서울도시철도건설ㆍ운영사업계획변경승인고시처분취소청구

1. 사건개요 서울도시철도 6호선 건설운영 기본계획이 변경됨에 따라 1996. 1. 5. 서울특별시장이 청구인의 토지가 동 사업에 사용됨을 표시하는 토지조서 등을 추가하는 내용의 도시철도건설운영사업계획변경공람공고를 하고, 공람기간 만료 후 1996. 2. 16. 피청구인에게 서울도시철도 6호선 건설운영사업계획변경 승인을 신청한 데 대하여 1996. 3. 22. 피청구인이 변경승인하고 이를 고시하였다. 2. 청구인 주장 가. 도시계획시행자이며 도시철도사업시행자인 서울특별시장은 도시철도법 제4조의3의 규정에 위반하여 도시철도부지의 소유자인 청구인에게 사업계획 등에 관한 통보를 전혀 하지 않았고, 도시계획법 제15조, 제16조의2의 규정 등에 위반하여 동법에서 필요적 절차로 규정한 기초조사, 주민의 의견청취 등의 절차를 밟지 아니하였으며, 1993. 12. 21.의 지하철 6호선에 관한 도시계획(안)공람 공고 내용에도 지하철 6호선 부지로 ○○ 구 ○○ 동 28번지 일대라고 하여야 할 것을 ○○ 구 ○○ 동 29번지 일대로 잘못 표시한 위법이 있는바, 이와 같은 하자는 외견상 명백하고 중대한 것이므로 1994. 3. 30. 서울특별시장이 지하철 6호선을 도시계획시설로 결정, 고시한 처분은 당연무효라 할 것인바, 선행 처분의 흠은 그 이후에 이루어진 피청구인의 이 건 처분에도 승계된다고 할 것이므로, 이 건 처분 역시 무효로서 취소되어야 할 것이며, 나. 청구인교회는 지하 1층, 지상 4층, 옥탑 2층으로 되어 있는 연면적 약 2,400평 규모의 약 1만명을 수용할 수 있는 교회로서, 현재 약 3,300여명의 신도들이 소속되어 있고, 청구인교회건물의 부지는 지하 15m 지점까지 모래층으로 되어 있는 등 지반이 약하여 6m - 15m에 달하는 콘크리트 파일을 184개나 박는 등 약 7년간의 난공사 끝에 당시 약 120억원의 공사비를 들여 1991. 9월경 완공되었는바, 지하철 6호선 설계도에 의하면 청구인교회 건물 지하 16m 아래로 터널공사를 하여 지하철을 관통시키며 그곳에 앞으로 계획중인 지하철 12호선과의 환승지를 만든다는 것인데, 바꾸어 말하면 청구인 교회 지하 16m에 거대한 광장을 만든다는 것으로, 이는 위에서 본 바와 같이 청구인교회의 부지는 지반이 극히 약한 모래층으로 형성되어 있어 터널공사자체가 무리이고, 이와 같은 공사가 강행될 경우 청구인교회는 붕괴위험에 처하게 될 것이며, 설사 건물의 붕괴없이 지하철이 완공된다고 하더라도 2 - 3분마다 운행하는 지하철의 진동으로 인하여 교회건물의 붕괴위험은 상존하게 될 것이고, 이 건 관련 지하철 6호선은 당초 ○○ 천변으로 노선이 계획되었던 것을 수회에 걸친 설계변경 끝에 청구인 교회의 부지를 관통하는 것으로 바뀌었는데, 그 결과 당초의 직선 노선이 곡선으로 변하였고, 이로 인하여 지하철 운행의 위험이 증가되며, 공사비가 늘어났을 뿐만 아니라 청구인교회의 붕괴위험까지 초래하게 되었으므로 이 건 처분으로 달성하고자 하는 공익과 청구인교회가 입게될 막대한 피해, 공사비 및 공사기간의 증가, 공사위험의 가중, 지하철운행상 위험의 증가 등의 손실을 비교 형량하여 볼 때 이 건 처분은 비례의 원칙에도 반하므로 위법한 처분으로서 취소되어야 할 것이라고 주장한다. 3. 이 건 처분의 위법부당여부 가. 관계법령 도시계획법 제15조제1항의 규정에 의하면, 시장 또는 군수는 도시계획의 입안을 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 도시계획구역안의 인구산업의 현황토지의 이용상황 기타 도시계획의 입안에 관하여 필요한 사항을 조사하거나 측량할 수 있다고 되어 있고, 동법 제16조의2제2항의 규정에 의하면, 시장 또는 군수는 제11조에 의하여 도시계획을 입안하고자 할 때에는 주민의 의견을 청취하고, 그 의견이 타당하다고 인정하는 때에는 이를 도시계획의 입안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 기밀을 요하거나 대통령령이 정하는 경미한 사항은 그러하지 아니하다고 되어 있으며, 동법시행령 제14조의2제6항의 규정에 의하면, 시장군수가 법 제16조의2제2항의 규정에 의하여 도시계획의 입안에 관하여 주민의 의견을 청취하고자 할 때에는 그 입안하고자 하는 도시계획안의 내용을 당해 시 또는 군의 지역을 정기간행물의등록등에관한법률 제7조제1항제8호의 주된 보급지역으로 하는 일간신문에 2회이상 공고하고 14일이상 일반에게 공람시켜야 한다고 되어 있고, 도시철도법 제4조의3제1항의 규정에 의하면, 도시철도사업의 면허를 받은 자가 기본계획 또는 노선별 기본계획의 범위안에서 도시철도를 건설운영하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 도시철도사업계획(이하 “사업계획”이라 한다)을 수립하여 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다. 이를 변경하고자 할 때에도 또한 같다고 되어 있고, 동조제2항의 규정에 의하면, 제1항의 규정에 의하여 사업계획의 승인을 신청할 때에는 미리 그 뜻을 공고하고 관계서류의 사본을 20일이상 일반에게 공람시켜야 한다. 이 경우 도시철도용지의 소유자 및 토지수용법 제4조제3항의 규정에 의한 관계인(이하 “소유자 등”이라 한다)에게 그 사실을 통보하여야 한다고 되어 있으며, 동조제3항의 규정에 의하면, 소유자 등은 제2항의 규정에 의한 공람기간내에 사업계획의 승인을 신청하는 자에게 의견서를 제출할 수 있다고 되어 있고, 동조제4항의 규정에 의하면, 도시철도사업계획의 승인을 신청하는 자는 제3항의 규정에 의하여 제출된 의견이 타당하다고 인정할 때에는 사업계획승인신청내용에 이를 반영하여야 하며, 반영되지 아니한 의견은 신청서에 첨부하여야 한다고 되어 있으며, 동조제5항의 규정에 의하면, 건설교통부장관은 사업계획을 승인함에 있어 제4항의 규정에 의하여 첨부된 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를 반영하여야 한다고 되어 있고, 동조제6항의 규정에 의하면 건설교통부장관은 사업계획을 승인한 때에는 이를 관보에 고시하여야 한다고 되어 있다. 나. 의 견 (1) 피청구인이 제출한 1994. 3. 30.자 서울특별시장의 도시계획 결정 및 변경결정문(서울특별시 고시 제1994-104호), 1996. 1. 5.자 도시철도 건설운영사업계획변경공람 신문 공고문, 1996. 1. 16.자 청구인 명의의 도시철도건설운영사업계획 변경에 대한 의견서, 서율특별시장의 공람의견서 검토 문서와 청구인이 제출한 1993. 12. 21.자 서울특별시장의 도시계획(안)공람공고문이 기재된 동일자 서울신문, 1995. 5. 13.자 서울특별시 지하철건설본부장 명의의 민원회신 문서(지건일 91140-766) 각 사본의 기재에 의하면, 도시계획시행자인 서울특별시장이 지하철 6호선 신설에 관하여 도시계획법 제16조의2와 동법시행령 제14조의2제6항의 규정에 의한 도시계획(안) (서울특별시 공고 1993-340호)을 1993. 12. 21.자 및 1994. 1. 4.자 서울신문에 2회 공람공고하면서 ○○ 정거장 위치로 ○○ 구 ○○ 동 29번지 일대를, 지하철 6호선 본선 신설 위치로 ●●구 ●●동 24번지일대 - △△구 △△동 355번지 일대를 표시한 사실, 서울특별시장이 도시철도사업시행자로서 도시철도법 제4조의3제1항의 규정에 의한 도시철도건설운영사업계획변경공람공고를 1996. 1. 5.자 중앙일보에 공고한 사실, 청구인이 1996. 1. 15. 도시철도건설운영사업계획변경에 대한 의견서를 서울특별시지하철건설본부장에게 제출한 사실, 서울특별시장이 청구인의 의견에 대하여 “ 지하철 노선은 대상지역의 토지이용 현황, 지형 상태 및 지질조건 등을 감안하여 교통 및 철도공학의 특성과 도시철도건설규칙 등을 종합적으로 검토하여 계획하고, 철도건설기술과의 종합검토를 거쳐 입안 후 관계법에 따라 결정된 합리적 노선으로 변경 불가”하다는 이유로 반영하지 아니하고, 위 청구인의 의견에 대한 보완대책으로 “①터널 굴착시 발파공법을 저소음 소형 기계굴착 시행으로 지반 안정 최대 확보, ②열차운행시 진동소음이 최소화되도록 탄성방진궤도설치 및 레일의 장대화 등 최신 선진 공법 적용 예정”임을 적시하고, 청구인의 의견서를 첨부하여 피청구인에게 도시철도사업계획변경승인을 신청한 사실 및 피청구인이 1996. 3. 22.서울도시철도 6호선 건설운영사업에 대하여 도시철도법 제4조의3의 규정에 의하여 변경승인하고 관보에 고시한 사실을 인정할 수 있다. (2) 위 인정사실에 의하면, 서울특별시장의 1994. 3. 30. 도시계획 결정 및 변경결정고시(서울특별시 고시 제 1994-104호)와 1996. 2. 16. 도시철도 건설운영사업계획 변경 승인신청은 각각 도시계획법 제16조의2 및 도시철도법 제4조의3의 규정에 의한 적법한 절차를 거쳐 이루어진 것이라고 할 수 있고, 1993. 12. 21.서울특별시장의 도시계획(안)공람공고에 “○○동 29번지 일대”라고 표시된 것은 ○○정거장의 위치를 나타낸 것이며, 신설되는 지하철 6호선의 위치로 ●●구 ●●동 24번지 일대부터 △△구 △△동 355번지일대를 표시하고 있으므로 그밖에 지하철 6호선이 경유하는 구체적인 위치는 공람을 통하여 개개인이 직접 확인하여야 할 것이어서 청구인 소유의 토지가 도시계획(안)공람공고에 직접 표시되지 않았음을 이유로 도시계획 결정고시가 무효라고 하는 청구인의 주장은 이유가 없다고 할 것이고, 서울특별시장이 지하철노선 결정시 대상지역의 토지이용현황, 지형상태, 지질조건 등을 감안하고, 교통 및 철도공학의 특성, 관계법령 등을 종합적으로 검토하여 합리적으로 결정한 것으로 보여지며, 이를 부인할 만한 다른 객관적 자료를 찾기 어려운 점에 비추어 볼 때 이 건 처분이 비례원칙에 반한다는 청구인의 주장을 인정하기 어렵다고 할 것이므로, 이 건 처분이 위법부당하다고 할 수는 없을 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.