1, 2에 대한 소득환산액이 청구인에 대한 소득인정액에 포함됨을 전제로 한 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.