서울형어린이집 공인 취소처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인은 서울특별시 ○○구에서 ○○어린이집(이하 ‘이 사건 어린이집’)을 운영하고 있는바, ○○구청장은, 청구인이 ① 유통기한이 경과한 식재료를 보관하거나 쌀놀이 학습에 사용된 쌀을 식용으로 재사용함으로써 어린이집 급식관리기준을 미준수하고, ② 보육교사 2명의 급여를 기준보다 낮게 지급함으로써 보육교직원 인건비 지급기준을 미준수하였다는 이유로 2018. 11. 2. 청구인에게 시정명령 및 개선명령을 하였다. 나. 피청구인은, 청구인이 ‘2018년 서울시 보육사업 안내’(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)에서 정하고 있는 취소사유 중 ‘보육교직원 급여를 지원기준보다 낮게 지급하거나 보육료를 기준 단가보다 높게 수납한 경우’ 및 ‘기타사유 발생으로 서울특별시장이 공인을 유지하기에 부적합한 경우’에 해당한다는 이유로 2018. 11. 19. 청구인에게 서울형어린이집 공인을 취소하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 유통기한이 경과한 떡볶이 떡을 보관하거나 학습에 사용된 쌀을 식용으로 재사용함으로써 어린이집 급식관리기준을 미준수하였으나, 청구인은 재발방지 대책을 수립하고 다시는 그러한 일이 발생하지 않도록 관리감독에 만전을 기하고 있다. 나. 보육교직원의 인건비 지급기준 미준수는 결코 고의에 의한 것이 아니며 단지 착오에 의하여 발생한 실수인바, 이○○ 교사의 경우 보조교사 급여 전산입력시 81만 1,000원을 80만 8,050원으로 잘못 기입한 후 급여 불러오기 기능을 사용하는 바람에 2017년 1월 ~ 2017년 5월 11만 5,830원의 차액이 발생한 것으로서 2018. 10. 2. 미지급된 급여를 모두 입금 완료하였고, 최○○ 교사의 경우 호봉산정이 잘못되었음을 알게 되어 자발적으로 2018. 6. 22. 미지급액을 지급하였으나 나머지 미지급 부분인 19만 2,000원이 점검 당시 적발된 것으로서 2018. 10. 2. 입금을 완료하였다. 다. 청구인은 20여 년 동안 어린이집을 운영하연서 서울형어린이집의 운영업무를 최대한 성실히 챙겨왔는바, 고의가 아닌 단순한 실수에 대하여 이 사건 처분을 하는 것은 가혹하고, 이 사건 처분을 정당화할 만한 공익상의 필요가 있다고 보기 어려우며, 서울형어린이집은 공공형어린이집의 일종으로서 공공형어린이집의 경우 ‘영유아보육법령, 지침 및 사후 운영기준을 위반하여 소관 행정관청 등으로부터 시정명령을 받았으나 정해진 기간까지 미이행한 경우’, ‘보육교사 인건비를 지급 기준보다 낮게 지급한 사실이 적발되어 시정조치하였으나 같은 사항을 재차 적발한 경우’에 인증을 취소하고 있음을 고려해 볼 때, 청구인의 경우 위법행위를 했다 하더라도 취소할 정도에는 이르지 못하였다고 판단함이 상당하므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 2009년 1월 도입된 서울형어린이집 공인제도는 보육서비스의 질을 제고하기 위해 일정한 기준과 조건을 갖춘 민간 어린이집을 공인하여 운영비와 보육교직원 인건비를 보조금으로 지원하는 제도로서 피청구인은 구체적인 사업을 결정·추진함에 있어 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는바, 이 사건 지침을 마련하여 서울형어린이집 공인제도를 시행하고 있다. 나. 청구인이 유통기한이 경과된 음식을 보관하고 쌀놀이 학습에 사용된 쌀을 식용으로 재사용하여 영유아의 영양과 급식 관리를 소홀히 한 부분은 서울형어린이집 공인제도의 취지에 어긋나며, 청구인이 장기간에 걸쳐 2명 이상의 교사에게 지급 기준보다 낮은 급여를 지급하였는바, 단순실수가 아니라 고의적이거나 운영상의 능력부족으로 보인다. 다. 공공형어린이집은 보건복지부에서 시행하는 사업으로 서울시를 제외한 타, 시도에서 운영되는 어린이집의 형태이고, 서울형어린이집은 피청구인이 독자적으로 운영하며 정부보조금과는 별도로 피청구인이 보조금 100%를 지원하는 어린이집으로서 서로 별개인바, 공공형어린이집의 취소사유를 서울형어린이집에 준용할 수 없다. 라. 서울형어린이집 공인이 취소되더라도 공인 현판이 제거되고 보조금 지원이 중단되는데 그칠 뿐 청구인은 계속 어린이집을 운영하면서 국비보조금을 지원받을 수 있고, 서울 소재 6,008개 어린이집 중 서울형어린이집은 902개(약 15%)로 일반어린이집이 대다수인 점을 고려하면, 이 사건 처분이 청구인에게 과도한 불이익을 가하는 처분이라고 볼 수 없다. 4. 관계법령 영유아보육법 제36조, 제44조 구 서울특별시 보육조례(2019. 3. 28. 서울특별시조례 제7049호로 일부개정되기 전의 것) 제18조 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 시정명령 등 처분서, 처분사전통지서, 이 사건 처분서, 예금거래내역 조회, 보조금 지급현황, 확인증 등 각 사본에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 이 사건 어린이집은 2016. 1. 1. 피청구인으로부터 서울형어린이집 공인을 받았다. 나. 이 사건 어린이집에 대한 민원(이하 ‘이 사건 민원’이라 한다)이 접수되자 피청구인은 2018. 8. 9. ~ 2018. 8. 10.의 기간 동안에, ○○구청장은 2018. 8. 21.에 이 사건 어린이집의 운영 전반을 대상으로 지도점검을 실시하였다. 다. ○○구청장은 지도점검 결과에 따라 2018. 11. 2. 청구인에게 다음과 같이 시정명령 등을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158841943"> ┌─────┬───────────────────────────────────────┐ │위반내역 │○ 어린이집 급식관리기준 미준수 │ │ │ - 유통기한(2018. 7. 27.) 경과된 떡볶이 떡 보관(2018. 8. 9.) │ │ │ - 쌀놀이 학습에 사용된 쌀을 식용으로 재사용 │ │ │○ 보육교직원 인건비 지급기준 미준수 │ │ │ - 2017년 1월 ~ 6월, 2017년 11월 이○○ 교사 급여 일부(11만 5,830원) 미지급 │ │ │ - 2017년 8월 ~ 5월, 최○○ 교사 급여 일부(19만 2,000원) 미지급 │ ├─────┼──┬────────────────────────────────────┤ │처분내역 │시정│○ 어린이집 급식관리 기준 준수 │ │ │명령│○ 보육교직원 인건비 지급기준 준수 │ │ │ │ - 이○자 교사에게 미지급된 일부 급여(11만 5,830원) 지급 │ │ │ │ - 최○○ 교사에게 미지급된 일부 급여(19만 2,000원) 지급 │ │ ├──┼────────────────────────────────────┤ │ │개선│○ 어린이집 급식·위생관리 철저 │ │ │명령│ │ ├─────┼──┴────────────────────────────────────┤ │행정처분 │○ 영유아보육법 제44조(시정 또는 변경명령) 제4호 │ │근거 │○ 사회복지사업법 제40조(시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 폐쇄 등) 제1항제4호 │ └─────┴───────────────────────────────────────┘ </img> 라. 피청구인은 2018. 11. 9. 청구인에게 이 사건 처분의 사전통지를 하였으며, 2018. 11. 19. 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158842031"> ┌───────────────────────────────────────────────┐ │○ 취소사유 │ │ - 보육교직원 인건비 지급기준 미준수로 인한 시정명령 │ │<위반내역> │ │ - 2017년 1월 ~ 2017년 6월, 11월 총 7개월간 이○자 교사 급여지원기준보다 11만 5,830원 낮게 지 │ │급 │ │ - 2017년 8월 ~ 2018년 5월 중 총 6개월간 최○자 교사 급여지원기준보다 19만 2,000원 낮게 지급 │ │<근거> 2018년 서울시 보육사업 안내 │ │ 보육교직원 급여를 지원기준보다 낮게 지급하거나 보육료를 기준 단가보다 높게 수납한 경우 │ │ 기타사유발생( ~ 에서 정한 사항외)으로 서울특별시장이 공인을 유지하기에 부적합한 경우 │ │○ 취소사유 발생일: 2018. 11. 2.(자치구 행정처분일) │ │○ 공인취소처분일: 2018. 11. 19. │ │○ 조치사항 │ │ - 서울형어린이집 보조금 지원 중단(공인취소된 익월부터 지원 중단) │ │ - 공인증서 제출, 현판 및 BI 폐기 협조 등 │ └───────────────────────────────────────────────┘ </img> 마. 한편 이 사건 어린이집의 보육교사 최○○가 2019. 5. 15. 작성한 확인증 등에 따르면, 청구인은 이 사건 민원이 접수되기 전인 2018. 6. 22. 최○○에게 ‘2018년 1월 ~ 2018년 4월 급여지급이 잘못되었다’며 총 26만 4,850원을 지급한 것으로 되어 있으며, 2018. 10. 2.에는 보육교사 이○○와 최○○에게 미지급 급여 19만 2,000원 및 11만 5,830원을 각 지급한 것으로 되어 있다. 바. 청구인이 제출한 보조금 지급 현황 자료에 따르면, 이 사건 어린이집이 2018년 11월 지원받은 서울형어린이집 보조금액(인건비)은 303만 5,800원이다. 사. 이 사건 지침의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158842037"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158842039"> ┌──────────────────────────────────────────────────┐ │Ⅴ. 서울형어린이집 운영 │ │서울형어린이집 운영 │ │가. 운영목적 │ │ ○ 민간어린이집의 공공성을 강화하기 위해 서울형어린이집으로 공인하여 인건비 및 운영비를 지원함 │ │으로써 국공립어린이집 수준의 보육서비스를 제공할 수 있도록 함 │ │2. 서울형어린이집 지원 │ │라. 지원내용 │ │ 1) 인건비 │ │ ○ 원장: 월지급액(1호봉)의 80% 지원 │ │ ○ 영아반 교사: 월지급액의 80% 지원 │ │ ○ 유아반 교사: 월지급액의 30% 지원 │ │ ○ 조리원(1인): 월지급액의 100% 지원 │ │ ○ 24시간 어린이집 전담교사: 월지급액의 80% 지원 │ │ ○ 장애아통합어린이집 전담교사: 월지급액의 80% 지원 │ │ 2) 운영비 │ │ ○ 기타운영비(건물임대료, 건물융자금 이자 등), 자산취득비 중 차량할부금, 적립금(시설개보수 및 차 │ │량구입 등), 장기차입금 상환(원금 및 이자) 등 지출항목을 지원 │ │ - 평균보육료 수입의 10%(현원기준) 지원 │ │ · 평균보육료의 단가는 매년 서울시에서 정함(‘18년 아동 1인 평균보육료: 301,660원) │ │ 3) 환경개선비 │ │ ○ 서울형어린이집 신규공인 시에 한해 지원 │ │ 4) 처우개선비, 중식비 │ │ ○ 국공립어린이집과 동일기준 적용 │ │ - 가정어린이집 원장이 보육교사를 겸직하는 경우 처우개선비는 원장 기준으로 지원하고, 중식비는 │ │미지원 │ │5. 서울형어린이집 공인 취소 등 관리 │ │ 나. 공인 취소 사유 │ │ 재공인 평가 결과 공인결정기준에 미달하는 경우 │ │ 공인 후 행정처분을 받은 경우 │ │ 공인 후 대표자 및 원장이 금고 이상의 형을 선고받고 그 형이 확정된 경우 │ │ 대표자, 원장 또는 보육교직원이 「아동복지법」 또는 「아동·청소년의 성보호에 관한 법률」 위반으로 │ │법원의 재판결과 아동학대사실이 인정된 경우 │ │ 거짓 또는 부정한 방법으로 서울형 공인을 받은 경우 │ │ 보육교직원 급여를 지원기준보다 낮게 지급하거나 보육료를 기준 단가보다 높게 수납한 경우 │ │ 사후 공인 및 재공인 조건을 정해진 기한까지 이행하지 아니한 경우 │ │ 시정조치 명령을 정해진 기한까지 이행하지 아니한 경우 │ │ 어린이집 급식 공개, 서울시어린이집관리시스템(클린카드) 사용 및 회계보고 등 서울형어린이집 시 │ │책 사업에 위반한 경우 │ │ ‘수사기관으로부터 어린이집 관련하여 업체로부터 지급된 비용의 일부 또는 차액을 수수하는 행위 │ │(리베이트) 등’ 비리 및 범죄사실이 통보되어 혐의가 확인된 경우 │ │ 지역사회 내에서 다수 민원이 제기되는 등 서울형어린이집으로 운영되는 것이 부적절하다고 서울 │ │특별시장 또는 구청장이 판단하는 어린이집 │ │ 2017년부터 2개월 이상 필요경비(특별활동비, 입학준비금, 현장학습비, 차량운행비, 행사비, 아침· │ │저녁급식비, 기타 시·도 특성화비용)를 1개 항목이라도 해당연도 수납기준(국공립어린이집 기준) 단 │ │가보다 높게 수납하여 적발된 경우 │ │ 기타사유 발생( ~ 에서 정한 사항 외)으로 서울특별시장이 공인을 유지하기에 부적합한 경우 │ └──────────────────────────────────────────────────┘ </img> 아. 보건복지부의 ‘2018 공공형어린이집 업무매뉴얼’에 따르면, 공공형어린이집 제도는 ‘우수한 어린이집을 선정하여 운영비를 지원하고 양질의 보육을 영유아에게 제공하는 등 우수 보육인프라로서 기능할 수 있도록 하는 제도’로서, 어린이집의 교사 수, 반 수, 아동현원 등을 토대로 운영비를 산정하여 지급하며, 서울형어린이집 공인 취소사유와는 별개의 공공형어린이집 선정 취소사유를 마련해 두고 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「영유아보육법」 제44조에 따르면, 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 어린이집이 제24조제1항에 따른 어린이집의 운영기준을 위반한 경우(제4호), 제33조에 따른 균형 있고 위생적이며 안전한 급식을 하지 아니한 경우(제4의7호)등에 해당하면 어린이집의 원장 또는 그 설치·운영자에게 기간을 정하여 그 시정 또는 변경을 명할 수 있다고 되어 있다. 2) 「영유아보육법」 제36조에 따르면, 국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제10조에 따른 어린이집의 설치비용 등의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제24조에서는 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위에서 어린이집의 설치비용 등 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 어린이집 운영에 필요하다고 인정하는 비용의 전부 또는 일부를 보조하고 비용의 지원방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체의 장이 정한다고 되어 있다. 3) 구 「서울특별시 보육조례」 (2019. 3. 28. 서울특별시조례 제7049호로 일부개정되어 같은 날 시행되기 전의 것) 제18조제1항에 따르면, 시장은 법 제36조 및 영 제24조제1항에 따라 모든 보육시설에 대하여 보육시설의 설치 및 증개축 보수비, 보육교사 인건비 등의 일부 또는 전부를 예산의 범위 안에서 지원할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 보건복지부에서 시행하고 있는 공공형어린이집과 달리 독자적으로 이 사건 지침에 따라 서울형어린이집을 운영하고 있는 것으로 보이고, 이 사건 지침은 서울형어린이집 공인 취소사유로 ‘ 보육교직원 급여를 지원기준보다 낮게 지급하거나 보육료를 기준 단가보다 높게 수납한 경우’와 ‘ 기타사유 발생( ~ 에서 정한 사항 외)으로 서울특별시장이 공인을 유지하기에 부적합한 경우’ 를 명시하고 있으며, 행정행위를 한 처분청은 별도의 법령상 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다고 할 것인데(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 등 참조), 청구인은 보육교사 2명의 급여를 기준보다 낮게 지급함으로써 보육교직원 인건비 지급기준을 미준수하였는바, 이는 이 사건 지침에서 정하고 있는 서울형어린이집의 공인 취소사유에 해당하며, 청구인의 이러한 행위는 보육교사에 대한 처우를 개선하여 국공립수준의 보육서비스를 제공하고자 하는 서울형어린이집 공인제도의 목적에 저해되는 행위로서 이 사건 어린이집을 서울형어린이집으로 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이나 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우라고 할 수 있으므로, 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 영유아보육법 제36조, 제44조 구 서울특별시 보육조례(2019. 3. 28. 서울특별시조례 제7049호로 일부개정되기 전의 것) 제18조 참조 판례 대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결