생활폐기물 운반수집 대행계약 위반 대행비 환수통지 무효확인청구 등

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○○로00번길 000 소재 청소업 등을 영위할 목적으로 설립된 회사로서, 피청구인과 「폐기물관리법」 제14조제2항 및 「○○시 폐기물 관리에 관한 조례」 제10조에 따라 2021년도 ○○시 생활폐기물 수집·운반 대행계약과 2022년도 ○○시 생활폐기물 수집·운반 대행계약(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 각 체결하였다. 피청구인은 청소 대행업체에 대한 전수 조사결과 청구인의 대행계약 등에 대한 위반사항을 확인하고, 2023. 7. 25. 처분사전 통지 및 의견제출 절차를 거쳐, 같은 해 8. 11. 청구인에게 생활폐기물 수집운반 대행계약 위반 등에 따른 대행비 환수 등을 통지(이하 ‘이 사건 통지’라 한다)하였다. 2. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. ~ 4. (생략) 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률】 제6조(계약의 원칙) ① 계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하고, 당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이행하여야 한다. ② ~ ③ (생략) 【폐기물관리법】 제14조(생활폐기물의 처리 등) ① 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 한다. 다만, 환경부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 지정하는 지역은 제외한다. ② 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대통령령으로 정하는 자에게 제1항에 따른 처리를 대행하게 할 수 있다. ③ ~ ⑦ (생략) ⑧ 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항에 따라 생활폐기물 수집ㆍ운반을 대행하게 할 경우에는 다음 각 호의 사항을 준수하여야 한다. 1. 환경부령으로 정하는 기준에 따라 원가를 계산하여야 하며, 최초의 원가계산은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」 제9조에서 규정하는 원가계산용역기관에 원가계산을 의뢰하여야 한다. 2. 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행자에 대한 대행실적 평가기준(주민만족도와 환경미화원의 근로조건을 포함한다)을 해당 지방자치단체의 조례로 정하고, 평가기준에 따라 매년 1회 이상 평가를 실시하여야 한다. 이 경우 대행실적 평가는 해당 지방자치단체가 민간전문가 등으로 평가단을 구성하여 실시하여야 한다. 3. 제2호에 따라 대행실적을 평가한 경우 그 결과를 해당 지방자치단체 인터넷 홈페이지에 평가일부터 6개월 이상 공개하여야 하며, 평가결과 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 기준에 미달되는 경우에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 영업정지, 대행계약 해지 등의 조치를 하여야 한다. 4. 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행계약을 체결한 경우 그 계약내용을 계약일부터 6개월 이상 해당 지방자치단체 인터넷 홈페이지에 공개하여야 한다. 5. 제4호에 따른 대행계약이 만료된 경우에는 계약만료 후 6개월 이내에 대행비용 지출내역을 6개월 이상 해당 지방자치단체 인터넷 홈페이지에 공개하여야 한다. 6. 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행자(법인의 대표자를 포함한다)가 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행계약과 관련하여 다음 각 목에 해당하는 형을 선고받은 경우에는 지체 없이 대행계약을 해지하여야 한다. 가. 「형법」 제133조에 해당하는 죄를 저질러 벌금 이상의 형을 선고받은 경우 나. 「형법」 제347조, 제347조의2, 제356조 또는 제357조(제347조 및 제356조의 경우 「특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률」 제3조에 따라 가중처벌되는 경우를 포함한다)에 해당하는 죄를 저질러 벌금 이상의 형을 선고받은 경우(벌금형의 경우에는 300만원 이상에 한정한다.) 7. 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행계약 시 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행계약과 관련하여 제6호 각 목에 해당하는 형을 선고받은 후 3년이 지나지 아니한 자는 계약대상에서 제외하여야 한다. 【폐기물관리법 시행규칙】 제15조의4(원가계산 기준) ① 법 제14조제8항제1호에 따른 생활폐기물 수집ㆍ운반 대행계약을 위한 원가계산(이하 “대행용역 원가계산”이라 한다)에는 다음 각 호의 사항을 포함시켜야 하고, 구체적인 산정방법 등 필요한 사항은 환경부장관이 정하여 고시한다. 1. 노무비 2. 경비 3. 일반관리비 4. 이윤 5. 그 밖에 필요한 사항 ② 대행용역 원가계산을 하는 때에는 별지 제4호의8서식에 따라 원가계산서를 작성하고 산출근거를 명시한 기초계산서를 첨부하여야 한다. 다만, 원가계산 결과와 다르게 용역비용을 계상하여야 하는 특별한 사유가 있는 경우에는 그 산출내역, 원가계산 내역의 대비표 및 사유를 기초계산서에 명시하여야 한다. 【○○시 폐기물 관리에 관한 조례】 제10조(생활폐기물 수집ㆍ운반ㆍ처리의 대행) ① 시장은 법 제14조제2항에 따라 관할구역 안에서 배출되는 생활폐기물의 수집ㆍ운반·처리를 법 제25조에 따른 폐기물처리업의 허가를 받은 자(이하 “생활폐기물처리업자”라 한다)에게 대행하게 할 수 있다. 이 경우 대행구역을 지정하거나 특정건물, 사업장을 지정하여 대행할 수 있으며, 대행 업무에 필요한 사항은 시행규칙으로 정한다. ② 제1항에 따라 대행하게 하는 경우 시장은 생활폐기물처리업자와 대행계약을 체결하여야 하며, 예산의 범위에서 생활폐기물의 수집ㆍ운반·처리에 소요되는 적정비용을 생활폐기물처리업자에게 지급하여야 한다. ③ 제2항에 따른 대행계약에는 다음 내용이 포함되어야 한다. 1. 대행구역(특정건물, 사업장 또는 다량배출자 포함) 및 처리대상 폐기물 2. 대행기간 3. 대행수수료 4. 수집ㆍ운반 인력 및 장비 5. 차고지 및 사무소의 소재지 6. 계약해지에 관한 사항 7. 그 밖의 시장이 필요하다고 인정하는 사항 ④ 제3항의 계약에 따른 수거물량의 산정은 전년도 수거실적 등을 감안하여 산정한다. 제17조(폐기물처리 허가업자에 대한 지도감독) 시장은 법 제25조에 따른 폐기물 처리업자에 대하여 폐기물 처리능률 향상과 시민편의 제고, 공중위생 청결유지를 위하여 다음 각 호의 사항을 분기 1회 이상 지도ㆍ감독하여야 한다. 1. 허가 또는 등록요건 구비에 관한 사항 2. 생활폐기물의 수집ㆍ운반ㆍ처리의 적정성에 관한 사항 3. 생활폐기물 처리시설의 설치 및 유지관리에 관한 사항 4. 그 밖의 생활폐기물 수집ㆍ운반ㆍ처리에 수반되는 사항 【생활폐기물 수집·운반 대행계약을 위한 원가계산 산정방법에 관한 규정】 제3조(산정방법) 용역 원가계산을 하고자 할 때에는 비목별 산출근거를 명시한 기초계산서를 근거로 별지 서식에 따라 산정하여야 한다. 1. 노무비 가. 노무비의 구성 1) 노무비는 생활폐기물 수집ㆍ운반 용역을 위해 직ㆍ간접적으로 노동력을 소비함으로써 발생하는 원가요소를 말하며, 직접노무비와 간접노무비로 구성된다. 2) 노무비는 아래와 같은 방식에 따라 산정한다. 나. (생략) 다. 간접노무비 1) 간접노무비는 직접적으로 수집ㆍ운반 작업을 하지는 않으나, 수집ㆍ운반 작업을 지원하는 노무자 및 종업원과 현장감독자 등에 의해 제공되는 노동력의 대가를 말하며, 해당 노동력이 필요한 작업 현장에 한하여 다음의 방법에 따라 산정한다. ※ 간접노무비는 환경미화원의 작업을 지원하고 작업방향을 선도하는 현장감독자, 작업반장, 기동민원처리반 등의 노무비에 해당되며, 현장직원이 아닌 본사의 사장, 총무, 경리 등과 같은 행정적 업무 담당자의 인건비는 일반관리비로 분류함. 다만, 대행업무의 특성에 따라 일부 작업원의 노무비는 직접노무비로 분류할 수 있음 2) 생활폐기물 수집ㆍ운반 용역의 간접노무비율은 "조달청 시설공사 원가계산 간접공사비(제비율) 적용기준"의 간접노무비를 준용하여 산정한다.(공사종류는 ‘토목공사’ 적용) ※ 다만, 직접계산법을 통해 산출한 비율이 본 고시가 제시한 비율보다 작은 경우에는 직접계산법으로 산정할 수 있음 2. (생략) 3. 일반관리비 생활폐기물 수집ㆍ운반 작업을 위한 관리활동 분야에서 발생하는 제비용으로서 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」 제8조의 규정에 의하여 일반관리비율 10%를 초과하여 계상할 수 없다.※대행업체의 사장이나, 총무, 경리 등과 같이 행정적 업무 담당자의 인건비는 일반관리비에 해당함 4. ~ 5. (생략) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 폐기물 수집·운반업 허가증, 2021년도 생활폐기물 수집·운반 대행계약서, 2022년도 생활폐기물 수집·운반 대행계약서, 청소대행업체 전수조사 결과, 경위서, 확인서, 처분사전통지서, 이 사건 통지서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○○로00번길 000 소재 청소업 등을 영위할 목적으로 설립된 회사로서, 피청구인과 「폐기물관리법」 제14조제2항 및 「○○시 폐기물 관리에 관한 조례」 제10조에 따라 2021년도 ○○시 생활폐기물 수집·운반 대행계약과 2022년도 ○○시 생활폐기물 수집·운반 대행계약을 각 체결하였다. 나) 피청구인은 2023. 2. 8.부터 같은 해 5. 31.까지 청소 대행업체 전수조사를 실시하였다. 다) 피청구인은 2023. 5. 2. 청구인에게 청소 대행업체 전수조사에 따른 업무처리 경위서를 제출 받고, 같은 해 6. 28. ① 1년 미만 근무자 퇴직급여충담금 미 정산, ② 일반관리비 대상 근무자 간접노무비로 지급, ③ 차량운행일지 관리 소홀, ④ 급여 부적정 지급(근무일수 부족자 급여 정상 지급), ⑤ 미출근자 급여 지급에 대하여 확인서를 징구하였다. 라) 피청구인은 2023. 7. 25. 청구인의 청소대행업체 전수조사 결과 부적정 사항에 대한 처분 사전통지를 하였다. 마) 청구인은 위 처분사전통지에 대하여 2023. 8. 7. 피청구인에게 이 사건 대행계약은 민사 법률관계이며 처분 중 차량운행일지 관리 소홀에 대한 주의 처분은 인용하되, 그 외 사항에 대한 이행청구는 부당하다는 취지의 의견을 제출하였다. 바) 피청구인은 2023. 8. 11. 청구인에게 이 사건 통지를 하였다. 2) 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구가 적법한지 살펴본다. 「행정심판법」은 행정심판의 대상에 관하여 제3조에서‘행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다’고 규정하고, 처분의 정의에 관하여는 같은 법 제2조제1호에서‘처분이란 행정청이 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다’고 규정하고 있다. 피청구인이 청구인에 대하여 한 2023. 8. 11.자 ① 환수조치 2,679,000원, ② 환수조치 232,584,680원, ③ 환수조치 70,675,000원, ④ 시정, ⑤ 주의의 조치의 법적 성격 즉, 이 사건 통지가 행정심판의 대상이 되는 행정청의 처분 또는 부작위에 해당하는지 여부에 관하여 살펴본다. 이 사건 통지는 「○○시 폐기물 관리에 관한 조례」 제17조, 「폐기물관리법」 제14조에 따라 청구인과 피청구인 사이에 체결된 ‘2021년도 생활폐기물 수집·운반 대행계약’, ‘2022년도 생활폐기물 수집·운반 대행계약’의 각 계약서 제10조 내지 제15조, 「생활폐기물 수집·운반 대행계약을 위한 원가계산 산정방법에 관한 규정」 제3조에 근거한 것이다. 대법원은 다음과 같이 판결한바 있다. 즉, “지방자치법 제104조제3항은 ‘지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.’라고 정하고 있다. 구 폐기물관리법(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정되기 전의 것) 제14조 제1항과 제2항은 ‘특별자치도지사, 시장·군수·구청장은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 폐기물처리업의 허가를 받은 자에게 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물의 처리를 대행하게 할 수 있다.’고 정하고 있다. 그리고 지방자치단체가 일방 당사자가 되는 이른바 ‘공공계약’이 사경제의 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 체결하는 사법상 계약에 해당하는 경우 그에 관한 법령에 특별한 정함이 있는 경우를 제외하고는 사적 자치와 계약자유의 원칙 등 사법의 원리가 그대로 적용된다(대법원 2012. 9. 20.자 2012마1097 결정, 대법원 2017. 1. 25. 선고 2015다205796 판결 등 참조). 이 사건 최초계약과 변경계약은 피고가 원고들에게 음식물류 폐기물의 수집·운반, 가로 청소, 재활용품의 수집·운반 업무의 대행을 위탁하고 그에 대한 대행료를 지급하는 것을 내용으로 하는 용역계약으로서 이 사건 변경계약에 따른 대행료 정산의무의 존부는 민사 법률관계에 해당하므로 이를 소송물로 다투는 소송은 민사소송에 해당하는 것으로 보아야 한다(대법원 2018. 2. 13. 선고 2014두11328 판결).” 위 법리에 따르면, 생활폐기물 수집·운반 대행계약의 법적 성격은 사(私)법상 계약이고, 생활폐기물 수집·운반 대행계약에 따라 이루어진 반납(환수) 등 조치에 관하여 다투는 소송은 민사소송에 의하여야 한다. 따라서, 이 사건 통지의 무효 내지 부존재 확인을 구하는 이 사건은, 행정심판의 대상이 되는 행정청의 처분 또는 부작위 즉, 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용에는 해당하지 아니하므로 행정심판의 대상에 해당하지 아니하고, 민사소송에 의하여야 할 것이다. 한편, 피청구인이 청구인에게 이 사건 통지를 하면서 이에 대한 불복절차로서 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다고 안내한 사실은 인정된다. 그러나 위와 같은 불복절차에 대한 안내로 인하여 이 사건 통지의 성격이 변경된다거나 행정심판의 대상에 해당하는 것으로 변경된다고 볼 수는 없다. 그리고 청구인으로서는 여전히 민사소송으로 이 사건 통지의 존부 및 효력에 대하여 다툴 수 있으므로 위와 같은 잘못된 안내로 인하여 청구인이 이 사건 통지에 대한 불복의 기회를 잃는 등의 어떠한 절차적 불이익을 입은 바 없다. 따라서, 피청구인이 청구인에게 위와 같이 잘못된 불복 절차를 안내하였다고 하더라도 이 사건 통지의 무효 내지 부존재 확인을 구하는 이 사건은 행정심판이 아니라 민사소송에 의하여야 할 것임은 달라지지 않는다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.