석유사업법위반 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ◆◆대로 ◆◆◆◆에 소재한 ○○○○ 주유소(이하‘이 사건 주유소’라 한다)를 운영하는 자로, 2019. 11. 12. ○○시 시민체육센터의 셔틀버스에 이동판매차량(경기○○나○○○○)을 이용하여 가짜석유제품을 판매한 사실이 한국석유관리원 수도권○○본부장에게 적발되었다. 피청구인은 청구인에게 행정처분 사전통지 절차를 거쳐 석유 및 석유대체연료 사업법(이하‘석유산업법’이라 한다) 제29조제1항제1호 위반을 이유로 과징금 1억 원의 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 사건의 경위 청구인은 ○○시 시민체육센터(이하‘시민체육센터’라 한다)의 셔틀버스 운영업무 담당자(이하‘담당자’라고 한다)로부터 셔틀버스 주유를 위하여 경유 배달을 요청받았다. 하지만 시민체육센터의 위치가 주택단지 및 시내에서 벗어난 약4.5km 떨어진 곳에 위치하고 있고, 도로 사정이 좋지 않아 이 사건 주유소에 인접한 다른 주유소에서 배달을 하는 것이 보다 효율적이라는 판단에 따라 배달 요청을 거절하였다. 담당자는 시민체육센터의 셔틀버스는 운행시간이 정해져 있어 운행시간 중 주유소에 방문하기 어렵다는 점, 운행시작 전 또는 종료 후 주유를 하려면 운전자의 근무시간이 연장되어 초과근무가 불가피하다는 점을 들어 경유 배달을 간곡히 청하였다. 시민체육센터가 인구 밀집지역에서 원거리에 위치하고 있어 교통편이 좋지 않아 시민들의 이용 편의를 위하여 무료 셔틀버스를 운영하고 있는 점과 ○○시민의 건강 증진 및 삶의 질 향상을 위하여 설립된 점 등을 고려하여 영업상 이득이 되지 않지만 시민의 한 사람으로 셔틀버스 기사분들의 점심시간을 이용하여 시민체육센터의 셔틀버스에 주유하기 위해 경유 배달을 하게 되었다. 2019. 11. 12. 13시경 청구 외 ○○○ 실장이 시민체육센터의 셔틀버스에 주유를 하기 위하여 이동판매차량(경기○○나○○○○)에 자동차용 경유를 채운 뒤 시민체육센터로 이동하게 되었다. 이동판매차량 탱크에 자동차용 경유를 채울 당시 바닥에 기름이 조금 남아 있었으나 이 사건 주유소는 매출의 90% 이상이 경유 판매이고, 청구 외 ○○○ 실장은 평소 이 사건 이동판매차량을 이용하여 자동차용 경유를 운반하여 주유 배달을 해 왔기 때문에 별다른 생각 없이 자동차용 경유를 탱크에 채우고 시민체육센터에 방문하여 셔틀버스에 주유를 하였다. 시료채취결과 자동차 경유에 다른 석유제품(등유 등)이 약 20% 혼합된 석유제 품으로 판정되어 사정을 알아보니 사건 당시 청구 외 ○○○ 실장이 자동차용 경유를 채우기 전 청구 외 ○○○ 부장이 등유를 배달하였다는 사실을 알게 되었다. 평소 이 사건 주유소의 경유 매출이 90% 정도이고, 등유 매출은 10%에 불과하지만 기온이 하락하는 겨울철에는 등유 매출이 다소 증가하고 배달 빈도가 높아진다. 2019. 11. 12.은 날씨가 추워지기 시작하여 갑자기 등유 배달이 늘어난 시점으로 자동차용 경유 배달을 주로 하던 청구 외 ○○○ 실장이 등유 배달이 있었던 사실을 알 수 없었다. 따라서 차량에 남아 있는 기름이 이전에 배달하고 남은 자동차용 경유라 생각하고 탱크에 자동차용 경유를 채운 뒤 배달 차량에 실린 기름이 경유와 등유가 섞인 사실을 알지 못하는 상황에서 배달 주유를 하게 되었다. 한국석유관리원의 시료채취결과 가짜석유제품을 판매한 것으로 통보받고 자동차용 경유에 이전 배달하였던 등유가 실수로 섞인 사정을 의견서를 통해 진술하였으나, 청구인으로부터 석유사업법 제29조제1항제1호 및 제39조제1항제10호 위반을 이유로 이 사건 처분을 받았기에 이 사건 행정심판 청구를 하게 되었다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 청구인은 가짜석유 제조·판매의 범의가 없었다. 민법 제750조에서는 고의 또는 과실로 인한 위법행위로 타인에게 손해를 가한 자는 그 손해를 배상할 책임이 있다고 하면서 고의와 과실의 경우를 명확하게 구분하고 고의와 과실에 대하여 각기 다른 손해배상책임을 부과하고 있다. 또한, 형법 제14조에서는 과실에 대하여 정상의 주의를 태만함으로 인하여 죄의 성립요소인 사실을 인식하지 못한 행위는 법률에 특별한 규정이 있는 경우에 한하여 처벌한다고 규정하여 과실범에 대한 책임의 범위를 매우 제한적으로 규정하고 있다. 과실범의 불법행위에 대한 책임범위 역시 고의범에 비하여 대단히 제한적이고 처벌이 가볍다. 실제로 우리 형법은 법률에 특별한 규정이 있는 경우에 한하여 과실범을 예외적으로 처벌하고 있으며 법정형도 고의범에 비하여 현저히 가볍다. 이 사건 처분의 위법성 여부를 판단함에 있어서도 고의범에 비하여 과실범을 경하게 다루는 형법상 법리를 유추하여 적용해 볼 수 있다. 청구인은 비록 등유 등이 섞인 혼유를 배달하여 주유하는 실수를 하였으나, 이는 가짜석유를 제조하고 판매하여 부당이득을 취하겠다는 의도가 전혀 없었으며 배달운행관리상 실수로 인하여 혼유를 배달주유하게 된 것이다. 석유사업법 제2조제10호에서는 가짜석유제품이란 조연제, 첨가제, 그밖에 어떠한 명칭이든 다음 각 목의 어느 하나의 방법으로 제조된 것으로서 자동차관리법 제2조제1호에 따른 자동차 및 대통령령으로 정하는 차량·기계의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 제조된 것을 말한다고 정의하고 있다. 이 사건 이동배달차량 안에 등유가 남아 있는 것을 모르고 경유를 채워 배달주유하게 된 것은 석유사업법에서 정의하는 목적 또는 의도가 없었던 것이라 하겠다. 사업주인 청구인은 이 사건 이동배달차량에 등유와 경유를 혼유 하도록 지시한 적도 없으며 등유가 남아있는 차량에 경유를 채운 당사자 역시 혼유 사실을 인지하지 못하고 실수를 하게 된 것이므로 이 사건 처분은 지나치게 가혹한 처분이라 하겠다. 누구든지 타인의 행위 결과에 의하여 책임지지 아니한다는 법언을 참작하여 주기 바라며 아무리 행정벌이라 하더라도 형법 제17조의 어떤 행위라도 죄의 요소되는 위험발생에 연결되지 아니한 때에는 그 결과 인하여 벌하지 아니한다 라는 형법총칙 또한 참작해 주기 바란다. 나) 이 사건 처분은 과잉금지의 원칙에 반하는 처분이다. 석유사업법 시행규칙 [별표 1] 행정처분기준 라목에서는 위반행위가 고의나 중대한 과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우, 2분의1의 범위에서 감하여 처분할 수 있다고 규정하고 있다. 청구인이 혼유를 배달하여 주유하게 된 경위는 사소한 실수로 인한 것이므로 감경 처분하여야 할 것이다. 청구인은 2009년도 ○○주유소라는 이름으로 영업을 시작하여 2012년도 리모델링 공사 후 ○○○○주유소로 상호를 변경하여 이 사건 주유소를 운영하여 왔다. 2009년 이래 10년 이상 주유소 영업을 하면서 단 한 번도 법령 위반사실이 없이 성실하게 영업을 해 왔다. 대법원 판례에서는“과잉금지의 원칙상 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목적달성에 유효·적절하고 또한 가능한 한 최소침해를 가져오는 것이어야 하며 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다”라고 판시(대법원 2008. 11. 27. 선고 2008다11993 판결 참조)하고 있다. 비록 청구인에게는 법령에서 규율하는바를 이행할 의무가 있으며, 행정처분은 고의·과실여부와 상관없이 행정법규 위반에 대한 제재조치라는 점은 분명하나 혼유하게 된 경위가 사소한 부주의로 인한 것으로 가짜석유를 제조·판매하려는 의도가 전혀 없었으며 10년 이상 주유소를 영업하면서 단 한차례의 혼유 판매 사실이 없는 청구인에 대한 제재조치로 얻을 수 있는 공익과 이 사건 처분으로 인한 사익의 침해에 대하여 비교 형량하여야 할 것이다. 이상 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 청구인이 가짜석유를 제조·판매할 범의가 전혀 없었다는 점, 10년 이상 주유소 영업을 하면서 단 한 차례도 가짜석유를 제조·판매한 동종의 이력이 없으며 성실하게 영업하여 온 점 등을 고려해 볼 때 과잉금지의 원칙에 반하는 처분이라 할 것으로 청구인이 입게 되는 손해와 비교하여 볼 때 그 재량의 범위를 심히 일탈하여 한 부당한 처분으로 마땅히 취소되어야 할 것이다. [보충서면] 3) 피청구인의 답변에 대하여 피청구인은 이 사건 처분이 석유사업법의 입법취지에 따른 것으로 청구인의 가짜석유 제조과정에 중대한 과실이 있었다고 하며 이 사건 처분은 정당하다고 주장하고 있으나 다음과 같은 사유로 부당하다. 가) 석유사업법의 입법취지에 따른 것이라는 주장에 대하여 피청구인의 주장과 같이 석유사업법의 입법취지는 석유 수급과 가격 안정을 도모하고 석유제품과 석유대체연료의 적정한 품질을 확보함으로써 국민 경제의 발전과 국민생활의 향상에 이바지함을 목적으로 한다는 석유사업법 제1조에서 확인할 수 있다. 다만, 같은 법 제2조제10호에서 가짜석유제품이란 조연제, 첨가제, 그 밖에 어떠한 명칭이든 다음 각 목의 어느 하나의 방법으로 제조된 것으로서 자동차관리법 제2조제1호에 따른 자동차 및 대통령령으로 정하는 차량·기계의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 제조된 것을 말한다고 정의하고 있다. 이 사건에서 청구인은 갑작스럽게 추워진 날씨로 인하여 등유 배달을 하게 되었고, 해당 일 이전에는 등유를 배달한 사실이 없어 이동배달차량 안에 등유가 남아 있는 것을 알 수 없었던 상황에서 경유를 채워 배달하게 되었으며, 그 과정에서 혼유가 된 것이므로 석유사업법에서 정의하는 목적 또는 의도가 없었던 것이라 하겠다. 그렇다면 가짜석유를 사용하게 할 목적이 없었다 할 것이고, 주유소 사업을 수행해 온 약 10년 이상의 기간 동안 단 한 차례 실수를 저지른 청구인으로 인하여 석유 수급과 가격 안정에 해가 되고 석유제품과 석유대체연료의 적정한 품질을 확보치 못하게 하여 국민경제의 발전과 국민생활의 향상에 저 해가 되어 이 법의 입법취지에 반하였는지 살펴야 할 것이다. 대법원 판례에서는“어떠한 행위가 유사(가짜)석유제품의 제조나 환매에 해당하는지 여부는 입법취지를 비롯하여 그 제품의 제조 또는 판매 방식, 제조 또는 판매 당시의 제품의 완성상태, 제조 또는 판매의 목적 및 경위, 제조 또는 판매의 목적 및 경위, 제조 또는 판매 이후의 사용실태 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것”이라고 판시(대법원 2008. 7. 24. 선고 2008도3424 판결 참조)하고 있다. 또한, 가짜석유(혼유) 제조판매에 따른 석유사업법 위반행위에 대하여 행정심판위원회의 판단을 살펴보면 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있으나 위반행위가 고의나 중대한 과실이 아닌 사소한 부주의로 인한 사실이 인정되는 경우 감경규정을 적용하여 부과하는 것이 적법·타당하다고 여러 차례 밝히고 있다. 가짜석유 제조행위에 관한 판단기준을 살펴보면“석유사업법 제2조에 따르면 가짜석유제품이란 자동차관리법 제2조제1호에 따른 자동차 및 대통령령으로 정하는 차량·기계의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 제조된 것을 말하는 것이라 할 것인데, 2014. 2. 21. 한국석유관리원 ○○본부의 시료채취 결과 이 사건 주유소의 이동판매차량(○○○○고○○○) 뒤쪽격실에서 발견된 혼유(자동차용 경유에 등유 등 5% 혼합)의 경우, 청구인이 평소 운행하던 이동판매차량 두 대 중 한 대가 고장으로 수리 중이어서 차량 한 대에 경유와 등유를 넣고 영업을 하던 중, 2014. 2. 21. 청구 외 A에게 경유 주유를 한 후 등유를 넣는 과정에서 혼합된 것으로 보이는바, 이를 자동차 및 대통령령으로 정하는 차량·기계의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 제조된 것으로 보기는 어렵다 할 것이다”라고 하여“위 혼유는 석유사업법 제2조의 가짜석유제품에 해당하지 아니한다 할 것이므로, 이 사건 과징금 5,000만 원 부과처분은 위법·부당한 처분이라 할 것이다”(○○행심 제○○○○-◆◆◆호)라고 하였다. 또 다른 사건에서도“청구인은 이 사건 전일 가정집에 등유를 배달하고, 호 스와 배관에 남아있는 등유를 제거하지 못하고 경유를 배달하여 혼유 되었다고 주장하며, 고의가 아닌 과실로, 불과 5∼6천원의 이득을 보고자 가짜석유제품·제조와 같은 위험한 행위를 하지 않는다고 주장하면서 이 사건 처분은 위법·부당하다고 주장한다. (중략) 청구인이 20년 가까이 이 사건 주유소를 운영해 오면서 동종 전력이 없었던 점, 청구인이 향후 법규를 준수하겠다며 깊이 반성하고 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 피청구인의 이 사건 사업정지 1.5개월 처분은 과중한 것으로 보인다”(○○행심 제○○○○-◆◆◆호) 라고 하였다. 또한,“청구인이 한국석유관리원 ○○본부 석유제품 품질검사 전날인 2014. 10. 16. 청구 외 G에게 가정용 등유 800L를 주유하였던 점 등을 종합적으로 고려하면, 자동차 및 대통령령으로 정하는 차량·기계의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 제조된 것으로 보기는 어렵다”(○○행심 제○○○○-◆◆◆호)라고 하였다. 청구인이 시민체육센터에 배달 주유하는 양은 1회 평균 300~400리터로 2019. 11월 당시 경유 단가 1,519원, 등유 단가 1,090원임을 고려할 때 20% 혼유를 통해 얻을 수 있는 이익은 불과 100리터당 8,000원으로 경제적 이득이 거의 없다고 할 것이다. 청구인은 앞서 밝힌 바와 같이 동종의 전력이 전혀 없는 상황에서 불과 100리터당 8,000원의 이익을 얻고자 위험을 감수하고 가짜석유를 제조·판매할 이유가 전혀 없다. 청구인은 품질검사 전날 등유를 배달한 사실이 있으며 이동차량 탱크에 남아 있던 등유를 제거하지 못하고 경유를 채워 배달하게 된 과실은 있으나 가짜석유 제조·판매의 고의가 없는 점, 가짜석유 제조·판매로 얻을 수 있는 이익이 매우 적어 위험을 감수하고 가짜석유를 제조·판매할 실익이 전혀 없었다는 점, 동종의 전력이 없으며 부주의로 인하여 가짜석유 판매라는 위반행위를 하게 된 점을 깊이 반성하여 향후 이와 같은 일이 제발하지 아니하도록 조치를 취하고 최선을 다할 것을 약속하는 등의 사유를 종합적으로 고려해 볼 때 청구인에게 내려진 이 사건 처분은 대단히 가혹하다 할 것이다. 나) 가짜석유제조과정에 청구인의 중대한 과실이 있었다는 주장에 대하여 피청구인은 한국석유관리원에서 품질검사가 실시되지 않았더라면 청구인은 경유에 등유가 혼유 된 사실을 인지하지 못하고 지속적으로 주유할 수 있었으며 조금만 주의를 기울여도 결과 발생을 인식할 수 있었음에도 불구하고 이를 인식하지 못했다 하여 중대한 과실이 있었다고 주장한다. 등유 배달이 많은 동절기에는 등유와 경유의 주유 및 배달에 대한 업무분장이 분명할 뿐만 아니라 등유 판매량이 증가하는 시기는 매년 일정하기 때문에 한국석유관리원의 품질검사가 아니었더라도 매년 실수 없이 등유와 경유를 판매해 온 것과 마찬가지로 업무를 수행했을 것이며, 이는 청구인은 10년 이상 주유소 영업을 하면서 이와 같은 실수를 한 적이 없다는 사실로 미루어 판단해 볼 수 있을 것이다. 또한 조금만 주의를 기울였다면 등유와 경유가 혼유 되는 일을 막을 수 있었다고 하나 등유 판매가 일반적이지 않은 시기에 갑작스럽게 등유 판매를 하게 되었고, 판매하고 남은 등유를 미처 비워내지 않은 상황에서 경유 배달을 하여야 하는 일은 일반적인 주의 의무를 기울인다 하여도 예상하기 어려운 일이다. 이 사건 주유소의 2019. 11월 매출액은 총 3억 5천여만 원이나 이 중 등유 매출액은 2천만 원이 되지 아니하여 전체 매출의 5~6%의 비중을 차지한다. 더욱이 난방용으로 사용되는 등유매출은 2019. 11월 후반에 집중되어 있어 이 사건이 발생한 2019. 11. 12.은 통상 등유 판매가 빈번하지 않은 시기이다. 청구 외 ○○○ 부장이 등유 배달을 하고 돌아온 뒤 남은 등유를 처리하지 못하고 있던 중 청구 외 ○○○실장이 경유 배달을 하게 되었고 때마침 청구 외 ○○○부장이 현장에 없어 청구 외 ○○○실장은 등유가 남아 있다는 사실을 알지 못하고 경유를 탱크에 채워 결과적으로 혼유를 배달하게 되었다는 사실을 알지 못했던 것이다. 다) 이 사건 처분은 부당하다. ○○시에서 운영하는 시민체육센터의 셔틀버스 운영업무 담당자가 셔틀버스 운행시간이 정해져 있어 운행시간 중 주유를 하기 위하여 주유소에 방문하기 어렵고 운행시작 전 또는 종료 후 주유를 하려면 운전자의 근무시간이 연장되어 초과근무가 불가피하여 비용 부담이 크다는 점을 들어 청구인에게 경유 배달해줄 것을 간곡히 청하여 거듭 거절하기 어려웠기 때문에 배달을 하게 된 것이다. 시민체육센터의 위치는 주택단지 및 시내에서 벗어나 약4.5km 떨어진 곳에 위치하고 있으며 도로 사정이 좋지 아니하기 때문에 수익구조가 나지 않는다. 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 주유소의 2019. 11월 매출이 총 3억 5천여만 원이다. 2019. 11월 시민체육센터 매출은 불과 5백만 원도 되지 않는다. 청구인의 전체 매출을 고려해 볼 때 도로 사정도 좋지 않은 원거리 배달 주유를 할 만큼의 매출액이 아니라는 점을 알 수 있다. 그럼에도 불구하고 배달 주유를 한 것은 시민체육센터가 인구밀집지역에서 원거리에 위치하고 있는데다 교통편이 좋지 않아 시민 이용편의를 위하여 무료 셔틀버스를 운영하고 있는 점, 시민체육센터는 ○○시민의 건강증진과 삶의 질 향상을 위하여 설립된 점 등을 고려하여 영업상 이득이 되지 아니하나 시민의 한 사람으로서 봉사한다는 마음으로 셔틀버스 기사분들의 점심시간에 맞추어 배달주유를 한 것이다. 판례에 따르면“경유 550리터 및 등유 2,616리터를 포터차량 적재함에 설치된 유류저장탱크(2,000리터, 1,000리터 각 1개)에 동시에 주유하는 방법으로 혼합(경유:등유 2:8)하여 가짜석유제품을 제조한 것을 비롯하여, 2012. 6. 18.경부터 2013. 11. 12.경 까지 총 170회에 거쳐 727,297,213원 상당의 가짜석유제품 529,241리터(경유 92,988리터, 등유 436,253리터)를 제조하였다”(춘천지방법원 강릉지원 2014. 5. 21. 선고 2014고단231 판결 참조)고 하여 해당 행위를 가짜석유제조로 보아 판시한 바 있다. 위 판례를 토대로 판단해 보면 청구인이 남아 있는 등유를 미처 확인하지 못하고 등유를 주유하여 혼유된 상황에서 판매를 1회한 것이 석유사업법에서 규정하는 가짜석유 제조 및 판매의 목적이 있는 행위라 보기 어렵다. 뿐만 아니라 지난 10년 이상 주유소 사업을 하면서 가짜석유 제조·판매의 사실이 전혀 없으며 갑작스러운 추위로 예상치 못한 등유 배달이 있었던 점 등으로 미루어 볼 때 청구인에게 중대한 과실이 있다고 보기도 어렵다. 라) 석유사업법 시행규칙 [별표 1] 행정처분기준 라목은 위반행위가 고의나 중대한 과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우 2분의1 범위에서 감경하여 처분할 수 있다고 규정하고 있다. 청구인이 혼유를 배달 주유하게 된 경위는 사소한 실수로 인한 것이므로 감경 처분하여야 할 것이다. 대법원 판례에서는“과잉금지의 원칙상 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목 적달성에 유효적절하고 또한 가능한 최소 침해를 가져오는 것이어야 하며 아 울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다”(대법원 2008. 11. 27. 선고 2008다11993 판결 참조) 라고 판시하고 있다. 행정제재처분 확보 수단의 효과성 분석 및 입법적 개선방안 연구(법제처, 2017. 12.)에 의하면 과징금 부과기준은 ① 법 위반행위로부터의 초과이윤 및 소비자 피해의 회수와 향후 법 위반행위의 억지를 달성하기 위한 최소금액을 추정하여 부과함으로써 비례의 원칙을 준수하여야 하며, ② 부과주체의 재량을 최소화하여 법적 안정성 및 예측가능성을 제고하여야 하고, ③ 과징금이 미래 범법행위를 효과적으로 억지할 수 있는 정도의 금액으로 부과되어야 하며, ④ 현실적이고 경제적인 부과기준을 선택하여야 한다. 법 위반 행위자의 부당이득이나 소비자 피해의 추정과 관련하여 추정의 비용이 과징금 부과에서 발생하는 이익을 초과하지 않는 부과기준을 선택하여야 할 것이라 하였다. 뿐만 아니라 2014. 1. 1.부터 2017. 9. 30.까지의 영업정지 및 업무 정지 등에 따른 과징금 부과에 관한 재결사건은 총 1,393건으로 대부분의 사건이 영업정지 및 업무정지 등에 따른 과징금 변경 신청 재결이었으며 대부분이 인용재결을 받았다고 연구에서 밝히고 있다. 과징금 부과액이 과다 산정되고 있음을 알 수 있다. 이상으로 볼 때 청구인에게는 법령에서 규율하는 바를 이행할 의무가 있으나 이 사건의 처분이 정당한지는 다시 한 번 살펴야 할 것이다. 청구인은 품질검사 전날 가정난방용 등유를 배달한 사실이 있으며 이동차량 탱크에 남아 있던 등유를 제거하지 못하고 경유를 채워 배달하게 된 과실은 있으나 가짜석유 제조판매의 고의가 없었다. 또한 가짜석유 제조·판매로 얻을 수 있는 이익이 매우 적어 위험을 감수하고 가짜석유를 제조·판매할 실익이 전혀 없으며 주유소를 운영하는 동안 동종의 전력이 한 차례도 없고 부주의로 인하여 가짜석유 판매라는 위반행위를 하게 된 점을 깊이 반성하고 있다. 또한 직원교육과 업무일지의 관리를 철저히 하는 등의 조치를 취하여 향후 이와 같은 일이 재발하지 아니하도록 최선을 다할 것이다. 비록 행정처분은 고의·과실여부와 상관없이 행정법규 위반에 대한 제재조치 라는 점은 분명하나 혼유를 하게 된 경위가 사소한 부주의로 인한 것으로 가짜 석유를 제조·판매하려는 의도가 전혀 없었으며 10년 이상 주유소를 영업하면서 단 한차례의 혼유를 판매 사실이 없는 청구인에 대한 제재조치로 얻을 수 있는 공익과 이 사건 처분으로 인한 사익의 침해에 대하여 비교 형량 하여야 할 것이다. 따라서 이 사건 처분은 최소침해의 원칙과 과잉금지의 원칙에 반하는 처분이라 할 것이며 청구인이 입게 되는 손해와 비교하여 볼 때 그 재량의 범위를 심히 일탈하여 부당한 처분이다. 4) 이 사건 처분의 부당함에 대하여 과징금은 일정한 행정법상 의무를 위반하거나 이행하지 아니한 경우 행정청이 의무자에게 부과·징수하는 금전적 제재로써 독점규제 및 공정거래에 관한 법률상 의무 위반으로 인한 경제적 이익을 환수하기 위한 장치로 도입 되었다. 또한 공정거래법 제55조3에 의하면 과징금을 부과함에 있어 고려하여야 할 사항으로 위반행위의 내용 및 정도, 위반행위의 기간 및 횟수, 위반행위로 취득한 이익의 규모 등을 명시하고 있다. 과징금 부과의 목적 등을 고려하여 볼 때 청구인이 혼유를 제조·판매하려는 의도 없이 단순 착오에 의하여 1회에 한하여 100리터당 8,000원의 이익을 얻기 위해 300~400 리터를 공급하게 되었음에도 1억원의 과징금을 부담해야 하는 것은 지나치게 가혹하다. 청구인은 ○○시 시민체육센터에 1회 평균 300∼400리터의 석유를 공급해 왔으며 2019. 11월 당시 경유 단가를 고려할 때 100리터당 8,000원의 이익이 예상되고 이로 인하여 취득한 이익은 최대 32,000원이다. 대법원은 “과징금은 법 위반행위에 따르는 불법적인 경제적 이익을 박탈하기 위한 부당이득환수의 성격과 함께 위법행위에 대한 제재로서의 성격을 가지는 것이고, 공정거래법 제55조의3 제1항은 과징금을 부과하는 경우 위반행위의 내용과 정도, 기간과 횟수 외에 위반행위로 인하여 취득한 이익의 규모 등도 아울러 참작하도록 규정하고 있으므로, 입찰담합에 의한 부당한 공동행위에 대하여 부과되는 과징금의 액수는 해당 입찰담합의 구체적 태양 등에 기하여 판단되는 위법성의 정도뿐만 아니라 그로 인한 이득액의 규모와도 상호 균형을 이룰 것이 요구되고, 이러한 균형을 상실할 경우에는 비례의 원칙에 위배되어 재량권의 일탈·남용에 해당할 수 있다.”(대법원 2017. 4. 27. 선고 2016두33360 판결 참조)고 하였고, “과잉금지의 원칙상 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목적달성에 유효·적절하고 또한 가능한 한 최소 침해를 가져오는 것이어야 하며 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다.”(대법원 2008. 11. 27. 선고 2008다11993 판결 참조)고 판시한바 있다. 전 세계적으로 코로나바이러스감염증19의 확산으로 청구인을 비롯한 대한민국 국민들은 국가경제적 재난에 버금가는 어려운 사정에 처하여 있다. 실제로 청구인의 2019년도 1∼3월 매출액은 1,563,962,706원인데 비해 2020년도 1∼3월 매출액은 982,329,733원으로 매우 힘든 처지에 있다. 석유사업법 시행규칙 [별표 1] 행정처분 라목에 의하면 위반행위가 고의나 중대한 과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우 2분의 1 범위에서 감경하여 처분할 수 있다고 규정하고 있다. 청구인이 혼유를 배달주유하게 된 경위는 사소한 실수로 인한 것이므로 감경처분하여야 한다. 행정처분은 고의·과실 여부와 상관없이 행정법규 위반에 대한 제재조치이지만 청구인이 혼유하게 된 경위가 사소한 부주의로 인하여 단 1회 이루어진 점, 가짜 석유를 제조·판매하려는 의도가 전혀 없었을 뿐만 아니라 이로 인한 경제적 이익이 미비하다는 점, 10년 이상 주유소를 영업하면서 단 한 차례의 혼유 판매 사실이 없다는 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 과잉금지원칙에 반한다 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 석유사업법의 입법취지 석유사업법 제1조는 석유 수급과 가격안정을 도모하고 석유제품의 적정한 품질을 확보함으로써 국민경제의 발전과 국민생활의 향상에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있다. 이러한 법의 취지는 불특정 다수의 국민에게 피해를 발생시키는 행위를 방지하고 석유사업법 제29조제1항1호에 따라 누구든지 가짜석유제품을 제조·수입·저장·운송 또는 판매하는 불법적인 행위를 금지하고자 하는 것이다. 이는 다수의 선량한 국민을 보호하고 국민생활의 향상에 이바지하고자 하는 이 법 제정취지에 부합하는 효과를 발휘하고자 하는데 의의가 있다 할 것이다. 2) 사소한 부주의에 의한 사건으로 고의성이 없었다는 주장에 대하여 행정법규의 위반에 대한 제재조치는 행정목적 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 대하여 가하는 제재이므로 특별한 사정이 없는 한 위반자의 고의나 과실을 요건으로 하지 않으며, 석유판매업자의 점유 관리 하에 있는 석유제품이 가짜석유제품으로 밝혀진 경우에는 특단의 사정이 없는 한 석유판매업자는 가짜석유제품임을 알고 판매한 것으로 볼 것이고 이를 인식하지 못한 특단의 사정이 있었다는 점은 석유판매업자가 주장하고 입증하여야 한다(대법원 1989. 7. 25. 선고 88누461 판결 참조). 사소한 부주의로 인한 경미한 과실이라는 청구인의 주장과 달리, 청구인은 경유에 등유가 혼합된 석유제품을 판매한 사실 이외에도 석유사업법 시행규칙 제2조의2에 따라 자동차관리법 제2조제1호에서 정의하고 있는 자동차에 이동판매할 수 없음을 규정하고 있음에도 불구하고 석유사업법 제39조제1항제10호의 석유판매업별 영업범위나 영업방법을 위반하는 행위를 하였다. 또한, 한국석유관리원에서 품질검사가 실시되지 않았더라면 청구인은 경유에 등유가 혼유가 된 사실을 인지하지 못하고 지속적으로 주유를 할 수도 있었다는 반증이기도 하다. 청구인은 석유판매업을 등록하여 운영하는 관리자로서, 업무에 대한 의무사항을 숙지하고 이에 따른 제재사항에 대한 주의를 기울여야 할 책임이 있다. 하지만 청구인은 조금만 주의를 기울여도 결과 발생을 인식할 수 있었음에도 불구하고 부주의로써 이를 인식하지 못하고 경유에 등유를 혼유하였고 이는 청구인의 중대한 과실이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 3) 이 사건 처분이 부당하다는 주장에 대하여 석유사업법 시행령 제2조제3호에 의하면 주유소란 휘발유·등유 또는 경유를 점포에서 고정된 주유설비에 의해 실소비자에게 직접 판매하거나 등유 또는 경유를 이동판매의 방법에 따라 판매하는 판매업소를 말하여 같은 법 제29조에 따라 누구든지 가짜석유 제품을 제조·수입·저장·운송·보관 또는 판매하는 행위는 하여서는 아니 된다 라고 규정하고 있다. 따라서 석유 판매가 목적인 주유소의 이동판매차량에서 경유에 등유 약20%가 혼합된 가짜석유를 판매하려고 했다는 자체가 석유사업법 위반행위이므로, 이 사건은 명백한 위법행위이다. 석유사업법 시행규칙 [별표 1] 행정처분기준 1. 가목에 따르면, 위반행위가 둘 이상에서 행정처분 기준이 모두 사업정지 처분인 경우에는 무거운 행정처분 기준의 2분의 1까지 가중할 수 있다고 되어 있으나, 피청구인은 석유사업법 제29조제1항제1호에 따른 가짜석유제품 제조 등의 금지 위반만 적용하여, 같은 법 제13조제4항제8호 및 시행규칙 제16조에 따라 사업정지 3개월로 사전통지 하였다. 다만, 1999. 6월 주유소를 인수받은 이후 가짜석유제품을 판매한 사실이 없으며, 사업정지로 인한 운영의 어려움 등으로 선처를 바라는 점을 감안하여 석유사업법 시행규칙 [별표 1] 1. 일반기준 라목 및 [별표 2]에 따라 행정처분 사업정지 3개월을 과징금 1억 원으로 처분하였다. 이 사건 처분은 위반자의 부당이득의 취득정도, 사업의 규모, 위반행위의 정도 및 위반횟수를 감안하여 석유사업법 규정에 따라 적법·타당하게 이루어진 행정처분이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【석유 및 석유대체연료 사업법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 10. “가짜석유제품”이란 조연제(助燃劑), 첨가제(다른 법률에서 규정하는 경우를 포함한다), 그 밖에 어떠한 명칭이든 다음 각 목의 어느 하나의 방법으로 제조된 것으로서 「자동차관리법」 제2조제1호에 따른 자동차 및 대통령령으로 정하는 차량ㆍ기계(휘발유 또는 경유를 연료로 사용하는 것만을 말한다)의 연료로 사용하거나 사용하게 할 목적으로 제조된 것(제11호의 석유대체연료는 제외한다)을 말한다. 가. 석유제품에 다른 석유제품(등급이 다른 석유제품을 포함한다)을 혼합하는 방법 제13조(등록의 취소 등) ④ 산업통상자원부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 석유판매업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 석유판매업의 등록을 취소하거나 그 석유판매업자에게 영업장 폐쇄 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다. 8. 제1항제7호부터 제12호까지, 제12호의2 및 제13호부터 제15호(39조에 따른 행위의 금지를 위반한 경우)까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 경우 제14조(과징금) ① 산업통상자원부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 석유정제업자ㆍ석유수출입업자ㆍ국제석유거래업자 또는 석유판매업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제13조에 따른 사업정지처분을 갈음하여 20억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 영업시설 개조나 착색제(着色劑)ㆍ식별제(識別劑) 제거 등을 통하여 가짜석유제품을 제조ㆍ판매한 경우 등 산업통상자원부령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 석유판매업자가 제13조제4항제2호ㆍ제3호 또는 제8호에 해당하는 경우 제29조(가짜석유제품 제조 등의 금지) ① 누구든지 다음 각 호의 가짜석유제품 제조 등의 행위를 하여서는 아니 된다. <개정 2011. 7. 25., 2012. 1. 26.> 1. 가짜석유제품을 제조ㆍ수입ㆍ저장ㆍ운송ㆍ보관 또는 판매하는 행위 제39조(행위의 금지) ① 석유정제업자ㆍ석유수출입업자ㆍ국제석유거래업자ㆍ석유판매업자ㆍ석유비축대행업자 또는 석유대체연료 제조업자등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 이 경우 제1호 및 제4호에 따른 영업시설의 종류 및 설치ㆍ개조 행위에 대한 구체적인 내용은 대통령령으로 정한다. <개정 2012. 1. 26., 2014. 1. 21., 2015. 1. 28., 2017. 4. 18.> 10. 그 밖에 석유 및 석유대체연료의 건전한 유통질서를 해치는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 【석유 및 석유대체연료 사업법 시행령】 제43조(석유 및 석유대체연료의 유통질서를 해치는 행위) ① 법 제39조제1항제10호에서 "대통령령으로 정하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. 1. 제2조 각 호에 따른 석유판매업별 또는 석유대체연료 판매업별 영업 범위나 영업방법을 위반하여 석유제품이나 석유대체연료를 공급하거나 공급받는 행위 【석유 및 석유대체연료 사업법 시행규칙】 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025225"></img> 제16조(석유정제업자 등에 대한 행정처분기준) 법 제13조제5항에 따른 행정처분기준은 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025223"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ◆◆대로 1405에 소재한 ○○○○ 주유소를 운영하는 자이다. 나) 한국석유관리원은 2019. 11. 12. 청구인 소유의 이동판매차량과 ○○시 시민체육센터의 셔틀버스에서 가짜석유제품 단속을 위하여 시료를 채취하였고, 2019. 11. 22. 피청구인에게 청구인이 판매한 석유는 자동차용 경유에 다른 석유제품이 약 20% 혼합된 가짜석유제품임을 통보하였다. 다) 피청구인은 2019. 11. 27. 청구인에게 사업정지 3개월 처분을 사전 통지하였고, 청구인은 같은 해 12. 4. 피청구인에게 사업정지 3개월 처분을 과징금으로 변경해달라는 의견서를 제출하였다. 라) 한편 피청구인은 2019. 12. 17. 청구인에게 석유사업법 제29조제1항제1호 위반을 이유로 과징금 1억 원을 부과 처분하였는데, 실제 산정금액은 230,872,765원이었고, 과징금 산정내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025227"></img> 2) 석유사업법 제29조에 따라 누구든지 가짜석유제품을 제조·수입·저장·운송·보관 또는 판매하는 행위를 하여서는 아니 되며, 같은 법 제13조에서는 석유판매업자가 법 제29조제1항제1호를 위반하여 가짜석유제품을 제조·수입·저장·운송·보관 또는 판매한 경우 그 석유판매업의 등록을 취소하거나 그 석유판매업자에게 영업장 폐쇄 또는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있고, 같은 법 제14조제1항에 의하면, 사업정지처분을 갈음하여 20억 원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 석유사업법 제29조제1항제1호 위반 시, 석유사업법 시행규칙 제16조 [별표 1]에 따르면, 행정처분기준은 사업정지 3개월이고, 같은 법 시행규칙 제17조 [별표2]에 따르면 과징금의 계산은 “과징금 부과금액 = 사업정지 일수 × 위반사업자 1일 평균매출액 × 0.18”의 계산식에 의하되, 해당 과징금 산정금액이 1억 원을 넘으면 과징금 부과액은 1억 원으로 한다. 3) 청구인은 영업상 이득이 되지 않으나 ○○시 시민체육센터가 시민 편의를 위하여 운영되고 있는 점과 담당자의 거듭된 요청 등에 의하여 경유 배달을 하게 되었으며 실수로 이동판매차량에 등유가 남아있다는 사실을 알지 못해 경유를 채워서 판매하게 되었다고 주장한다. 또한, 이 사건의 위반행위가 고의나 중대한 과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것이며 동일 위반행위의 전력이 없으므로 이 사건 처분은 부당하기 때문에 취소되거나 감경되어야 한다고 주장한다. 한국석유관리원의 석유제품 품질검사 결과에 의하면 청구인이 이동판매차량(경기○○나○○○○)을 이용하여 ○○시 시민체육센터의 셔틀버스에 가짜석유제품을 판매한 사실이 인정되고 청구인도 이 사실을 인정하고 있는바, 청구인의 석유사업법 위반이 인정된다. 석유사업법 제29조(가짜석유제품 제조 등의 금지)의 입법 취지는 품질이 낮은 유사석유제품이 자동차 등의 연료로 유통되는 것을 방지하여 석유제품의 유통질서를 확보함으로써 궁극적으로는 소비자를 보호하고, 품질이 낮은 유사석유제품에서 인체와 환경에 유해한 배기가스가 배출되는 것을 억제하여 국민의 건강과 환경을 보호하기 위한 것이라 할 것이다(대법원 2008. 7. 24. 선고 2008도3424 판결 참조). 또한 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 참조). 살피건대 위반행위를 한 직원은 청구인의 피용자로서 청구인의 지시에 복종하는 자이며 청구인의 책임 영역 내에 있다고 할 것인바, 청구인에게 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기 어려운 점, 이동판매차량에 가짜석유제품을 제조·판매한 객관적 법규위반 사실이 존재하는 점, 또한 피청구인이 청구인의 사정을 고려하여 사업정지 3개월 처분이 아닌 과징금 부과처분으로 갈음하였고, 과징금이 230,872,765원으로 산정되었음에도 1억 원으로 감경하여 부과한 점 등을 고려할 때, 청구인에 대한 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이라 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.